II SA/Sz 14/25

II SA/Sz 14/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesław Drabik
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 49f ust.3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 170, art. 145 par.1 pkt 1 lit.c, art. 135, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. z dnia [...]. Nr [...], II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 18 października 2023 r., na podstawie art. 49f ust. 1, ust. 3, w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. – j.t. ze zm.), dalej jako "u.p.b." i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 – j.t. ze. zm.), dalej jako "k.p.a.", w nawiązaniu do prowadzonego uproszczonego postępowania legalizacyjnego - muru oporowego na nieruchomości przy ul. [...] w S. (działka [...], obręb [...]), przy granicy z nieruchomością przy ul. [...] w S. (działka [...], obręb [...]) oraz działkami nr [...], obręb [...] i nr [...] obręb [...] (ulica [...] w S.), zrealizowanego w latach 1996-1998 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. (PINB), postanowił zobowiązać inwestora muru oporowego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w S. (działka [...], obręb [...]), przy granicy z nieruchomością przy ul. [...] w S. (działka [...], obręb [...]) oraz działkami nr [...], obręb [...] i nr [...] obręb [...] (ulica K. w S.) - M. B., dalej jako "inwestorka", "skarżąca", do:
. zabezpieczenia muru oporowego przed dostępem osób postronnych oraz
. usunięcia stanu zagrożenia poprzez likwidację wychylenia od pionu oraz usunięcie spękań, zarysowań i przesunięć przedmiotowego muru oporowego.,
wskazując, że ww. roboty budowlane należy wykonać bezzwłocznie.
W uzasadnieniu postanowienia, organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie samowolnie wykonanego obiektu budowlanego - muru oporowego na nieruchomości przy ul. [...] w S. (działka [...], obręb [...]), przy granicy z nieruchomością przy ul. [...] w S. (działka [...], obręb [...]) oraz działkami nr [...], obręb [...] i nr [...] obręb [...] (ulica [...] w S.), zostało wszczęte w związku z wnioskiem z 27 marca 2017 r., o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego ogrodzenia, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...], przy granicy z nieruchomością przy ul. [...].
Następnie organ opisał przebieg postępowania w sprawie, w tym kolejne podejmowane rozstrzygnięcia organów i sądów, po czym wskazał, że w dniu 3 października 2023 r. pracownicy PINB dokonali kolejnych oględzin obiektu, podczas których stwierdzono stale pogarszający się stan muru oporowego, w szczególności pomiędzy działkami [...], a [...], obręb [...], polegający na postępującym, powiększającym się i znacznym przechyleniu muru.
W trakcie oględzin ujawniono, że inwestorka dokonała skrócenia muru (ścięto mur wraz z przęsłami stalowymi na wysokość ok. 60 cm) na długości 3,2 m (wzdłuż działki [...]) i 4,2 m (wzdłuż działki [...], obręb [...]) w narożniku pomiędzy działkami [...], [...], obręb [...]. W miejscu tym wybrano również grunt na głębokość do 1,1 m. Pozostała cześć muru oporowego pozostała bez widocznych zmian i ingerencji.
Dalej organ I instancji wskazał, że we wrześniu 2020 r. weszła wżycie zmiana ustawy Prawo budowlane i wprowadzony został artykuł 49f określający uproszczone postępowanie legalizacyjne. Biorąc pod uwagę, że mur oporowy powstał w latach 1996-1998 r., zaś postanowienie o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowalne (znak: ROP.5160.171.1345.2017.SK/JA) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. wydał w dniu 21 lipca 2020 r., tj. po okresie w którym minęło 20 lat od zakończenia przedmiotowej budowy muru oporowego, organ ten poinformował strony postępowania - zawiadomieniem z 9 października 2023 r., o wszczęciu odrębnego uproszczonego postępowania legalizacyjnego, w sprawie wykonania muru oporowego na nieruchomości przy ul. [...] w S. (działka [...], obręb [...]), przy granicy z nieruchomością przy ul. [...] w S. (działka [...], obręb [...]) oraz działkami nr [...], obręb [...] i nr [...] obręb [...] (ulica [...] w S.), zrealizowanego wiatach 1996-1998 r., które to postępowanie uzyskuje pierwszeństwo do procedury zwykłej (zgodnej z art. 48 ustawy Prawo budowlane).
Końcowo organ podkreślił, że w czasie oględzin ww. nieruchomości za każdym razem potwierdzano zły stan techniczny muru oporowego, ujawniający się pęknięciami, zarysowaniami muru i jego fundamentu, oddzieleniem podmurówki od poszczególnych przęseł, a przede wszystkim znacznym przechyleniem muru w kierunku nieruchomości przy ul. [...] w S., grożącym wywróceniem muru, co stanowi zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.
Na postanowienie PINB w S. zażalenie wniosła skarżąca podnosząc, że ogrodzenie znajduje się na granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Obie działki są ogrodzone, bez dostępu dla osób postronnych. Ponadto wykonanie przez nią zabezpieczenia od strony działki nr [...] nie jest możliwe. Skarżąca wniosła ponadto o zmianę postanowienia w zakresie zobowiązania do usunięcia stanu zagrożenia poprzez likwidację wychylenia od pionu, na zobowiązanie do zabezpieczenia przed dalszym wychylaniem się ogrodzenia poprzez wykonanie naciągów, do czasu zakończenia trwających spraw sądowych.
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, postanowieniem z 13 lipca 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w tym dokumentacja fotograficzna, wykonana podczas oględzin nieruchomości, protokół z kontrolnych badań geologicznych przy ogrodzeniu pomiędzy posesjami przy [...] w S. z 22 stycznia 2021 r. i dokumentacja fotograficzna przedłożona przez skarżącą przy piśmie z 16 października 2023 r. potwierdzają, że mur oporowy jest w nieodpowiednim stanie technicznym, który może zagrażać bezpieczeństwu dla zdrowia i życia.
Organ powołał się na ustalenia z protokołu z 22 stycznia 2021 r., w którym posiadający uprawnienia geologiczne mgr inż. M. N. wskazał, że awaria ogrodzenia nasiliła się w okresie od sierpnia 2020 r. do stycznia 2021 r. Podczas wizji lokalnej, przeprowadzonej 21 stycznia 2021 r. stwierdzono eskalację problemu i znacznie większe wychylenie ogrodzenia, a także pogłębiające się spękania konstrukcji ogrodzenia.
Organ odwoławczy podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż w trakcie oględzin, za każdym razem potwierdzano zły stan techniczny muru oporowego, ujawniający się zarysowaniami muru i jego fundamentu, oddzieleniem podmurówki od poszczególnych przęseł, a przede wszystkim znacznym przechyleniem muru w stronę nieruchomości przy ul. [...], co grozi jego wywróceniem, co z kolei stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi.
M. B., niezadowolona z rozstrzygnięcia wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jego uchylenie lub o zmianę przedmiotu postanowienia PINB z "muru oporowego" na "ogrodzenie". Do skargi dołączyła szereg dokumentów, które w jej ocenie potwierdzają, że budowla, której dotyczy postępowanie nie jest murem oporowym, a ogrodzeniem. Podniosła, że niesłuszne uznanie przez organ ogrodzenia za "mur oporowy" niesie za sobą dla skarżącej konkretne, negatywne i niezasłużone konsekwencje prawne i finansowe.
Na potwierdzenie tezy, iż przedmiot postępowania został wadliwie określony skarżąca przedstawiła szeroki wywód, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Skarżąca wyjaśniła także w jakiej kolejności powstawały obiekty budowlane, jakie było wówczas ukształtowanie terenu i jak doszło do tego, że ogrodzenie jej działki zostało uznane za mur oporowy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżąca nie wnosi nowych dowodów i argumentów nieznanych organowi przed wydaniem zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art.. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa została rozpoznana w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym. Sąd dostrzegł, iż skarżąca domagała się przeprowadzenia rozprawy, jednak uznał, że skierowanie sprawy na rozprawę nie jest konieczne, bowiem skarga została szeroko umotywowana, a wszelkie dokumenty, które pozwalały na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia znajdują się w aktach postępowania.
Skarga okazała się zasadna, jednak nie z przyczyn podnoszonych przez skarżącą. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd ma obowiązek z urzędu zbadać zgodność zaskarżonego aktu z prawem i może orzec o jego uchyleniu, nawet wówczas, gdy strona danego zarzutu w skardze nie podniosła.
Zarzuty podniesione przez skarżącą nie zasługiwały na uwzględnienie, bowiem odnosiły się one do kwestii, które już we wcześniejszych postępowaniach dotyczących posadowionego na granicy działki muru oporowego zostały przesądzone.
W wyroku z 8 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 280/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, rozpatrując skargę na postanowienie ZWINB w Szczecinie, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, wyjaśnił, że nie ma podstaw do kwestionowania ustaleń organów, iż obiekt znajdujący się na granicy działek przy [...] należy traktować jako konstrukcję oporową, której powstanie powinno poprzedzać uzyskanie pozwolenia na budowę. Prawidłowość tego stanowiska została potwierdzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2719/21.
Podkreślenia wymaga, iż stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Ustanowiona w art. 170 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 5165/21).
Nie mogły zatem zostać uwzględnione wywody skargi sprowadzające się do kwestionowania charakteru budowli, bowiem okoliczność ta została już przesądzona i Sąd, orzekający w niniejszej sprawie stanowiskiem dotyczącym muru oporowego wybudowanego przez skarżącą, przedstawionym we wskazanych wyrokach, jest związany.
Analiza zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego wykazała jednak, że akty te nie odpowiadają prawu.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 49f ust. 3 u.p.b., który stanowi, że w przypadku stwierdzenia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze postanowienia, bezzwłoczne:
1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub jego części oraz
2) usunięcie stanu zagrożenia.
Przesłanką zastosowania przywołanego przepisu jest stwierdzenie stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Wydając postanowienie na tej podstawie organ obowiązany jest do szczegółowego uzasadnienia swojego stanowiska w tym zakresie, a przede wszystkim wskazania, z czego wywodzi, iż stan obiektu budowlanego zagraża życiu lub zdrowiu ludzi.
Postępowanie poprzedzające wydanie postanowienia zabezpieczającego powinno zatem wykazać istnienie stanu zagrożenia i wyjaśnić na czym ono polega. Obowiązki nałożone na stronę powinny wynikać ze stwierdzonego przez organ stanu technicznego obiektu i skali zagrożenia. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie chodzi o jakiekolwiek zagrożenie, ale zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi i tę właśnie okoliczność należy wykazać.
W rozpatrywanej sprawie, w postanowieniu organu I instancji wskazano, że nieodpowiedni stan techniczny wynika z oględzin przeprowadzonych w dniu 3 października 2023 r., a także, iż każde oględziny obiektu wskazywały na jego nieodpowiedni stan techniczny.
W postanowieniu organu odwoławczego powołano się z kolei na przeprowadzone w 2021 r. oględziny i wizję lokalną z udziałem specjalisty posiadającego wiadomości specjalne.
Analiza akt postępowania, w szczególności protokołu z 2023 r. wskazuje na to, że jest to dokument o dużym stopniu ogólności. Wskazano w nim jedynie, że obiekt w postaci muru oporowego w dalszym ciągu istnieje, został częściowo zdemontowany i że jest on przechylony w kierunku nieruchomości przy ul. [...]. Przyjęto również oświadczenie od właściciela tej nieruchomości. Z treści protokołu nie wynika jednak, aby istniejący stan stanowił zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi i na czym zagrożenie to miałoby polegać.
Oględziny i wizja z 2021 r., na którą powołuje się organ odwoławczy zostały przeprowadzone cztery lata temu i wówczas nie stwierdzono potrzeby nałożenia na skarżącą żadnych obowiązków związanych z zabezpieczeniem muru. Nie uczyniono tego przez kolejne lata, pomimo tego, że – jak twierdzi organ, stan techniczny muru oporowego był zły.
Z protokołu z 3 października 2023 r. trudno wywnioskować, czy stan muru się pogorszył i w jakim stopniu. W aktach brak jest takiej analizy, która w połączeniu z rzetelnie przeprowadzoną analizą dotyczącą ewentualnego zagrożenia, jakie obiekt ten stwarza, mogłaby dać podstawę do nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 49f ust. 3 u.p.b.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak również w uzasadnieniu postanowienia go poprzedzającego nie wykazano w sposób przekonujący, że zostały spełnione przesłanki nałożenia obowiązku zabezpieczenia obiektu i usunięcia stanu zagrożenia. Na obecnym etapie brak jest zatem możliwości dokonania oceny, czy zastosowany przez organ środek był niezbędny i czy ziściły się przesłanki jego zastosowania.
Sąd nie przesądza tym samym, że wydanie postanowienia zabezpieczającego w niniejszej sprawie nie jest konieczne, jednak aby ten środek zastosować organ winien rzetelnie ustalić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, w szczególności przeprowadzić szczegółowe oględziny, z których będzie wynikało czy i w jaki sposób stan muru się pogorszył w stosunku do poprzednio przeprowadzanych oględzin, czy istnieje w związku z tym zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi i na czym ono polega. Dopiero tak uzupełniony materiał dowodowy da organowi asumpt do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia w sprawie, które jak wyżej wskazano powinno zawierać szczegółowe i wyczerpujące uzasadnienie, odnoszące się przede wszystkim do wystąpienia przesłanek z art. 49f ust. 3 u.p.b.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a.