II SA/Go 108/24

II SA/Go 108/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący sprawozdawca/
Jarosław Piątek
Kamila Karwatowicz
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
art. 19 ust 1, 2 , 5 i art 2 pkt 3 i 4, art 5 ust 2,,art, artv 6, art 15 ust 2-4
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Rada Gminy [...] – powołując się art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm.; dalej jako u.z.z.w.) – podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Nr 62, poz. 1394).
Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w [...], który zaskarżył ją w części obejmującej następujące przepisy regulaminu: § 16 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1, 2, 3, 4, § 7 ust. 2, § 7 ust. 3, § 8 ust. 1, 3-5, § 10 ust. 1, § 9 ust. 2, § 16 ust. 5, § 19 ust. 2, § 22 ust. 1 i 2, § 30 oraz § 37.
Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa dotyczące wskazanych powyżej punktów zaskarżonej uchwały, które w jego ocenie naruszają zapisy art. 84 i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz przepisy u.z.z.w.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w opisanej powyżej części.
W odpowiedzi na skargę organ oświadczył, iż uznaje wszystkie wymienione w niej zarzuty i w związku z tym wniósł o uwzględnienie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli sądowadministracyjnej pod względem legalności jest
w niniejszej sprawie opisana na wstępie uchwała w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...].
Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 19 ust. 1 u.z.z.w.
– w brzmieniu obowiązującym w dniu jej podjęcia - zgodnie z którym rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin jest aktem prawa miejscowego.
W myśl art. 19 ust. 2 u.z.z.w. regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:
1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
4) warunki przyłączania do sieci;
5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;
7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług
i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa art. 19 u.z.z.w. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. wyroki WSA z Krakowie
z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi
z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2 czerwca 2021 r., II SA/Go 369/21). Tożsame stanowisko wyrażane jest w piśmiennictwie (por. J. Rotko, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz. ABC 2011, t. 1 i 2 do art. 19).
Z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 609; dalej u.s.g.) wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano
z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie
i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U z 2024 r., poz. 572).
Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa
o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu.
W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną
w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji nakazuje, aby organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych
i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
Wszelkie zatem odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności tego aktu prawa miejscowego w całości lub części (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2021 r.,
III OSK 3279/21).
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zaskarżona uchwała utraciła moc zgodnie z § 31 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] (Dz. Urz. Woj..2021.2009). Nie czyni to jednak zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, mógł on bowiem być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie przepisu prawa miejscowego uchylającego ten akt (por. wyroki NSA: z 3 kwietnia 2012 r., I OSK 2315/11; z 29 grudnia 2011 r., I OSK 1719/11, z 27 maja 2008 r., II OSK 344/08, z 13 września 2006 r., II OSK 758/06 i z dnia 2 września 2005 r., I OSK 394/05;, uchwałę TK z 14 września 1994 r. W5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44).
Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, czego nie dostrzegł Prokurator w skardze, że posługuje się ona nieznanymi
w u.z.z.w. pojęciami "odbiorca" i "przedsiębiorstwo", zamiast "odbiorca usług"
i "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne", dodatkowo modyfikując ich definicje w § 2 pkt b i c w sposób sprzeczny z art. 2 pkt 3 i 4 u.z.z.w.
Zasadnie Prokurator wskazał, że Rada Gminy - w sposób istotny naruszając art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. - niewystarczająco wywiązała się z obowiązku określenia w uchwale minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody
i odprowadzaniu ścieków (§ 4 i 5 uchwały). W ocenie Sądu pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć nie tylko ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, ale również jej jakość. Nie można uznać za spełnienie tego wymogu odesłania zawartego w § 5 uchwały jedynie do przepisów szczególnych (ust. 1) oraz do aktów wykonawczych określających parametry ciśnienia, ścieków oraz jakości wody (ust. 2-4) (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06, wyrok NSA z 4 lipca 2023 r., III OSK 2518/21, wyrok WSA
w Szczecinie z 10 listopada 2016 r., II SA/Sz 929/16).
Trafnie zakwestionowano również § 7 ust. 2 uchwały, która stanowi, że przedsiębiorstwo ma prawo odmówić zawarcia umowy na zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego
i osobami korzystającymi z lokali w tym budynku, gdy nie są spełnione równocześnie wszystkie warunki określone w art. 6 ust. 6 u.z.z.w. Podkreślić bowiem należy, że krąg osób z którymi przedsiębiorca ma obowiązek zawarcia umowy określony został w u.z.z.w., przy czym jedynie w stosunku do umów zawieranych z osobami korzystającymi z lokalu znajdującego się w budynku wielolokalowym ustawodawca przewidział obowiązek spełnienia warunków określonych w art. 6 ust. 6 u.z.z.w.. Tym samym jedynie w stosunku do tych osób niespełnienie warunków określonych w art. 6 ust. 6 u.z.z.w. może stanowić podstawę odmowy zawarcia umowy. Zapis § 7 ust. 2 regulaminu, w zakresie
w jakim uprawnia do odmowy zawarcia umowy z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego, w przypadku niespełnienia warunków określonych w art. 6 ust. 6 u.z.z.w., jest zatem sprzeczny z regulacją ustawową (por. wyrok WSA
w Opolu z 12 kwietnia 2007 r., II SA/Op 668/06).
W § 7 ust. 3 – 6, § 8 , § 10 uchwały Rada Gminy wykroczyła poza delegacje ustawową określając treść umowy dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Przepis art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. pozwala wyłącznie na regulowanie
w regulaminie warunków i trybu zawierania umów, a nie ich treści. Określenie elementów umowy przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą usług, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a tym samym
w wolność kontraktową, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 374/21). To wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Oznacza to, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw
i obowiązków stron umowy winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 sierpnia 2019 r.,
VIII SA/Wa 425/19).
Sąd podziela również stanowisko skarżącego, że § 9 ust. 2 uchwały, istotnie narusza treść art. 6 u.z.z.w., gdyż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie jest uprawnione - jak uczynił to organ w zaskarżonej uchwale – do sporządzania projektu umowy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 10 listopada 2021 r.,
II SA/Go 808/21), pomijając przy tym uprawnienia do współkształtowania umowy podmiotowi zainteresowanemu jej zawarciem (por. wyrok WSA w Opolu
z 18 grudnia 2019 r., I SA/Op 396/19).
W ocenie Sądu istotnie naruszają u.z.z.w. przepisy § 16 ust. 1 i 2 oraz § 19 ust. 2 uchwały. W myśl tego pierwszego paragrafu przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne i odbywa się na pisemny wniosek o przyłączenie i określenie warunków przyłączenia, zwanych dalej "warunkami przyłączenia" złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie
(ust. 1); kwota należności za przyłączenie ustalona jest na podstawie obowiązującej taryfy (ust. 2). Natomiast ten drugi przepis stanowi, że umowa o przyłączenie do sieci może być zawarta m. in. w przypadkach związanych z budową sieci lub ich finansowaniem przez składającego wniosek o przyłączenie; umowa o przyłączenie powinna w szczególności określać koszty związane z realizacją takiego przedsięwzięcia, zasady finansowania i sposób rozliczeń wraz z wymaganą dokumentacją.
Ustawodawca wyraźnie wskazał koszty jakich prac budowlanych lub koszty jakich urządzeń ponosi odbiorca usług (art. 15 ust. 2 u.z.zw. oraz art. 15 ust. 3 in fine u.z.z.w.). Żaden przepis rangi ustawowej nie uprawnia organów gminy do podjęcia decyzji o finansowym uczestnictwie mieszkańców gminy w budowie sieci kanalizacyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r.,
IV SA/Wa 3275/17). W związku z powyższym podkreślić należy, że wprowadzenie regulacji w akcie prawa miejscowego w zakresie obciążenia obowiązkiem ponoszenia opłat, niezależnie czy mają charakter publicznoprawny, czy są związane z kosztami usługi, a zatem ma charakter prywatnoprawny, wymaga delegacji ustawowej. Artykuł 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. w brzmieniu obowiązującym
w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, nie dawał podstaw do wprowadzenia regulacji opłat za czynności związane z podłączeniem nieruchomości do sieci (por. wyrok NSA z 4 października 2017 r., II OSK 2330/16, wyrok NSA z 28 czerwca 2023 r., III OSK 371/22).
Trafnie zarzucono również nieważność § 16 ust. 5 uchwały w myśl, którego w uzasadnionych przypadkach przedsiębiorstwo może wyrazić zgodę na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Przepis powyższy w sposób nieuprawniony różnicują sytuację osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości oraz osób korzystających
z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tymczasem przepis
art. 6 ust. 4 u.z.z.w. takiego zróżnicowania nie wprowadza i nie uzależnia prawa osób korzystających z nieruchomości od wystąpienia uzasadnionych przypadków, przy zaistnieniu których – zgodnie z uchwałą – jedynie przedsiębiorstwo może wyrazić zgodę na przyłączenie (por. wyrok WSA w Białymstoku z 14 sierpnia
2018 r., II SA/Bk 339/18, wyrok WSA w Rzeszowie z 6 marca 2018 r., II SA/Rz 1289/17).
Zasadnie zakwestionowano § 22 uchwały stanowiący, że przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci w przypadku braku wystarczających mocy produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych uniemożliwiających realizacje usług (ust. 1); przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, jeżeli przyłącze zostało wykonane bez uzyskania zgody przedsiębiorstwa bądź zostało wykonane niezgodnie z wydanymi warunkami (ust. 2). Powyższy przepis aktu prawa miejscowego pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z który przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w.), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza (art. 19 ust. 2 pkt 6 u.z.z.w.), co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., II SA/Ol 452/17, wyrok WSA w Gdańsku z 28 lutego 2018 r., II SA/Gd 788/17). Wobec tego powyższy przepis regulaminu uznać należało za wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.
Należy również podkreślić, że w rozdziale 2 u.z.z.w. uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 19 ust. 2 u.z.z.w. wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 u.z.z.w. unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa
i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w.). Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Z treści art. 5 ust. 2 u.z.z.w. wynika, że inne obowiązki niż zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji
i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych wraz
z urządzeniem pomiarowym, mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie
w umowie zawartej pomiędzy nim a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą (por. wyrok NSA z 17 maja 2002 r., I SA 2793/01). W związku z powyższymi rozważaniami uzasadnione były zarzuty skargi co do tego, iż narusza prawo w sposób istotny
§ 30 uchwały nakładający na odbiorcę usług obowiązku powiadamia przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego o zmianach własnościowych nieruchomości lub użytkownika lokalu.
Trafnie zakwestionowano również § 37 uchwały, zgodnie z którym
w sprawach nie objętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa,
a w szczególności u.z.z.w. wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego – jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała – prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.
Mając na względzie powyższe istotne naruszenia prawa Sąd - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - stwierdził nieważność zaskarżonej w całości, mimo, iż nie wszystkie przepisy zostały zakwestionowane. Wskazać bowiem trzeba, że po stwierdzeniu nieważności wskazanych przepisów kontrolowany akt prawny pozbawiony został funkcjonalności i spójności,
w szczególności, iż po eliminacji § 4 i 5 nie w pełni realizuje delegację ustawową. W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli sąd stwierdza wadliwość znacznej liczby przepisów prawa zaskarżonej uchwały, jako uprawnione należy ocenić wyeliminowanie takiej uchwały z obrotu prawnego w całości (por. wyroki NSA
z 14 grudnia 2011 r., II OSK 2058/11 i z 18 lutego 2014 r., II OSK 1746/13).