II SA/Sz 158/23

II SA/Sz 158/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski
Patrycja Joanna Suwaj
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 153, art. 145 par.1 pkt 1 lit.c, art.200, art. 205 par.2,art. 153;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1376
art.40 ust.1, art. 40 ust.4, art. 40 ust.12;
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art.7, art.77, art.80, art. 189d, art. 189f par.1;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2018 poz 265
, par.14 ust.1 pkt 1 lit. a, par. 2
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi A. Sp. k. w K. na decyzję S. K. O. w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu w K. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od S. K. O. w K. na rzecz strony skarżącej A. Sp. k. w K. kwotę [...]([...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 sierpnia 2020 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu w K. nałożył na A. Spółkę K. z siedzibą w K. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie od dnia 17 stycznia 2020 r. do 11 marca 2020 r. pasa drogowego ul. [...] w K. bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi polegające na wygrodzeniu części terenu zielonego pasa drogowego i wybudowaniu utwardzonego placu obsługującego teren budowy – inwestycji realizowanej na terenie działki nr [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 listopada 2020 r., nr [...]
Po rozpoznaniu skargi A. Sp. k. w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 93/21 uchylił opisaną wyżej decyzję Kolegium, wskazując, że co prawda część podnoszonych przez Spółkę argumentów okazała się nietrafna jednakże na uwzględnienie zasługują zarzuty dotyczące powierzchni zajęcia pasa drogowego przez skarżącą. Sąd ten podkreślił, że organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu. Nie oznacza to co prawda, że nie może, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, odmówić dowodowi wiarygodności, jednak wówczas jest zobowiązany uzasadnić, z jakiej przyczyny to robi. Pominięcie oceny określonego dowodu może prowadzić do wadliwej oceny całokształtu materiału dowodowego, a przez to spowodować, że ustalony stan faktyczny sprawy budzi zastrzeżenia. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem wspomnianego Sądu, taka sytuacja miała miejsce. Skarżąca wnioskowała w postępowaniu administracyjnym o przeprowadzenie dowodu z dokumentu z 12 lutego 2020 r., tj. pomiaru terenu zajęcia pasa drogowego sporządzonego przez geodetę. Organy przyjęły, że Spółka zajęła działki nr [...] i [...] obr. [...] w K., jednakże skarżąca konsekwentnie podnosiła w postępowaniu administracyjnym i podtrzymała w skardze, że nie zajęła działki nr [...]. Sąd zaznaczył, że ustalenie zajęcia spornej powierzchni wymagało przede wszystkim wyjaśnienia rzeczywistego zakresu prac, które na zlecenie skarżącej wykonano w pasie drogowym. Z uwagi na okoliczności podnoszone przez skarżącą, operat biegłego geodety wykonany na zlecenie organu I instancji nie mógł być źródłem istotnej informacji o tym, kto i kiedy faktycznie dokonał zajęcia ww. części pasa ruchu. Organ rozpoznając ponownie sprawę winien podjąć działania, celem wyjaśnienia faktycznej powierzchni zajęcia pasa drogowego przez skarżącą.
Decyzją z dnia 15 listopada 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji z 14 sierpnia 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu w K., decyzją z dnia 31 maja 2022 r., nr [...], na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.), a także uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w granicach administracyjnych Miasta K. po raz kolejny nałożył na A. Spółkę K. z siedzibą w K. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie od dnia 17 stycznia 2020 r. do 11 marca 2020 r. pasa drogowego ul. [...] (droga gminna, działka nr [...], działka nr [...] obręb [...]) w K. bez zezwolenia zarządcy drogi w celu niezwiązanym z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi publicznej, polegającym na wygrodzeniu na terenie zielonym utwardzonego placu obsługującego teren budowy – inwestycji realizowanej na terenie działki nr [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił sposób wyliczenia wskazanej wyżej kwoty, a także przedstawił przebieg postępowania w sprawie i zacytował przepisy prawa, które znajdują w tym wypadku zastosowanie. Wskazał, że zasadnicza część ustaleń faktycznych i rozważań prawnych poczynionych przez organ wcześniej była właściwa i obecnie należało je powielić. Czyniąc zadość wskazaniom wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, dokonał on ponownej analizy w zakresie dotyczącym powierzchni zajętego pasa drogowego, a także przesłuchał w charakterze świadka J. S.. Świadek ten zeznał, że nie dokonywał pomiaru geodezyjnego powierzchni zajętego terenu pasa drogowego ul. [...], a podpis widniejący na mapie z tym pomiarem nie należy do niego.
W związku z treścią powyższych zeznań, organ zwrócił się do pełnomocnika strony o wyjaśnienie kto sporządził pomiar geodezyjny w dniu 12 lutego 2020 r. i uzyskał odpowiedź, z której wynika, że pomiar wykonał J. S., a pełnomocnik nie ma wiedzy dlaczego twierdzi on inaczej.
Biorąc pod uwagę powyższe, organ uznał, że pomiar z dnia 12 lutego nie mógł stanowić podstawy do ustaleń faktycznych w sprawie w zakresie zajęcia wyłącznie działki nr [...]. Podkreślił, że teren zajęcia został ustalony przez pracowników ZDiT w K. podczas systematycznych kontroli. Ze sporządzonej dokumentacji wynika, że skarpa na działce nr [...] została zniszczona – grunt został wyrównany i był wykorzystywany do obsługi inwestycji – budowy domu wielorodzinnego na działce nr [...]. Wykonane zdjęcia uwidaczniają jak na bieżąco zmieniał się teren tych działek i w jaki sposób były wykorzystywane. Widoczne jest m.in. w jaki sposób naruszona została konstrukcja skarpy zlokalizowanej na tej działce oraz jak daleko nastąpiła ingerencja w tę skarpę. Dodatkowo, w celu weryfikacji twierdzeń strony, że na działce nr [...] znajdowała się ziemia i gruz po robotach związanych z ułożeniem przewodów energetycznych lub instalacji wodnokanalizacyjnych, organ dokonał analizy wydawanych pozwoleń na zajęcie pasa drogowego działek nr [...] oraz [...] obręb [...] i ustalił, że w roku 2019 i w roku 2020 nie były wydawane żadne decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego wspomnianych działek. Z kolei w roku 2018 były wykonywane na działce nr [...] (która uległa podziałowi m.in. na działkę nr [...]) roboty w celu umieszczenia i funkcjonowania przyłącza telekomunikacyjnego na obszarze 8,60 m2, z tym, że miejsce wykonania robot znajdowało się poza obszarem części terenu działki nr [...] i [...] objętej przedmiotem niniejszego postepowania.
Zdaniem organu, przesłanką wymierzenia sankcji administracyjnej opisanej w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jest dokonanie zajęcia pasa drogowego w sposób świadomie bezprawny. Jeśli znajdujące się w pasie drogowym bez zezwolenia elementy w tym przypadku utwardzony plac, na którym składowane były materiały budowlane i sprzęt budowlany służyły jedynie potrzebom związanym z obsługą nieruchomości, na której trwa budowa prowadzona przez Spółkę, to należy uznać, że to ona jest podmiotem zajmującym pas drogowy bez zezwolenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła jej naruszenie:
1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 i art. 15 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego w sposób uniemożliwiający odtworzenie procesu decyzyjnego organu i merytoryczne odniesienie się do zapadłego rozstrzygnięcia, a w szczególności brak wskazania w jaki sposób organ I instancji ustalił, że strona zajęła bez wymaganego zezwolenia pas drogowy ul. [...] (działki nr [...], [...] obręb [...]) w K. poprzez wykonanie na terenie zielonym utwardzonego placu o powierzchni 263,40 m2 obsługującego teren budowy inwestycji realizowanej na działce nr [...] od dnia 29 października 2019 r. do 16 stycznia 2020 r.,
b) art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 81a w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9 k.p.a. oraz art. 10 i 27 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tłumaczenie wątpliwości na niekorzyść strony postępowania, a w konsekwencji brak rozpoznania sprawy w sposób całościowy, brak działania organu w sposób wnikliwy oraz niezebranie dowodów w postępowaniu,
c) art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1, art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez niedziałanie przez organ w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia oraz bez zbędnej zwłoki, w rezultacie opieszałe działania organu I instancji doprowadziły do wymierzenia skarżącej wyższej kary, niż gdyby postępowanie zostało prowadzone z poszanowaniem wskazanych wyżej zasad,
d) art. 61 § 1 i § 4 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez niewszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu bez zbędnej zwłoki,
e) art. 79 § 1 w zw. z art. 9 oraz art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niepoinformowanie przez organ skarżącej o czynnościach w postaci oględzin pasa drogowego oraz innych czynnościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na jej prawa i obowiązki,
f) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu ostatecznego prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej zgodnie z wnioskiem strony,
g) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia z rażącym naruszeniem prawa – to jest przed ostatecznym zakończeniem postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej,
h) art. 45 k.p.a. poprzez niedoręczenie stronie pism w postępowaniu, co miało istotny wpływ na jej prawa i obowiązki,
i) naruszenie art. 189d k.p.a. poprzez jego niezastosowanie co miało wpływ na wydaną decyzję,
2) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
a) art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez wymierzenie stronie kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej podczas, gdy strona przed wymierzeniem tej kary złożyła wniosek o wydanie zezwolenia, a postępowanie administracyjne nie zostało prawomocnie zakończone, co wyklucza możliwość przyjęcia, że do zajęcia pasa drogowego doszło bez zezwolenia,
b) art. 20 ustawy o drogach publicznych, poprzez nieuznanie związania stron, tj. skarżącej i Miasta K. umową dotyczącą udostępnienia terenu pod drogę /plac niezbędnego do zakończenia realizowanej inwestycji, a tym samym uznanie, że korzystanie przez skarżącą z terenu stanowi zajęcie pasa drogowego bez wymaganej zgody zarządcy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 28 listopada 2022 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na art. 153 p.p.s.a. oraz treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SA/Sz 93/21), wskazał, że w niniejszej sprawie niewyjaśnioną kwestią jest jedynie powierzchnia zajęcia pasa drogowego. Kolegium zacytowało znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy ustawy o drogach publicznych i wyjaśniło, że okoliczność zajmowania przez stronę pasa drogowego przed uzyskaniem zgody na wspomniane zajęcie nie znajduje żadnego usprawiedliwienia. Nie posiadając stosownej zgody Spółka przystąpiła do zajęcia pasa drogowego jeszcze przed rozpoznaniem przez organ I instancji jej podania z 17 stycznia 2020 r. Okres przedmiotowego zajęcia pasa został przez organy ustalony prawidłowo, zebrane zostały również istotne dowody potwierdzające takie zajęcie. Jedyną niewyjaśnioną kwestią – jak wskazał Sąd we wspomnianym wyroku – jest to, czy doszło do nieprawnego zajęcia działki nr [...] oraz jaka jest powierzchnia tego zajęcia.
Kolegium odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez stronę, że organ oparł swe ustalenia wyłącznie na operacie sporządzonym na swoje zlecenie, pomijając operat przygotowany przez geodetę J. S. stwierdził, że w trakcie ponownego postępowania wymieniony świadek został przesłuchany jednakże zaprzeczył by wykonywał pomiar powierzchni zajęcia pasa drogowego. Zeznał, że w ramach robót geodezyjnych wznawiał jedynie granice między działką nr [...] a działką nr [...] i nr [...].
Mając na uwadze powyższe, Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że dokument przedłożony przez Spółkę nie może stanowić dowodu potwierdzającego powierzchnię zajmowania pasa drogowego oraz zakres tego zajęcia obejmujący poszczególne działki.
Zdaniem organu odwoławczego, zarówno fakt, że zajęcie pasa drogowego przez Spółkę obejmowało także część działki nr [...], jak i powierzchnia tego zajęcia, zostały przez organ I instancji w sposób wystarczający ustalone, wykazane i potwierdzone w zgromadzonym materiale dowodowym. Wielokrotne kontrole przeprowadzane w terenie przez pracowników organu zostały odzwierciedlone w protokołach oraz przez obszerną dokumentację fotograficzną, która jest wystarczająca dla zobrazowania obszaru zajmowanego przez Spółkę. Twierdzenia strony co do skarpy, że ziemia tam leżąca oraz gruz - pozostały po robotach związanych z ułożeniem przewodów energetycznych lub instalacji wodnokanalizacyjnej przez inny podmiot, nie zostały przez nią poparte żadnymi dowodami i nie zasługują na uwzględnienie. Na zdjęciach dołączonych do protokołów oględzin pasa drogowego widać samochody ciężarowe podjeżdżające na skarpę oraz umieszczenie tam składowanych materiałów budowalnych, a także wybranie ziemi ze skarpy. W trakcie wspomnianych oględzin pracownicy organu wielokrotnie dokonywali pomiaru w terenie, co odzwierciedlali w protokołach z tych czynności. Powierzchnia zajęcia pasa drogowego została potwierdzona przez uprawnionego geodetę w dniu 25 stycznia 2020 r. w operacie technicznym, w którym wskazano rodzaj pracy – pomiar zajętego pasa drogowego ul. [...] oraz numery działek, na których dokonano pomiaru – [...] oraz [...]. W kolejnych dniach pracownicy organu dokonywali kontroli pasa drogowego i za każdym razem mierzyli zajmowany (wygrodzony) teren. Na podstawie tych pomiarów organ ustalił, że do dnia pomiaru przez uprawnionego geodetę (25 stycznia 2020 r.) powierzchnia zajęcia wynosiła 263,40 m2, po tym dniu do 17 lutego 2020 r. wynosiła 80,30 m2, 18 i 19 lutego 2020 r. wynosiła 170,15 m2, a od 20 lutego do 11 marca 2020 r. wynosiła 175 m2. Zdaniem Kolegium pomiary te, odzwierciedlone w protokołach kontroli stanowią wystarczający dowód dokumentujący powierzchnię zajęcia w poszczególnych okresach czasu.
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, co do braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 189f k.p.a., umożliwiającego odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w przypadku gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.
Zdaniem organu odwoławczego, okoliczności zajęcia pasa drogowego nie mogą być ocenione jako potwierdzające naruszenie prawa o znikomej wadze. Ingerencja w pas drogowy była znaczna, mogła stwarzać zagrożenie dla ruchu drogowego, przy czym Spółka mając świadomość, że zajmuje pas drogowy bez wymaganego zezwolenia, nie przystępowała niezwłocznie do zaprzestania naruszeń prawa.
A. Sp. k. w K., reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, zaskarżyła opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu w K. z dnia 31 maja 2022 r., a nadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Skarżąca oprócz zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji z dnia 31 maja 2022 r. dodatkowo podniosła także zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do wytycznych organu odwoławczego, co miało wpływ na prawa i obowiązki strony, a także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., poprzez nieustalenie faktycznej powierzchni zajęcia przez stronę pasa drogowego, pominięcie dowodów zgłaszanych przez stronę na fakt powierzchni zajęcia, oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na mapie sporządzonej na zlecenie organu, która nie potwierdza faktycznej powierzchni zajęcia pasa drogowego.
W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że organ nadal nie ustalił faktycznej powierzchni zajęcia pasa drogi, co jest naruszeniem postanowień wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uchylającego poprzednią decyzję. Zaznaczyła, że przypisanie jej zajęcia części działki nr [...] jest nieuzasadnione. Strona zakwestionowała zajęcie tej powierzchni w wyniku jej działań. Zaznaczyła, że brak wydania przez uprawnione organy stosownych pozwoleń, co podnosi organ w zaskarżonej decyzji, nie jest dowodem na to, że prace przez operatorów sieci nie były wykonywane. Strona podtrzymała także zarzut dotyczący skuteczności doręczenia jej wezwania do usunięcia braków formalnych podania oraz zawiadomienia o pozostawieniu wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego – bez rozpoznania. Dodała, że działanie organu miało charakter nękania i utrudniania prowadzonej działalności. Wniosek o udostępnienie terenu miejskiego został złożony w dniu 23 października 2019 r., a organ zareagował na ten wniosek formalnie wysyłając wezwanie do usunięcia braków dopiero w dniu 5 listopada 2019 r.
Powołując się na trudną sytuację finansową, strona wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Postanowieniem z dnia 26 maja 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji z dnia 28 listopada 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej "p.p.s.a.").
Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 31 maja 2022 r. naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na wniosek organu, który wydał zaskarżoną decyzję, któremu to wnioskowi nie sprzeciwiła się strona skarżąca (stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 listopada 2022., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu w K. z dnia 31 maja 2022 r., nakładającą na skarżącą karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. [...] (działki nr [...] i [...] obręb [...] w K.) w celu niezwiązanym z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi publicznej, polegającym na wykonaniu na terenie zielonym utwardzonego placu obsługującego teren budowy – inwestycji realizowanej na terenie działki nr [...].
Podstawę materialnoprawną tych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu aktualnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.).
Na wstępie rozważań należy wskazać, że sprawa niniejsza była już przedmiotem rozpoznania Sądu, który wyrokiem z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 93/21, uchylił rozstrzygnięcie organu II instancji wskazując na konieczność podjęcia działań, celem wyjaśnienia faktycznej powierzchni zajęcia pasa drogowego przez skarżącą, z uwzględnieniem okoliczności podnoszonych przez Spółkę w postępowaniu administracyjnym co do powierzchni działki nr [...] oraz wnioskowanego przez nią dowodu z operatu geodety z 12 lutego 2020 r.
Podkreślenia wymaga, że kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyr. NSA z 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.
W ocenie Sądu z takim właśnie naruszeniem mamy w tym wypadku do czynienia bowiem organ ponownie rozpoznając sprawę nie wypełnił wskazań zawartych w opisanym wyżej wyroku z dnia 2 czerwca 2021 r.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że skarżąca wnioskowała w postępowaniu administracyjnym o przeprowadzenie dowodu z dokumentu z 12 lutego 2020 r., tj. pomiaru terenu zajęcia pasa drogowego sporządzonego przez geodetę. Zgodnie z przyjętymi przez organy obu instancji ustaleniami, zajęcie przez skarżącą pasa drogi gminnej dotyczyło obszaru dwóch działek, tj. nr [...] i nr [...] obr. [...] w K.. Spółka konsekwentnie podnosiła w postępowaniu administracyjnym i podtrzymała w skardze, że nie zajęła działki nr [...]. Nie dokonała umocnienia w postaci gruzu betonowo – kamiennego i to nie ona rozłożyła ziemię z robót ziemnych. Wskazywała, że ww. zmiany na działce nr [...] istniały od lat, prawdopodobnie ziemia tam leżąca i gruz pozostały po robotach związanych z ułożeniem przewodów energetycznych lub instalacji wodnokanalizacyjnych. Sąd uznał, że właściwym sposobem wyjaśnienia ww. okoliczności nie może być stwierdzenie organu II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ustalenie powierzchni zajęcia pasa drogowego zostało zlecone przez organ podmiotowi posiadającemu fachowe wiadomości, tj. uprawnionemu geodecie. Sam zaś operat, jak stwierdził organ, jest prawidłowy i nie ma przesłanek, aby dowód ten dyskwalifikować. Sąd nie podzielił konstatacji organu, że wymiar powierzchni zajętego pasa drogowego trzeba uznać za faktycznie ustalony i dlatego należało odmówić istotnej mocy dowodowej operatowi oferowanemu przez skarżącą. Ustalenie zajęcia spornej powierzchni wymagało bowiem przede wszystkim wyjaśnienia rzeczywistego zakresu prac, które na zlecenie skarżącej wykonano w pasie drogowym. Strona nie zaprzeczyła, że doszło do zajęcia drogi gminnej w części dot. działki gruntu nr [...]. W odniesieniu zaś do działki nr [...], dla ustalenia czy doszło do zajęcia jej powierzchni przez Spółkę, z uwagi na okoliczności podnoszone przez nią, operat biegłego geodety wykonany na zlecenie organu I instancji, nie mógł być źródłem istotnej informacji o tym, kto i kiedy faktycznie dokonał zajęcia ww. części pasa ruchu. Operat wykonany na zlecenie organu zawiera przedstawienie wyliczeń powierzchni zajęcia pasa drogowego. Dowód ten nie zawiera jakiejkolwiek treści pozwalającej organom na uznanie za udowodniony fakt zajęcia przez skarżącą działki nr [...]. Pominięcie w rozpoznaniu sprawy dowodu z pomiarów dokonanych przez geodetę na zlecenie skarżącej było tym samym co najmniej przedwczesne. Skutkowało to uwzględnieniem skargi z uwagi na naruszenie wydaną decyzją art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które rzutowało także na brak przedstawienia w uzasadnieniu wydanej decyzji wszystkich koniecznych ustaleń stanu faktycznego sprawy (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ odwoławczy pomimo posiadanych uprawnień procesowych w ww. części zaniechał działań mających przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.
Zdaniem Sądu, po ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwag tych nie wziął jednak pod uwagę. Pomimo jednoznacznego wskazania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w omawianym wyroku, że ustalenie spornej powierzchni wymagało przede wszystkim wyjaśnienia rzeczywistego zakresu prac, które na zlecenie skarżącej wykonano w pasie drogowym, organ okoliczności tych należycie nie wyjaśnił. Swoje ustalenia co do powierzchni zajęcia pasa drogowego – w tym także działki nr [...] oparł na operacie biegłego geodety wykonanym na zlecenie tego organu pomimo wskazań Sądu, że operat ten nie mógł być źródłem istotnej informacji o tym, kto i kiedy faktycznie dokonał zajęcia ww. części pasa ruchu. Operat zawiera co prawda przedstawienie wyliczeń powierzchni zajęcia pasa drogowego jednak, jak już wcześniej wspomniano, nie zawiera jakiejkolwiek treści pozwalającej organom w sposób poddający się regułom oceny dowodów, na uznanie za udowodniony fakt zajęcia przez skarżącą działki nr [...]. Podkreślenia wymaga przy tym, że dokonując powyższej oceny, Sąd dysponował protokołami kontroli pasa drogowego oraz materiałem zdjęciowym znajdującym się (także obecnie) w aktach administracyjnych i nie uznał ich za wystarczające do poczynienia ustaleń w omawianym zakresie. Powoływanie się zatem aktualnie na wspomniane zdjęcia nie czyni zadość zaleceniom zawartym w wyroku z 2 czerwca 2021 r. Brak jest przy tym innych, nowych dowodów (którymi nie dysponował Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 93/21), potwierdzających fakt zajęcia przez stronę działki nr [...]. Z pewnością nie mogą za taki dowód zostać uznane zeznania geodety J. S.. Wymieniony zaprzeczył, że jest autorem operatu przedstawionego przez Spółkę, wskazując, że w ramach prowadzonych robót geodezyjnych wznawiał jedynie granice między działkami nr [...] oraz [...] i [...]. Nie podał jednak żadnych informacji dotyczących zaobserwowanych wówczas okoliczności, świadczących o dokonaniu przez stronę zajęcia pasa drogowego (działki nr [...]).
Dowodem w omawianym zakresie nie może być także operat sporządzony na zlecenie organu bowiem, jak słusznie zauważył Sąd w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie II SA/Sz 93/21, operat zawiera jedynie wyliczenie powierzchni zajęcia pasa drogowego, natomiast nie zawiera treści, która dowodziłaby, że to strona dokonała zajęcia przedmiotowego pasa drogowego. Z kolei protokoły kontroli pasa drogowego sporządzone w okresie od 17 stycznia 2020 r. do 25 stycznia 2020 r. (po tym okresie w protokołach nie wymieniano już działki nr [...]) podają jedynie obszar zajęcia pasa drogowego oraz ogólną informację dotyczącą zniszczenia zieleńca, czy wybudowania utwardzonego placu, bez wskazania, której działki konkretnie te zapisy dotyczą.
Potwierdzeniem wspomnianych okoliczności nie mogą być także uzyskane przez organ dowody mające świadczyć o tym, że w badanym okresie nie były wydawane innym podmiotom decyzje o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego ul. [...] (w tym działki nr [...]), zaś w 2018 r. były wykonywane roboty w celu umieszczenia i funkcjonowania przyłącza telekomunikacyjnego na obszarze 8,60 m2, jednak poza obszarem części terenu działki nr [...] i [...] objętej przedmiotem niniejszego postępowania. Jak słusznie wskazuje strona, okoliczność, że nie została wydana decyzja o zezwoleniu na zajęcia pasa drogowego, nie przesądza o tym, że takich robót nie wykonano.
W ocenie Sądu słuszny jest zatem zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., z uwagi na niewyjaśnienie kwestii wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Natomiast zważywszy na treść wspomnianego wyroku z 2 czerwca 2021 r., nie mogły odnieść spodziewanego rezultatu pozostałe zarzuty podnoszone przez Spółkę.
Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Oznacza to, że Sąd orzekając w niniejszej sprawie jest związany wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2021 r. i wyrażonymi w tym wyroku poglądami, które skład orzekający w pełni podziela. Należy zatem przyjąć, że w świetle ustaleń stanu faktycznego, nie znajduje potwierdzenia stanowisko skarżącej o umownym charakterze uzyskanej zgody na zajęcie pasa drogowego. Umowa z 2011 r. o nabyciu działki nr [...] nie regulowała w swoich postanowieniach wejścia w pas drogowy na podstawie art. 22 ustawy o drogach publicznych. Wręcz przeciwnie, inwestor miał obowiązek dokonania stosownych uzgodnień w celu wykonania infrastruktury drogowej. Takiego uzgodnienia Spółka jednak nie uzyskała. Podanie skarżącej z dnia 17 stycznia 2020 r. o udostępnienie terenu drogi organ I instancji pozostawił bez rozpoznania zawiadomieniem z dnia 13 lutego 2020 r. W świetle okoliczności sprawy, nie znajduje jakiegokolwiek usprawiedliwienia okoliczność zajmowania przez skarżącą pasa drogowego przed uzyskaniem zgody zarządcy drogi.
W omawianym wyroku, Sąd nie podzielił też zarzutu skarżącej, że nie doręczono jej pisma z dnia 26 lutego 2020 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz zawiadomienia o systematycznych kontrolach organu zajętego pasa drogowego. Sąd za skuteczne uznał doręczenie dokonane pod adresem wskazanym przez samą skarżącą w podaniu z 17 stycznia 2020 r. Za prawidłowo ustalony we wspomnianym wyroku uznano również okres przedmiotowego zajęcia.
Z uwagi na powyższe, Sąd rozpoznając aktualnie sprawę nie mógł dokonać odmiennej oceny wskazanych wyżej okoliczności, zaś zarzuty dotyczące wspomnianych kwestii należało uznać za nietrafne. Wbrew stanowisku strony, zajęcie pasa drogowego nie mogło poprzedzać postępowania dotyczącego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c tej ustawy, jednak strona taką umową nie dysponowała. Z tego względu brak było podstaw do zawieszenia postępowania do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej zgodnie z wnioskiem skarżącej. Co więcej, postępowanie w tym przedmiocie nie toczyło się, bowiem (o czym była już mowa powyżej) organ pozostawił wniosek Spółki z dnia 17 stycznia 2020 r. bez rozpoznania.
Niezrozumiały jest natomiast podnoszony przez stronę argument dotyczący opieszałego działania organu, które doprowadziło – jej zdaniem – do wymierzenia Spółce wyższej kary, niż gdyby postępowanie zostało prowadzone bez zbędnej zwłoki, wnikliwie i szybko.
Decyzja o wymierzeniu Spółce kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia obejmuje okres od 17 stycznia 2020 r., a zatem od dnia, w którym strona złożyła wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Od samego początku miała zatem świadomość, że zajęcia dokonano bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi i musiała liczyć się z konsekwencjami takiego działania.
Odnosząc się do podnoszonych przez stronę argumentów dotyczących niewzięcia pod uwagę przez organ przesłanek z art. 189d k.p.a. należy wskazać, że są one nietrafne.
Podkreślenia wymaga, że art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ściśle określa sposób wyliczenia kary, nie pozostawiając w tym względzie organom orzekającym żadnego luzu decyzyjnego wobec czego na wymiar kary nie mogą mieć wpływu inne okoliczność, niż wymienione w tym unormowaniu. W związku z tym w odniesieniu do kar za zajęcie pasa drogowego, nie ma zastosowania art. 189d k.p.a., bowiem stosownie do art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. przepisów działu IVa nie stosuje się w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej.
W sprawie może znajdować natomiast zastosowanie art. 189f § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Dla ustalenia, czy w sprawie zachodzą opisane wyżej przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary z uwagi na znikomą wagę naruszenia, niewątpliwie pomocna może być treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W przepisie tym ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.
W piśmiennictwie przyjmuje się, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) niedopełnionego obowiązku (naruszonego zakazu) oraz wagę niedopełnienia /naruszenia rzeczonego obowiązku /zakazu. Ponadto, ocena czy waga naruszenia jest znikoma, powinna być dokonana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a., zaś przesłanka zaprzestania naruszenia prawa (czyli zaprzestanie niedopełnienia obowiązku lub naruszenia zakazu jako zachowania ciągłego, trwałego lub powtarzalnego, polegającego na działaniu lub zaniechaniu), może być spełniona także po wszczęciu postępowania aż do dnia wydania decyzji administracyjnej zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022).
W rozpoznawanej sprawie organy rozważyły możliwość zastosowania odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej w trybie art. 189f k.p.a. i stwierdziły, że brak jest przesłanek do przyjęcia, że waga naruszenia prawa jest znikoma.
Także w ocenie Sądu, strona nie przedstawiła takich okoliczności, które przemawiałyby za zastosowaniem art. 189f § 1 k.p.a.
Sama groźba upadłości Spółki (bez przedstawienia jakichkolwiek dokumentów potwierdzających tę okoliczność) oraz fakt, że strona była związana umowami z podwykonawcami oraz pracownikami z zagranicy nie świadczą jeszcze o znikomej wadze naruszenia prawa. Jak już wcześniej wskazano, strona od początku – tj. od 17 stycznia 2020 r. miała świadomość, że zajmuje pas drogowy ul. [...] nie posiadając stosownego zezwolenia zarządcy drogi, jednak stan taki utrzymywała przez trzy miesiące. Nawet uwzględniając jako powierzchnię zajęcia wyłącznie powierzchnię działki nr [...], stwierdzić należy, że była ona znaczna, zaś ingerencja dokonana przez stronę w ten pas drogi (poprzez wykonanie utwardzenia) istotna.
Powyższe nie zmienia jednak okoliczności, że nadal do wyjaśnienia w sprawie pozostają istotne kwestie dotyczące powierzchni ewentualnego zajęcia pasa drogowego – działki nr [...].
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instncji. O kosztach postępowania orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając zwrot poniesionych kosztów w kwocie [...]zł. oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie [...]zł na podstawie § 14 ust 1 pkt 1 lit a) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 265).
Rozstrzygając sprawę ponownie, na podstawie art. 153 p.p.s.a., organy winny zastosować się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności winny podjąć działania celem ustalenia faktycznej powierzchni zajęcia przez skarżącą spornego pasa drogowego (działki nr [...]) z uwzględnieniem takich okoliczności i dowodów, którymi nie dysponował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wydając wyrok z dnia 2 czerwca 2021 r.
Natomiast w przypadku braku możliwości dokonania takich ustaleń przyjąć należałoby, że nie ma dostatecznych podstaw do wymierzenia Spółce kary pieniężnej za zajęcie ww. działki drogowej. Wymierzenie kary pieniężnej musi bowiem opierać się na przekonującym i weryfikowalnym materiale dowodowym, nie zaś na przypuszczeniach i nie dość precyzyjnych protokołach oględzin.