II SA/Sz 152/20

II SA/Sz 152/20 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2020-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 3767/21 - Wyrok NSA z 2022-09-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 511
art. 85a ust.1, 2, art. 25b ust. 1, art. 85 ust.5 w zw. z art. 85ust. 3
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi L. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Powiatu w G. oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...] grudnia 2019 r. Wojewoda [...] wydał zarządzenie zastępcze nr [...], którym na podstawie art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca
1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 511 ze zm.), dalej jako "u.s.p.", w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r., poz. 684 ze zm.), dalej jako "k.w.", po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu w G. - L. S., w związku z naruszeniem zakazu wynikającego z treści art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (§ 1). W § 2 ustalono, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem wydania.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że w wyniku wyborów L. S. uzyskał mandat radnego Rady Powiatu w G. na okres kadencji 2018 - 2023. Na VII sesji Rady, która odbyła się w dniu [...] marca 2019 r., radny złożył ślubowanie, a tym samym rozpoczął wykonywanie mandatu.
W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że L. S. pełni funkcję Prezesa Zarządu Gminnej Spółdzielni S. , która prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Powiatu G. .
Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Wojewoda, jako organ nadzoru, wystąpił do Starosty [...] z prośbą o wyjaśnienie, czy Spółdzielnia S.
w T. w prowadzonej działalności gospodarczej wykorzystuje mienie Powiatu G. , czy udostępniane są jej jakiekolwiek pomieszczenia bądź nieruchomości będące własnością Powiatu [...] oraz, czy z budżetu Powiatu były udzielane jakiekolwiek środki finansowe dla ww. Spółdzielni.
Z przesłanej dokumentacji wynika, że umowa dzierżawy zawarta w dniu
[...] grudnia 2016 r. pomiędzy Powiatem G. – Dom Pomocy Społecznej
w J. a Spółdzielnią S. w T., została rozwiązana w dniu [...] kwietnia 2019 r. Obecnie, ww. Spółdzielni nie są udostępniane żadne pomieszczenia, stanowiące własność Powiatu G. .
Kolejnym pismem zwrócił się do Starosty z prośbą o przesłanie informacji, czy po dniu złożenia ślubowania przez radnego Rady Powiatu w G. L. S., Gminna Spółdzielnia S. w T. zawarła umowy na świadczenie odpłatnych usług na rzecz Powiatu [...] lub jego jednostek organizacyjnych, oraz czy umowy te obowiązują, czy też zostały rozwiązane po dniu złożenia ślubowania przez L. S. radnego Rady Powiatu w G..
Z treści przesłanych wyjaśnień wynika, że w okresie od dnia [...] marca 2019 r. (od dnia objęcia mandatu radnego przez L. S.), Spółdzielnia S. w T. podpisała umowy na świadczenie odpłatnych usług (sukcesywne dostawy różnego rodzaju przetworów owocowo-warzywnych oraz dostawy artykułów spożywczych sypkich), na rzecz jednostek organizacyjnych Powiatu [...], tj. umowy zawarte z Placówką Opiekuńczo-Wychowawczą [...]", Domem Pomocy Społecznej z siedzibą w G., Młodzieżowym Ośrodkiem Socjoterapii w W. , Młodzieżowym Ośrodkiem Wychowawczym im. J. , Domem Pomocy Społecznej w J. .
Wskazane umowy nie zostały rozwiązane po dniu złożenia ślubowania przez radnego L. S., w okresie wskazanym w art. 25b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Na ich podstawie z budżetu Powiatu G. wydatkowano łącznie kwotę [...]zł (vide: pisma z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] sierpnia 2019 r.,
[...] sierpnia 2019 r.)
Zdaniem Wojewody, analiza przedstawionego stanu faktycznego, w kontekście powołanych unormowań prawnych prowadzi do wniosku, że L. S. zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym uzyskał mandat. Ustalenie to potwierdza fakt, że sprawując mandat radnego, jest jednocześnie Prezesem Zarządu Gminnej Spółdzielni S. , która to Spółdzielnia, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, świadczy na rzecz Powiatu [...] usługi. Związek funkcjonalny pomiędzy przychodami osiąganymi z działalności gospodarczej a faktem wykorzystywania mienia powiatu, jest w niniejszej sprawie niewątpliwy, skoro środki pieniężne na sfinansowanie usług pochodzą z budżetu Powiatu G. , a wydatkowane są na podstawie umów zawartych z ww. Spółdzielnią. Zarząd Powiatu w G. decyduje o dysponowaniu tymi środkami, zaś wpływ na ilość środków przeznaczonych na pokrycie kosztów realizacji zadań
o charakterze użyteczności publicznej ma Rada Powiatu w G., w której radnym jest L. S..
Organ nadzoru wskazał dalej, że zgodnie z art. 25b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy.
Z uwagi na powyższe, do Rady Powiatu w G. skierowane zostało pismo z prośbą o zbadanie wskazanych wyżej okoliczności w kontekście brzmienia ww. przepisu. W odpowiedzi na wezwanie Przewodnicząca Rady Powiatu G. poinformowała, że w dniu [...] czerwca 2019 r. Rada – po zapoznaniu się ze sprawą – uznała, że brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego L. S. i podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego L. S., dalej również jako "skarżący".
Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, pismem z dnia [...] września 2019 r., wezwał Radę Powiatu w G. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu L. S. radnego Rady Powiatu w G. z powodu naruszenia zakazu wynikającego z art. 25b ust. 1 tej ustawy. Wobec niewykonania ustawowego obowiązku i niepodjęcia przez Radę Powiatu w G. stosownej uchwały, konieczne stało się wydanie niniejszego zarządzenia zastępczego w oparciu o art. 85a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.
L. S., pismem z dnia [...] lutego 2020 r., wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na zarządzenie zastępcze, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
1. art. 85a ust. 2 u.s.p. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 k.w., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy organ w nieuzasadniony sposób przyjął, że wykorzystanie mienia komunalnego w przedmiotowej sprawie następuje na zasadach uprzywilejowanych, podczas gdy w rzeczywistości do zawarcia wymienionych w tym zarządzeniu umów doszło w wyniku procedur konkursowych regulowanych przepisami prawa o zamówieniach publicznych co samo przez się wskazuje, iż nie wykorzystywał swojego mandatu przy pozyskiwaniu tych zleceń. Ponadto organ w nieuzasadniony sposób przyjął, że Gminna Spółdzielnia S. w T. prowadzi działalność gospodarczą na jego rachunek lub na rachunek wspólnie z innymi osobami, podczas gdy prowadzi ona działalność gospodarczą we własnym imieniu i na własną rzecz. Bezzasadnie też organ pominął, że jednostki, z którymi zawarła umowę Gminna Spółdzielnia S. w T., są jednostkami organizacyjnymi powiatu nieposiadającymi osobowości prawnej, których działalność skupia się w zakresie pomocy społecznej i użyteczności publicznej, co pozbawione jest charakteru działalności gospodarczej i nie jest to działanie nastawione na zysk.
2. art. 85 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 85a ust. 3 tej ustawy poprzez ich nieprawidłowe niezastosowanie i przyjęcie, że zaskarżone zarządzenie nadzorcze wchodzi w życie z dniem wydania pomimo ustawowego zawieszenia prawomocności rozstrzygnięć nadzorczych do daty upływu terminu do wniesienia skargi albo do dnia oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd.
Skarżący, powołując się w uzasadnieniu skargi na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2683/17, uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 1993 r., sygn. akt W 17/93, (OTK1993 r., Nr 2, poz. 44) i doktrynę, podniósł, że Wojewoda w ogóle nie badał czy Spółdzielnia S. w T. była w uprzywilejowanej pozycji, czy też, czy świadczyła te usługi na uprzywilejowanych warunkach, czy też na normalnych zasadach. Wojewoda nie sprawdził też, czy w okresie realizacji zadań przez Gminną Spółdzielnię S. na rzecz Powiatu [...], miał albo mógł mieć jakikolwiek wpływ zarówno na wybór oferenta w przeprowadzanych postępowaniach, jak również na przebieg poszczególnych postępowań.
Tymczasem do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu konieczna jest pewność,
że radny zarządzał działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu. Sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru powszechnego, ingerująca
w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu (wyrok z dnia 6 września 2016 r. sygn. II OSK1269/16, LEX nr 2135967).
Nadto, według skarżącego, użycie w art. 25b ust. 1 u.s.p. określenia "taką działalnością" oznacza, że przepis ten może mieć zastosowanie tylko do przypadku zarządzania działalnością gospodarczą, która jednocześnie prowadzona jest na rachunek własny radnego lub przez radnego wspólnie z innymi osobami. Nie ulega wątpliwości, że pełnienie funkcji w zarządzie osoby prawnej, jaką jest spółdzielnia, nie stanowi prowadzenia działalności gospodarczej ani na własny rachunek, ani wspólnie z innymi osobami. Gminna Spółdzielnia S. prowadzi działalność na własny rachunek, sama ponosi wszelkie związane z tym ryzyko. Jej członkowie zaopatrują ją jedynie w majątek początkowy niezbędny do jej samodzielnego funkcjonowania w obrocie. Tym samym pełnienie funkcji w zarządzie spółdzielni nie jest w ogóle sytuacją objętą zakresem normowania art. 25b ust. 1 u.s.p.
Ponadto dla ustalenia, czy w sprawie w ogóle doszło do naruszenia art. 25b
ust. 1 u.s.p. niezbędne jest ustalenie zakresu działania jednostek organizacyjnych,
z którymi Gminna Spółdzielnia S. zawarła kontestowane umowy. Wymienione przez Wojewodę domy pomocy społecznej są jednostkami organizacyjnymi działającymi w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej, których działalność – zgodnie z ustawą o pomocy społecznej – nie jest działalnością gospodarczą. Jest to działalność z kategorii działalności non profit i realizacja określonej polityki społecznej państwa. Wykonywanie usług stałej dostawy towarów
i usług na rzecz domów pomocy społecznej to faktycznie współpraca z organami gminy na zasadzie partnerstwa, a nie na zasadzie wspólnego przedsięwzięcia gospodarczego. Ewentualna odpłatność stanowi jedynie ekwiwalent wypłacany w związku z przejęciem na siebie przez Gminną Spółdzielnię S. w T. części tych działań wykonywanych przez powiat w ramach realizacji polityki społecznej państwa.
Analogicznej oceny, zdaniem strony, należy dokonać w zakresie realizacji umów z placówkami wychowawczymi i opiekuńczo-oświatowymi. Również w tym przypadku realizacja umów nie ma charakteru gospodarczego, a stanowi podstawę prawną dla przejęcia przez Spółdzielnię S. w T. do realizacji części zadań własnych powiatu. Wojewoda ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że Spółdzielnia S. w T. zawarła z Powiatem G. szereg umów cywilno-prawnych, bez żadnego zbadania tych umów od strony przedmiotowej. Tymczasem, kontestowane umowy mieszczą się w zakresie ustalonych w art. 4 ust. 1 u.s.p. zadań publicznych powiatu, które to zadania – na mocy art. 6 ust. 1 tej ustawy – powiat może wykonywać poprzez zawieranie umów z innymi podmiotami. Dlatego też Wojewoda błędnie przyjął, że pełnienie funkcji Prezesa Zarządu Gminnej Spółdzielni S. w T. narusza zakaz określony w art. 25b ust. 1 u.s.p.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 85 ust. 1 w związku z art. 85a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 920 – j.t.), zwanej dalej "u.s.p.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, badając zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 – j.t.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie zastępcze Wojewody [...], którym organ ten orzekł o wygaśnięciu mandatu radnego w oparciu o art. 85a ust. 2 u.s.p. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 k.w. Faktyczną podstawą wygaśnięcia mandatu radnego Rady Powiatu w G. – L. S. było ustalenie, iż naruszył on sformułowany w art. 25b ust. 1 u.s.p. zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu.
Zgodnie z art. 25b ust. 1 u.s.p. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Stosownie natomiast do ust. 2 przywołanego przepisu, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy Kodeks wyborczy.
Wskazane przepisy ustawy o samorządzie powiatowym wprowadzają zatem generalny zakaz używania przez radnego mienia powiatu w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, czy też w działalności gospodarczej, którą zarządza bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Ratio legis zakazu wynikającego z art. 25b ust. 1 u.s.p. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w powiecie, będąc członkiem organu stanowiącego, podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem powiatu, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu, korzystniejsze niż to, jakie mogłyby uzyskać inne osoby, nieposiadające statusu radnego. Nie ma przy tym znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia radny odniósł korzyści, czy też nie. Podobnie bez znaczenia pozostaje, czy mógł mieć realny wpływ na decyzje w tym zakresie podejmowane. Chodzi bowiem o wyłączenie takich sytuacji, które mogłyby powodować chociażby wątpliwość co do bezstronności, uczciwości, czy intencji radnego przy sprawowaniu mandatu. W tym przypadku interes publiczny, przejrzystość gospodarowania mieniem powiatu, jawność stosowanych przy tym procedur, mają prymat nad interesem radnego.
Mieniem powiatu są prawa majątkowe, których wartość może być wyrażona
w pieniądzu. Nie chodzi zatem o nieruchomości powiatowe, ale cały zespół jej praw majątkowych, w tym środki pieniężne. Wypłacone za usługę wynagrodzenie jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz powiatu, a zatem jest realizacją należności pochodzącej z praw majątkowych powiatu wyrażonej w pieniądzu. Inaczej mówiąc, usługodawca realizujący świadczenie w ramach działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych gminy korzysta
z mienia gminnego (por. wyroki NSA z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt
II OSK 2892/14, z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2147/17, dostępne
w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dalej wyjaśnienia wymaga, co należy rozumieć pod pojęciem prowadzenia działalności gospodarczej. Jako że nie zostało ono zdefiniowane na potrzeby samorządowych przepisów antykorupcyjnych, zasadnym jest odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 – j.t.), która w art. 3 definiuje działalność gospodarczą jako zorganizowaną działalność zarobkową, wykonywaną we własnym imieniu i w sposób ciągły. Dla oceny, czy Gminna Spółdzielnia S. w T., której prezesem jest skarżący, prowadzi działalność gospodarczą należy się odnieść do przepisów ustawyz dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2020 r., poz. 275 – j.t.), która w art. 1 § 1 stanowi, że spółdzielnia jest dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób, o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym, które
w interesie swoich członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą.
Istotne w realiach badanej sprawy jest również wyjaśnienie co należy rozumieć pod pojęciem "zarządzania działalnością". Jest to sytuacja, w której proces decyzyjny co do istotnych zagadnień, związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej należy do jednej lub kilku osób. Zarządzaniem działalnością będzie również zasiadanie w takim organie prowadzącego działalność gospodarczą podmiotu, który decyduje o jej zasadniczych kierunkach, podejmuje decyzje co do majątku i zobowiązań tego podmiotu, składa w jego imieniu oświadczenia woli itp.
Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w świetle poczynionych ustaleń nie ulega wątpliwości, że doszło do naruszenia przepisów antykorupcyjnych, bowiem skarżący, jako radny Rady Powiatu w G. pełnił jednocześnie funkcję Prezesa Zarządu Gminnej Spółdzielni S. w T., która to Spółdzielnia prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu, a skarżący, z racji pełnionej w Spółdzielni funkcji zarządzał jej działalnością. Wynika to wprost z zawartych pomiędzy Powiatem G. i Spółdzielnią umów, których przedmiotem było dostarczanie artykułów spożywczych do powiatowych jednostek organizacyjnych. Były to dostawy odpłatne, a środki na ich realizację pochodziły z budżetu powiatu.
Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, iż umowy te były zawierane
w trybie zapytania o cenę, na podstawie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy, zapytanie o cenę to tryb udzielenia zamówienia, w którym zamawiający kieruje pytanie o cenę do wybranych przez siebie wykonawców i zaprasza ich do składania ofert. Zastosowanie takiego trybu wyboru najkorzystniejszej oferty niewątpliwie mogłoby budzić wątpliwości co do tego, czy na wybór oferty Spółdzielni nie miała wpływu okoliczność, iż jej prezes pełni jednocześnie funkcję radnego. To z kolei mogłoby prowadzić do podważenia zaufania do władz samorządowych, a zapobieganiu takim właśnie sytuacjom mają służyć przepisy antykorupcyjne. Nie ma przy tym podstaw do badania, czy radny rzeczywiście miał wpływ na wybór oferty, czy osiągnął jakąkolwiek korzyść z tak prowadzonej działalności, wystarczającym jest bowiem samo stwierdzenie, że zarządzał działalnością prowadzoną z wykorzystaniem mienia powiatu.
Nie można się zgodzić z zaprezentowaną przez skarżącego wykładnią art. 25b ust. 1 u.s.p., z której wynika, że pełnienie funkcji w zarządzie osoby prawnej, jaką jest spółdzielnia, nie wyczerpuje znamion zarządzania działalnością gospodarczą, o której mowa w treści tego przepisu. Wyjaśnić bowiem należy, że spółdzielnia powołana jest do prowadzenia działalności gospodarczej w interesie swoich członków, co wprost wynika z treści przytoczonych wyżej przepisów. Oznacza to, że bezpośrednimi beneficjentami tej działalności są członkowie spółdzielni, a zarządzanie taką działalnością niewątpliwie wpisuje się w zakaz ustanowiony w art. 25b ust. 1 u.s.p. Przyjęcie takiej interpretacji przepisu, jak chciałby tego skarżący prowadziłoby zdaniem sądu do wypaczenia istoty uregulowań antykorupcyjnych uzależniając ich zastosowanie od formy prowadzonej działalności gospodarczej i zarządzania taką działalnością. Tymczasem wprowadzone zakazy mają na celu ograniczenie takiej współpracy pomiędzy powiatem i radnymi na płaszczyźnie gospodarczej, która może budzić wątpliwości, co do uprzywilejowanej pozycji radnego w tych stosunkach. Zatem każda działalność gospodarcza prowadzona przez radnego osobiście, czy też taka działalność, która jest prowadzona przez inny podmiot, ale którą radny zarządza objęta jest dyspozycją art. 25b ust. 1 u.s.p.
Sąd nie podzielił również poglądu skarżącego, że dla oceny naruszenia wskazanego przepisu konieczne jest ustalenie zakresu działania jednostek organizacyjnych powiatu, z którymi zawarte zostały umowy na dostawę artykułów spożywczych. Bez znaczenia bowiem pozostaje okoliczność, że jednostki te nie prowadzą działalności gospodarczej i są podmiotami działającymi w obszarze szeroko rozumianej pomocy społecznej. Istotne jest bowiem to, że podmiot, który w ramach zawartych umów nawiązał z nimi współpracę taką działalność prowadzi i jest to działalność komercyjna, przynosząca określone zyski. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że stroną załączonych do akt umów jest Powiat G. i to z jego budżetu wydatkowane są środki na ich realizację.
Nie jest przy tym istotne, że powiat realizację zadań własnych może wykonywać przy pomocy podmiotów zewnętrznych, bowiem odbywać się to musi na zasadach określonych przepisami prawa, a podmioty wykonujące na rzecz powiatu określone usługi, czy dostawy nie działają charytatywnie, lecz – jak w omawianym przypadku
w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, to jest działalności obliczonej na osiągnięcie zysku.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 85 ust. 5 w zw. z art. 85 ust. 3 tej ustawy. Stosownie do art. 85 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.
o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 511), rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Odpowiednie stosowanie wskazanego przepisu art. 85 do zarządzeń zastępczych gwarantuje natomiast przepis art. 85a ust. 3 tej ustawy. Prawomocność zarządzenia zastępczego należy łączyć z jego wykonalnością. To oznacza, że zarządzenie zastępcze wojewody staje się wykonalne dopiero z chwilą uzyskania prawomocności, czyli z momentem oddalenia bądź odrzucenia przez sąd skargi wniesionej na to zarządzenie lub z momentem bezskutecznego upływu terminu do wniesienia skargi.
Pojęcia tego nie należy jednak utożsamiać z "wejściem w życie", które w tym przypadku oznacza wejście aktu do obrotu prawnego. Użycie takiego sformułowania nie stanowiło, w ocenie sądu, istotnego naruszenia prawa, nie ograniczyło bowiem skarżącemu prawa do sądu.
Podsumowując, organ dokonał trafnej oceny zarówno co do zarządzania przez skarżącego działalnością gospodarczą, jak i prowadzenia tej działalności
z wykorzystaniem mienia powiatu i skutków, jakie w świetle art. 25b ust. 1 u.s.p. należy wiązać z brakiem rezygnacji przez skarżącego z funkcji prezesa Gminnej Spółdzielni S. w T. po objęciu mandatu radnego Rady Powiatu w G..
Z tych względów sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie narusza prawa, a skarga – na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.