II SA/Sz 146/25

II SA/Sz 146/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska
Joanna Wojciechowska /sprawozdawca/
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 1, art. 59
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 59 ust. 1 zd. 1, art. 61 ust. 1, ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 9 ust. 1, par. 5 ust. 1, par. 4 ust. 1, par. 6 ust. 1, par. 7 ust. 4, par. 8
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska, Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Szczecin, działając na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, dalej "u.p.z.p."), art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. poz. 572; dalej "k.p.a.") wydał w dniu 10 września 2024 r. decyzję nr WAiB-V.6730.4.235.2022.HŁ, w której ustalił na rzecz M. M. warunki zabudowy dla terenu inwestycyjnego, położonego przy ul. [...] w S., stanowiącego działki nr [...] z obrębu [...] w postaci budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (cała inwestycja obejmuje budowę czterech lokali mieszkalnych) wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną.
W decyzji określono funkcję zabudowy, warunki i wymagania ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego:
- funkcja zabudowy: mieszkaniowa jednorodzinna;
- linia zabudowy: dla pierwszych dwóch budynków w układzie bliźniaczym ustala się obowiązującą linię zabudowy w odległości 10,2 m od frontowej granicy terenu inwestycyjnego, stanowiącą przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich nr [...] i [...], wyznaczoną przez elewacje frontowe istniejących tam budynków, o kierunku prostopadłym do bocznej granicy działki inwestycyjnej z działką [...];
- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: maksymalnie 20,0%; wielkość powierzchni biologicznie czynnej: minimum 50,0%;
- szerokość elewacji frontowej: 11,5 m -17,0 m;
- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, spodu okapu dachu (mierzona od średniego poziomu istniejącego terenu przed głównym wejściem lub wjazdem do budynku): 3,5 - 5,0 m;
- geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych):
- dach stromy, minimum dwuspadowy, symetryczny, o kącie nachylenia głównych połaci 30°- 45°;
- kierunek głównej kalenicy: równoległy do ustalonej obowiązującej linii zabudowy;
- wysokość górnej krawędzi głównej kalenicy: od 7,5 m do 9,5 m;
- dopuszcza się doświetlenie pomieszczeń poddasza lukarnami i/lub oknami połaciowymi; suma szerokości lukarn na każdej połaci dachowej nie może przekroczyć 30,0% szerokości tej połaci; szerokość jednej lukarny nie może przekroczyć 1,5 m.
W decyzji wskazano, że teren planowanej inwestycji położony jest w granicach otuliny Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa", gdzie obowiązują przepisy rozporządzenia nr 10/2005 Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 45, poz. 1052) oraz planu ochrony dla SzPK "Puszcza Bukowa", ustanowionego rozporządzeniem nr 113/2006 Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 22 sierpnia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 95,poz. 1777).
W decyzji określono warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji:
- sposób zaopatrzenia w energię elektryczną: z istniejących i projektowanych sieci zgodnie z warunkami technicznymi przyłączenia wydanymi przez zarządcę sieci;
- sposób zaopatrzenia w wodę: na podstawie oraz zgodnie z warunkami technicznymi przyłączenia wydanymi przez zarządcę sieci;
- sposób odprowadzania ścieków sanitarnych: do sieci miejskiej zgodnie z warunkami technicznymi przyłączenia wydanymi przez zarządcę sieci;
- odprowadzanie wód opadowych: do szczelnych zbiorników na wody opadowe, zlokalizowanych na terenie inwestycyjnym;
- obsługa komunikacyjna: przedmiotowa nieruchomość posiada pośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...] (drogi gminnej) poprzez ul. [...] (dz. nr [...] z obr. [...] );
- niezbędną dla potrzeb planowanej inwestycji ilość miejsc parkingowych należy lokalizować na terenie działek przeznaczonych do zainwestowania;
- wymagana ilość miejsc parkingowych - minimum 2 mp/lokal mieszkalny;
W decyzji wskazano, że ustalenia tej decyzji nie zwalniają od stosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.; dalej "u.p.b."), a zakres i treść projektu budowlanego powinny spełniać wymagania określone przepisami u.p.b. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1609);
- sposób postępowania z odpadami zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach Dz. U. z 2022 r., poz. 699, ze zmian.).
W decyzji podkreślono, że realizacja inwestycji nie może naruszać interesu prawnego osób trzecich, ani powodować pogorszenia warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości, w szczególności przez pozbawienie: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, oraz pogorszenie warunków użytkowania przez zwiększenie stopnia uciążliwości powodowane przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby.
W decyzji podano, że linie rozgraniczające teren inwestycji określa załącznik graficzny.
I. P., D. P., D. P., I. I. -M. złożyli odwołania od ww. decyzji, w których zarzucili nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy oraz nieprawidłowe określenie rodzaju inwestycji, gdyż z decyzji nie wynika czy mają powstać budynki mieszkalne, czy też lokale mieszkalne. Zarzucono również naruszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich, bowiem zaplanowane odprowadzanie wody opadowej do zbiorników oraz opróżnianie takich zbiorników będzie uciążliwe i spowoduje nadmierny hałas oraz wibrację.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wydało w dniu 20 grudnia 2024 r. decyzję nr SKO/Ma/420/3404/2024, w której utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i wskazał, że ustawa o planowaniu została zmieniona na mocy art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688). Na podstawie art. 59 ww. ustawy do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec tego, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy zmieniającej do załatwienia niniejszej sprawy stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym.
Organ odwoławczy przytoczył treść art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej "rozporządzenie MI z 2003 r.). Powołane rozporządzenie w § 1 określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Rozporządzenie powyższe straciło moc w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116). Jednakże na podstawie § 12 rozporządzenia z 2024 r. do spraw ustalenia warunków zabudów wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, gdyż organ I instancji zobowiązany jest do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeżeli projektowana inwestycja odpowiada wszystkim wynikającym z prawa warunkom. Organ obowiązany jest do odmowy wyłącznie, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Organ odwoławczy podał, że podstawowym warunkiem uznania analizy za prawidłową jest właściwe wyznaczenie obszaru analizowanego, bowiem jego granice w istocie determinują przedmiot i wyniki analizy. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej, dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Organ odwoławczy wskazał, że szerokość frontu terenu ustalono na 33,3 m. Trzykrotność szerokości frontu działki ustalono na 100 m. Dostęp i dojazd do działek ma odbywać się z ul. [...] (droga gminna) przez ul. [...] (działka nr [...]). Na mapie w skali 1:500 stanowiącej część graficzną wyników analizy szerokość frontu działki wynosi ok. 6,6 cm (6,6 cmx5m/1cm=33,3 m). Obszar analizy został zaś wyznaczony na mapie w odległości ok. 20 cm (20 cmx5m/1cm=69 m). W ocenie organu odwoławczego, zachodzi więc zgodność między częścią tekstową, a graficzną analizy. Prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna musi uwzględniać kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu.
Organ odwoławczy podał, że w obszarze analizy znajdują się działki zabudowane, niezabudowane i drogowe. W jego zakresie znalazły się części trzech różnych zespołów urbanistycznych, tj. zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności. Pierwszy to zabudowa utworzona z obiektów powstałych w ciągu ostatnich kilkunastu lat, dostępna z ul. [...]. Są to budynki mieszkalne jednorodzinne, jednolokalowe i dwulokalowe zlokalizowane w głębi i centralnej części terenu oraz budynki mieszkalne wielorodzinne niskiej intensywności, które zlokalizowane są na obrzeżach terenu. Drugi to zabudowa starsza (pochodząca z lat 60. i 70. XX wieku) zlokalizowana wzdłuż ul. [...] i [...]. Część ta zawiera dość różnorodną zabudowę jednorodzinną wolnostojącą i w układzie bliźniaczym, jedno lub dwukondygnacyjną, o zróżnicowanej geometrii dachu. Trzeci zespół to zabudowa z I i II połowy XX wieku, zlokalizowana przy ul. [...]. W związku z dużymi spadkami terenu część pierwsza jest oddzielona od ul. [...] kilkunastometrowym murem oporowym i posadowiona jest od 10 m do 20 m poniżej zabudowy przy ul. [...]. Pomiędzy zespołami istnieje jedynie połączenie piesze w postaci stromych schodów. Zabudowa ul. [...] jest połączona z zabudową ul. [...], ale o bardzo dużym spadku. Zabudowa ta jest położona ok. 12 m poniżej ul. [...]. W ocenie organu odwoławczego, w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, a więc o funkcji tożsamej z planowaną inwestycją, zatem spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).
Na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r. obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia MI z 2003 r.). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia MI z 2003 r.). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy.
Organ odwoławczy wskazał, że linię zabudowy wyznaczono, biorąc pod uwagę zabudowę na działkach nr [...] i nr [...]. Podał, że zabudowa na działce nr [...] znajduje się w odległości ok. 10,2 m od pasa drogowego, zaś na działce nr [...] znajduje się bliżej niż 10 m. Wyznaczenie więc linii obowiązującej zabudowy w oparciu o linię zabudowy na działce nr [...] było zatem prawidłowe.
Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia Mi z 2003 r.). Dopuszczalne są wyjątki od wyznaczenia ww. parametru w ww. sposób, o ile wynika to z analizy. Wskaźnik zabudowy w decyzji ustalono na "maksymalnie 20%". W wynikach analizy wskazano ile wynosi średni wskaźnik w wyznaczonym obszarze, tj. 19,2%, zaś tylko dla działek dostępnych z ul. [...] i [...] 19,5%. Dla trzech najbliżej położonych działek, tj. działki nr [...] i [...] średnia wynosi 20,9%. W ocenie organu odwoławczego, wyznaczenie wskaźnika na poziomie do 20% jest wystarczająco uzasadnione. Po pierwsze nie odbiega znacząco od średniego wskaźnika (19,2%), a w najbliższym sąsiedztwie działki mają nawet wyższy wskaźnik (22,3% i 22,6%).
Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r., szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach obszaru analizowanego, z dopuszczalną tolerancją do 20%. Również co do tego parametru dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej jeżeli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2 rozporządzenia MI z 2003 r.). Organ odwoławczy wskazał, że średnia szerokość na obszarze analizowanym wynosi 12,5 m, a dla budynków przy ul. [...] 14,2 m i wyliczył, że z 20% tolerancją szerokość elewacji frontowej w obszarze analizy wynosi od 11,36 m do 17,04 m (w zaokrągleniu od 11,5 m do 17 m). W takim zakresie też została określona szerokość elewacji frontowej w decyzji organu I instancji, co zgodne jest z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r.
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustala się zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r., jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy (ust. 4).
Organ odwoławczy podał, że również ten parametr został wyznaczony prawidłowo. Organ odwoławczy stwierdził, że w obszarze analizy wysokość elewacji frontowej budynków jednorodzinnych jest zróżnicowana i wynosi od 3,0 m do 4,5 m. Wysokość elewacji frontowej na działkach sąsiednich nr [...] lub budynku na działce nr [...] i dalszych, przylegających do ul. [...] i [...] ([...] i [...] nr [...]) tworzy uskok, zatem wzięto pod uwagę średnią wysokość z obszaru analizy (5,3 m), a w decyzji określono wysokość elewacji na od 3,5 m do
5,0 m, co jest zgodne z § 7 ust. 4 rozporządzenia MI z 2003 r.
Geometria dachu powinna być ustalona zgodnie z przepisem § 8 rozporządzenia MI z 2003 r., zgodnie z którym geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ odwoławczy wskazał, że geometrii dachów nie ustala się w sposób tak rygorystyczny, jak innych parametrów. Organ odwoławczy podał, że w obszarze analizy budynki posiadają zróżnicowane dachy. Wśród zabudowy dostępnej z ul. [...] występują wyłącznie dachy strome, dwu lub wielospadowe, o kącie nachylenia połaci od 30° do 45°. W analizie wskazano, że kierunki głównej kalenicy w stosunku do frontów są zarówno równoległe, jak i prostopadłe. Z kolei wysokość głównej kalenicy wynosi od 7,5 do 9,5 m w budynkach jednorodzinnych i do 11,0 m w budynkach wielorodzinnych. W najbliższym sąsiedztwie wysokość kalenicy wynosi do 10,5 m. W ocenie organu odwoławczego, wyznaczenie geometrii dachu było zgodne z § 8 rozporządzenia MI z 2003 r.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że przez dostęp do drogi publicznej, należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ustawodawca nie stawia przy tym żadnych wymagań co do rodzaju dostępu. Bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest okoliczność, czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi posiadającej nawierzchnię utwardzoną o jakiś parametrach, czy też za pomocą drogi nieutwardzonej, czy nawet ścieżki. Jakość dostępu do terenu inwestycji do drogi publicznej nie podlega ocenie przez organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Organ odwoławczy podał, że dostęp i dojazd do działek ma odbywać się z ul. [...] (droga gminna) przez ul. [...] (działka nr [...]). Teren inwestycji ma więc zapewniony dostęp do drogi publicznej.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 u.p.z.p., niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub możliwego do wykonania uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, inwestor wykazał, że możliwe będzie podłączenie do sieci energetycznej (pismo gestora sieci ENEA Operator sp. z o.o. z 26.02.2024 r.). Z kolei gestor sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zapewnił dostawę wody i odbiór ścieków sanitarnych z sieci wodno-kanalizacyjnej zlokalizowanej przy ul. [...]. Ulica [...] posiada bowiem możliwość podłączenia do mediów w postaci wody, energii elektrycznej, gazu, ale też do odbioru ścieków.
Według organu odwoławczego, spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Na działkach inwestycyjnych znajdują się użytki rolne o klasie RIVa. Teren nie wymaga więc uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Teren inwestycji nie jest położony na obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.
W zakresie zarzutu dotyczącego braku wyznaczenia drugiej linii zabudowy, organ odwoławczy podniósł, że zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. Jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. Wyłącznie szczegółowe i jednoznaczne wykazanie, że wniosek musi być załatwiony negatywnie ze względu na ważny, uzasadniony prawem interes państwa lub słuszny interes osób trzecich może doprowadzić do wydania decyzji niekorzystnej dla inwestora.
Organ wskazał, że na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego wywnioskować można, że inwestycja ma polegać na budowie dwóch bliźniaków, tj. czterech budynków. Takie rozumienie zabudowy bliźniaczej w pełni odpowiada legalnej definicji budynku jednorodzinnego z art. 3 pkt 2a u.p.b. Obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie dwa odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian. Podkreśla się, że praktyka architektoniczna wypracowała takie rozumienie tych pojęć, że pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej rozumie się dwa budynki (zazwyczaj w zwierciadlanym odbiciu), które stykają się jedynie ze sobą na całej długości jednej ze ścian, tworząc pary, a pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej - ciąg poszczególnych budynków stykających się ze sobą przeciwległymi ścianami. Tak więc realizując w pierwszej linii dwa budynki (jeden bliźniak) i w drugiej linii kolejne dwa budynki (drugi bliźniak), według organu odwoławczego, decyzja organu I instancji zgodna jest z wnioskiem i możliwa do realizacji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się potencjalnych immisji planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie (hałas, drgania). Dopiero na etapie wydania pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno - budowlanej, dokonują oceny przyjętych rozwiązań projektowych, gdzie następuje uszczegółowienie parametrów inwestycji. Podobnie na rozpoznanie niniejszej sprawy nie mogą wpływać okoliczności ewentualnych uciążliwości występujących na etapie realizacji budowy oraz po jej zakończeniu. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została uzgodniona z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, a więc organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.
D. P. złożył skargę na ww. decyzję i wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy administracyjne obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzucił organowi naruszenie:
1. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów odwołania oraz zaniechanie należytego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych zaskarżonej decyzji;
2. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 1 k.p.a., przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niepełne i nieścisłe dokonanie ustaleń;
3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie
zaskarżonej decyzji w mocy, mimo wadliwości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, która przesądza o konieczności jego uchylenia;
4. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez nieprawidłowe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji, tj. § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia, przez nieprawidłowe ustalenie obowiązującej linii zabudowy;
5. art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., przez jego niezastosowanie polegające na braku uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych, bowiem na analizowanym obszarze nie znajdują się budynki wzniesione w drugiej linii zabudowy, bądź na zapleczu istniejących budynków.
Zarzuty zostały uszczegółowione w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał ,co następuje:
Spór w sprawie dotyczy prawidłowości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.
Wskazać należy, że ustawa o planowaniu została zmieniona na mocy art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688). Na podstawie art. 59 ww. ustawy do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec tego, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy zmieniającej do załatwienia niniejszej sprawy stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym.
Na podstawie art. 59 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m. in. na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiej decyzji możliwe jest tylko w przypadku spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj.:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej.
Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określają przepisy rozporządzeniami MI z 2003 r.
Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a.
Stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r., warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.
Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3).
Skarżący nie kwestionuje prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego.
W ocenie Sądu, organ prawidłowo określił obszar analizowany. W obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, zatem funkcja mieszkaniowa planowanej inwestycji zgodna jest z dotychczasową funkcją ww. terenu. Tym samym spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p). Podkreślić należy, że okoliczność występowania w sąsiedniej zabudowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących nie wyklucza możliwości zabudowy przedmiotowej działki budynkami w zabudowie bliźniaczej, czy szeregowej. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania form dotychczasowej zabudowy.
Wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów u.p.z.p. i nie przesądza o tym, że dana inwestycja zostanie zrealizowana. Jest to akt, który określa jedynie jaka inwestycja może być zrealizowana na danym terenie. Decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana jest na podstawie przepisów budowlanych i jest odrębnym aktem od decyzji o warunkach zabudowy. Pozwolenie na budowę jest aktem, na podstawie którego zainteresowany wnioskodawca uzyskuje prawo faktycznej realizacji zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Dopiero pozwolenie na budowę obejmuje konkretną inwestycję budowlaną. Sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy jest podstawowym zadaniem organu administracji budowlanej (starosty) w zakresie procedury wydawania decyzji pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu, decyzja o warunkach zabudowy zawierała wszystkie elementy wymienione w § 9 rozporządzenia MI z 2003 r., tj. część tekstową oraz graficzną - mapę sporządzoną w skali 1:1000 - przedstawiającą linię rozgraniczającą teren inwestycji i nieprzekraczalną linię zabudowy oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierającą część tekstową i graficzną, przedstawiającą linię rozgraniczającą teren inwestycji oraz granice obszaru objętego analizą. Analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne - zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Stosownie do art. 53 ust. 4 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z właściwymi organami.
Na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia MI z 2023 r., obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (§ 4 ust. 4).
Jak wynika z analizy, ze względu na kształt terenu inwestycyjnego oraz odległość istniejących budynków przy ul. [...], obowiązującą linię zabudowy dla planowanej inwestycji ustalono analogicznie do linii zabudowy sąsiedniej, tj. w odległości 10,2 m od frontowej granicy całego terenu inwestycyjnego, jako przedłużenie linii zabudowy na działkach nr [...] i [...], wyznaczonej przez elewacje frontowe dotychczasowych budynków, o kierunku prostopadłym do kierunku granicy działki nr [...] z działką nr [...].
Słusznie organ odwoławczy wskazał, że ustala się jedną linię zabudowy, gdyż w przepisach nie przewiduje się wyznaczenia kolejnych linii zabudowy na działce inwestycyjnej. Budynki, które mają powstać wewnątrz działki nie mogą jedynie odbiegać od dotychczasowej zabudowy na ww. terenie (przesłanka zachowania ładu przestrzennego).
Zdaniem Sądu, nie naruszono § 5 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r. przez ustalenie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 21%, który stanowi średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym. Szerokość elewacji frontowej wyznaczona została stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r., zaś wysokość górnej granicy krawędzi elewacji frontowej ustalona została zgodnie
z § 7 ust. 4 rozporządzenia MI z 2003 r. Ustalenie przez organ geometrii dachu, według Sądu, odpowiada § 8 rozporządzenia MI z 2003 r., wobec zróżnicowanych kształtów dachów na ww. terenie.
Wyjaśnić należy, że w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy również nie bada się potencjalnego oddziaływania, immisji planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Dopiero na etapie wydania pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno - budowlanej, dokonują oceny przyjętych rozwiązań projektowych, gdzie następuje uszczegółowienie parametrów inwestycji. Podobnie na rozpoznanie niniejszej sprawy nie mogą wpływać okoliczności ewentualnych uciążliwości występujących na etapie realizacji budowy oraz po jej zakończeniu. Także kwestia przesłonięcia widoku na otaczający teren przez planowaną inwestycję nie ma wpływu na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanych decyzji administracyjnych. Zaskarżone decyzje zawierały uzasadnienie faktyczne i prawne. Organy zebrały materiał dowodowy i dokonały jego oceny w sposób prawidłowy. Okoliczność, że skarżący nie podziela stanowiska organów nie świadczy o naruszeniu przez organy przepisów postępowania.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), oddalił skargę.