II SA/Sz 1356/05

II SA/Sz 1356/05 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2006-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Joanna Wojciechowska
Stefan Kłosowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Windak,, Asesor WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006 r. sprawy ze skargi B. i J. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę
Uzasadnienie
Powołując się na obowiązek nałożony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na mocy art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), B. i J. Ł. zwrócili się do Burmistrza Gminy [...] z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, domku – altany, wybudowanego na terenie [...], działka [...], nr ewid. [...].
Burmistrz Gminy [...], powołując się na art. 219 Kpa i Uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r., Nr [...], w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w części dotyczącej miejscowości: [...] (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego Nr 15, poz. 262), postanowieniem z dnia [...] r.,
nr [...], odmówił B. i J. Ł. wydania zaświadczenia stwierdzającego, że wybudowanie altany na terenie dz. nr [...] położonej w [...] jest zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu postanowienia Burmistrz stwierdził, że wybudowana altana jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania z powodu przekroczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy. Po przytoczeniu szczegółowych regulacji planu dotyczących rozpatrywanego terenu Burmistrz [...] wskazał, że w pkt 4.5 ustaleń [...] określone zostały nieprzekraczalne linie zabudowy od linii rozgraniczenia ulicy: - [...] i [...] m. W oparciu o załączony do wniosku szkic sytuacyjny z naniesioną lokalizacją budynku organ wywiódł, że istniejący budynek jest usytuowany niezgodnie z nieprzekraczalną linią zabudowy.
B. i J. Ł. złożyli na to postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Uzasadniając jego wniesienie podali, że usytuowanie altany wynika z konieczności zachowania odległości 3 m od granic działki, zachowania istniejącej linii zabudowy altan na sąsiednich działkach oraz konieczności zachowania odległości od sezonowego wodociągu przebiegającego przez ich działkę. Podane w postanowieniu ustalenia wynikają z planu zagospodarowania przestrzennego obwiązującego od [...] r., a więc wprowadzonego w życie 1,5 roku po wybudowaniu altany. Także przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszły w życie po wybudowaniu atlanty, tj. w [...] r.
Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Argumentując rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, mimo, że organ I instancji nieprawidłowo uzasadnił odmowę wydania zaświadczenia o treści żądanej przez żalących się. Zdaniem Kolegium, nieprawidłowość ta polegała na tym, że organ I instancji uzasadnił swoje stanowisko tak jakby orzekał w sprawie warunków zabudowy. Czyli tak jakby w formie zaświadczenia rozstrzygał sprawę, która mogła być przedmiotem rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Tymczasem przepisy działu VII kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do merytorycznego rozstrzygania spraw lecz jedynie do wydania zaświadczeń potwierdzających określone fakty lub stan prawny. W przypadkach o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Na tej podstawie Kolegium uznało, że organ I instancji nie mógł stwierdzić czy wybudowany przez żalących się obiekt budowlany jest zgody z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, czy też nie. Stwierdzenie takie wykracza bowiem poza granice potwierdzenia faktów albo stanu prawnego. Skoro B. i J. Ł. żądali zaświadczenia o zgodności wybudowanego domku – altany z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego, to z tego powodu organ I instancji powinien odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści.
W ocenie organu II instancji, fakt nałożenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] obowiązku dostarczenia zaświadczenia o żądanej treści nie mógł mieć znaczenia w sprawie. Postanowienie organu nadzoru budowlanego nie stanowi bowiem podstawy prawnej wydania zaświadczenia. Ponadto, zdaniem Kolegium, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego sam powinien dokonać oceny czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu, czy nie.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu Kolegium wyjaśniło, że organy administracji obowiązane są orzekać w sprawach na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Tylko w przypadkach szczególnych, uregulowanych zazwyczaj w przepisach przejściowych, mogą orzekać w oparciu o stan prawny inny niż obowiązujący w dacie wydania orzeczenia.
Powyższe postanowienie B. i J. Ł. zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] naruszenie art. 7, art. 8, art. 138 § 3 oraz art. 139 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...]r. w sprawie II [...] uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując, iż stanowisko organu odwoławczego nie odpowiada prawu. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż różnica pomiędzy zaświadczeniem a decyzją deklaratoryjną sprowadza się do odmiennego ich charakteru prawnego. Decyzja jest aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością prawną, która zmierza bezpośrednio do wywołania skutków prawnych. Zaświadczenie jest natomiast tylko czynnością faktyczną, aktem wiedzy, który może wywoływać skutki prawne, ale nie jest to jego głównym celem. .
Stosownie do art. 217 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
W rozpatrywanej sprawie organ II instancji przyjął, że skarżący ubiegają się w sprawie o wydanie zaświadczenia na mocy art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z czym dalsze rozważania oparł na gruncie art. 218 § 1 k.p.a.
Tymczasem wniosek o uzyskanie przez skarżących zaświadczenia o zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynikał z obowiązku nałożonego na B. i J. Ł. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U.
z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Na mocy tego przepisu, jeżeli budowa obiektu budowlanego lub jego części została przeprowadzona bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz:
1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami, o których mowa w ust. 2 pkt 1 (art. 48 ust. 3 pkt 1).
Skoro organ nadzoru budowlanego we wskazanych przez prawo sytuacjach faktycznych ma obowiązek nałożenia na inwestora nakazu przedstawienia zaświadczenia właściwego organu w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to należy przyjąć, że urzędowego potwierdzenia tego stanu rzeczy wymaga przepis prawa, zaś postanowienie organu nadzoru budowlanego w tym zakresie stanowi wyłącznie wyraz konkretyzacji tego obowiązku w stosunku do określonych podmiotów postępowania. Prowadzi to do wniosku, że żądanie wydania przedmiotowego zaświadczenia powinno być przez organ odwoławczy uznane jako wniosek oparty na art. 217 § 2 pkt 1 co oznacza, że w sprawie nie można było powołać się na reguły płynące z postanowień art. 218 § 1 k.p.a.
Organ odwoławczy w wyniku nietrafnej oceny charakteru wniosku o wydanie przedmiotowego zaświadczenia i w konsekwencji oparcia się na niewłaściwej podstawie prawnej jego rozpoznania, w istocie nie rozpatrzył merytorycznie wniesionego przez skarżących zażalenia z [...] r.
W takim stanie rzeczy, nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, uchylenie zaskarżonego postanowienia stało się niezbędne z uwagi na konieczność zapewnienia skarżącym prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia ich sprawy przez organy administracji publicznej.
Za chybione natomiast Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ art. 138 § 3 k.p.a. Przepis ten został skreślony przez art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) z dniem 1 stycznia 2004 r. Nie obowiązywał zatem w dniu wydania przez organ odwoławczy kwestionowanego postanowienia.
Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy zasady reformationis in peius, wynikającej z art. 139 k.p.a., które to naruszenie skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia. Wobec niekorzystnego, z punktu widzenia skarżących, orzeczenia organu I instancji, postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy to orzeczenie, nie mogło być uznane jako wydane na niekorzyść strony żalącej się.
Opierając się na powyższych wskazaniach, Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 217 § 2 pkt 1 Kpa w związku z art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z póź. zm.), ponownie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy tym razem wskazał, iż zaskarżone postanowienie organu I instancji pozostaje w zgodzie z przepisami, w tym w szczególności przepisami prawa miejscowego jakim jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w części dotyczącej miejscowości [...]. Jak wynika z ustaleń tego planu działka nr [...] należąca do strony położona w [...] znajduje się w obrębie terenów oznaczonych symbolami [...]. Dla obiektów położonych w granicach tych obszarów nie przekraczalna linia zabudowy od linii rozgraniczenia ulicy wynosi 5 m. Tymczasem jak wynika to że szkicu sytuacyjnego opracowanego metodą przeskalowania znajdujący się na działce nr [...] obiekt budowlany w postaci altany w znacznym stopniu przekracza ustaloną nie przekraczalną linię zabudowy. Fakt ten przesądza, iż wzniesienie przedmiotowego obiektu na budowę którego nie uzyskano pozwolenia na budowę, narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na tym terenie.
W tych warunkach postanowienie organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, jako zgodne z prawem należało utrzymać w mocy.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem B. i J. Ł. zaskarżyli je skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili rażące naruszenie prawa tj. art.6, 7 i 8 kpa oraz art.217§2 pkt.1 kpa oraz wnieśli o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu I instancji i zobowiązanie tego organu, do przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia okoliczności dotyczących przedmiotu sprawy tj. zasadności wniosku o wydanie zaświadczenia w związku z zapisami obowiązującego w chwili prowadzenia i zakończenia spornej budowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki i prawidłowości jej zabudowy przez stronę postępowania, w kontekście naruszającej prawo uchwały Rady Miejskiej w [...] nr. [...] z dnia [...] r., podjętej bez przeprowadzenia przez organ odpowiedzialny za prawidłowość dokonania zmiany w tym planie, inwentaryzacji gruntu zabudowanego sporną altaną i wprowadzenie go do wewnątrz strefy objętej granicą nieprzekraczalnej zabudowy.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż rażące naruszenie prawa przez organy obu instancji polega na tym, iż:
1. skoro organ zobowiązany jest przepisami kpa (art.6) do działania na podstawie przepisów prawa, to nie miał prawa do utrzymania w mocy postanowienia Bur- mistrza Gminy [...] wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Organ I instancji zobligowany przepisem art.6 kpa nie miał prawa odmówić wydania zaświadczenia o zgodności zabudowy działki nr. [...] w [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro plan ten został zmieniony z rażącym naruszeniem prawa, albowiem Uchwała nr [...] z dnia [...] r. podjęta została przez Radę Miejska w [...] na podstawie jej projektu opracowanego bez inwentaryzacji obiektów budowlanych posadowionych na działce [...] i sąsiednich. Spowodowało to bezprawne usytuowanie pasa drogi na istniejących obiektach budowlanych, o których istnieniu Burmistrz Gminy [...] wiedział, lub winien był wiedzieć przy dołożeniu należytej staranności i zapobiec bezprawiu w działaniu planistycznym,
2. ani organ drugiej ani pierwszej instancji nie dołożyły - mimo posiadanej wiedzy w tym zakresie, starań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy mając na względzie zarówno interes społeczny (wadliwy pod względem prawnym plan zagospodarowania przestrzennego) jak i słuszny w tej sprawie interes nie tylko strony postępowania, lecz także wszystkich zainteresowanych, na których działki zabudowane altanami naniesiono drogę,
3. powyżej wskazane uchybienia spowodowały naruszenie art.217 §2 ust. 1 kpa, gdyż nie spełniono wymogu wszechstronnego zbadania sprawy pod względem merytorycznym, co oznacza - jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2005r. sygn. akt [...], faktyczne pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji .
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 dalej P.p.s.a/. Analizując pod tym kątem zaskarżone postanowienie uznać należało że skarga okazała się nieuzasadniona. Przede wszystkim nie może być uznany za skuteczny zarzut dokonania przez Gminę [...] zmiany planu zagospodarowania przestrzennego spornego obszaru z naruszeniem prawa .
Plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym, stanowionym przez organ samorządowy, jakim jest rada gminy.
Jako prawo miejscowe – plan zagospodarowania przestrzennego wiąże organy wydające akty administracyjne oparte na tym planie.
Właściwe przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują działania prawne zainteresowanych osób zmierzające do uchylenia lub zmiany planu naruszającego ich prawa lub normy prawa wyższego rzędu. Dopóki jednak uchwała rady gminy w przedmiocie planu nie zostanie we właściwym trybie usunięta z obrotu prawnego – plan wiąże zarówno organy administracji publicznej jak i obywateli. W świetle wskazanych przepisów planu miejscowego Burmistrz Gminy [...] nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej przez skarżących treści.
W tym aspekcie zarzuty skargi okazały się całkowicie chybione. Należy też pamiętać, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało po ponownym rozpoznaniu zażalenia na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2005r. sygn. [...] wcześniejszego postanowienia tego organu. W wyroku tym Sąd wyraził też pogląd prawny w przedmiotowej sprawie.
Poglądem tym z mocy art. 153 p.p.s.a. związany jest organ wydający decyzję w sprawie jak też Sąd przy ponownym jej rozpatrywaniu.
W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.