II SA/SZ 1351/05

II SA/Sz 1351/05 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2006-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Maria Mysiak /przewodniczący/
Stefan Kłosowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145  pkt 1 lit. c, art. 152, art.200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę I uchyla zaskarżoną decyzję, II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej K. A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu [...] r. B. F. złożyła do Prezydenta Miasta [...] wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wydanej przez ten organ decyzji z dnia [...] r. znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. A. pozwolenia na budowę budynku usługowego z funkcją mieszkalną w [...] przy ul. [...] podnosząc, że nie brała udziału w tym postępowaniu, gdyż nie otrzymała w/w decyzji. W tym czasie bowiem przebywała na leczeniu w Niemczech, o czym informowała organ.
Postanowieniem z dnia [...]r. Prezydenta Miasta [...], wznowił przedmiotowe postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, zaś decyzją z dnia
[...] r. odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, iż z adnotacji i pieczątek Poczty na przesyłce skierowanej do B. F., zawierającej decyzje o pozwoleniu na budowę, wynika, że awizo dotyczące tej przesyłki zostało złożone pod jej adresem [...]r. a następnie powtórzone [...]r. i [...] r. W tym czasie - jak wynika z wniosku strony - była ona obecna w miejscu zamieszkania. Wyjazd B. F. na leczenie do Niemiec nastąpił dopiero dnia [...]r. W tej sytuacji należy stwierdzić, iż powoływane przez B. F. okoliczności nie uniemożliwiały jej odebrania przesyłki z decyzją o pozwoleniu na budowę a jej nieodebranie nastąpiło z przyczyn zależnych wyłącznie od niej. W związku z powyższym brak jest powoływanej przez stronę przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt.4 Kpa.
Powyższa decyzja została uchylona decyzją Wojewody [...]
z dnia [...]r. znak: [...] z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa decyzją z dnia [...]r. znak [...] ponownie odmówił uchylenia swojej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. – wskazując, iż w sprawie nie zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 kpa. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, iż B. F. nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę.
Od powyższej decyzji B. F. również wniosła odwołanie, po rozpoznaniu którego Wojewoda [...] powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzją z dnia [...] r. znak [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] r. w całości i na podstawie art.151 § 2 kpa, w związku z art. 146 § 2 kpa stwierdził wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r. z naruszeniem prawa, wskazując, iż nie uchyla tej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany przepisami art. 42 i 43 kpa stosuje się doręczenie uregulowane w art. 44 kpa, nazwane zastępczym.
W aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia B. F. decyzji z [...] r. jak i zastosowania procedury wynikającej z art. 44 kpa. Wobec powyższego decyzję organu I instancji ,która zawiera istotną wadę proceduralną należało uchylić. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 kpa, przywołany w podstawie prawnej, nie ma zastosowania wobec bezspornego zaistnienia przesłanki określonej art.145 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa NSA, jeżeli organ po wznowieniu postępowania stwierdzi wystąpienie jednej z podstaw wznowienia określonych w art.145 kpa, wydać decyzję jedynie w oparciu o art.151 § 1 pkt 2 kpa lub art.151 § 2 kpa. Organ odwoławczy uznał, jednak że decyzja z dnia [...] r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę nie narusza przepisów prawa materialnego i uzasadnionych interesów skarżącej, wobec czego nie było podstaw do jej uchylenia.
Fakt, że strona nie brała udziału w postępowaniu i nie otrzymała decyzji oraz nie złożyła odwołania od niej, nie wpłynął w istocie na treść decyzji i w wyniku uchylenia musiałaby zapaść decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 kpa).
Od powyższej decyzji B. F. złożyła skargę do Sądu Administracyjnego
w [...] wnosząc o jej uchylenie w części, w której nie uchyliła ona decyzji Prezydenta M. [...] z dnia [...] r. Zarzuciła w niej między innymi, że Prezydent [...] wydał przedmiotową decyzję o pozwoleniu na budowę mimo, że projekt, nie odpowiadał decyzji o warunkach zabudowy. Wcześniej bowiem Wojewoda [...], uchylając decyzję o pozwoleniu na budowę stwierdził, że rozwiązanie projektowe nie spełnia warunków określonych w punkcie 5 szczegółowych warunków zabudowy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji. Prezydent [...] wydał przedmiotową decyzję mimo, że projekt nadal był niezgodny z wydanymi warunkami.
Skarżąca podniosła też, że przedmiotowa budowa doprowadziła do deprecjacji jej nieruchomości i jej fizycznego zniszczenia, co uniemożliwia jej prowadzenie działalności gospodarczej lub wydzierżawienie. Stało się tak na skutek wiercenia pali przy samej ścianie budynku skarżącej, zniszczenia rynny i uszkodzenia instalacji elektrycznej. Powstała szkoda nie została naprawiona ani przez inwestora, ani przez wykonawcę. Zdaniem skarżącej było to działanie zamierzone przez Prezydenta Miasta, który wydał pozwolenie na budowę, by zniszczyć jej budynek bez odszkodowania. Skutki prowadzenia tej budowy można było bowiem przewidzieć. Uzasadnia to nakazanie rozbiórki wzniesionego obiektu, czego się domaga.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 maja 2004r. sygn. akt [...] uwzględniając skargę B. F. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wznowione na podstawie art. 147 kpa i art. 145 § 1 pkt 4 kpa Organ I instancji przyjął, że decyzja z dnia [...] r. dotycząca pozwolenia na budowę budynku usługowego z funkcją mieszkalną przy ul. [...] w [...], wydanego na rzecz K. A. została doręczona B. F., ponieważ nieodebranie decyzji z poczty nastąpiło z przyczyn od niej zależnych.
Zadaniem Sądu - organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącą okoliczności ograniczając się do ogólnego stwierdzenia, że w wyniku uchylenia musiałaby zapaść decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Taka arbitralna konkluzja, sformułowana bez wyjaśnienia wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą, nie może być uznana za zgodną z prawem, narusza bowiem treść art. 146 § 2 kpa.
Wobec tego wyroku uczestnicy postępowania K. i M. A.wnieśli skargę kasacyjną, która została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...]r. sygn. [...] oddalona. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, iż wyłącznym zarzutem skargi kasacyjnej był zarzut naruszenia przez sąd administracyjny art. 44 Kpa, sprowadzający się do jego "niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni" poprzez przyjęcie, że nie została doręczona B.F.w formie określonej tym przepisem, decyzja z dnia [...] r. co doprowadziło do wadliwego zastosowania przez organ II instancji i sąd art. 146 Kpa.
Taki zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadniony, gdyż art. 44 kpa, którego naruszenie zarzucono sądowi I instancji nie mógł zostać przez ten sąd naruszony, skoro postępowanie przed sądami administracyjnymi od 1 stycznia 2004r. regulują przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podnosząc zarzut naruszenia przez sąd prawa procesowego, skarżący winien wskazać stosowny przepis zawarty w obowiązującej ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wnoszący skargę mógł więc zarzucić sądowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" ppsa) poprzez nieuwzględnienie wniesionej na decyzję skargi, mimo naruszenia przez organy przepisów w toku postępowania administracyjnego.
W tej sytuacji skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził też, że wadliwość kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nie budzi wątpliwości. Nie tylko z przyczyn wskazanych przez sąd, ale również dlatego, że z dołączonej do akt dokumentacji zdaje się wynikać, iż dokonane w trybie art. 44 kpa doręczenie B.F.decyzji z dnia [...] . mogło być skuteczne. Ta podstawowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - toczącej się w trybie wznowionego postępowania – okoliczność, nie została przez organ odwoławczy w wyczerpujący sposób wyjaśniona, a także rozważona mimo, iż ,organ i instancji z tej właśnie przyczyny odmówił uchylenia decyzji, wskazując jako podstawę art. 151 § 1 pkt 1 kpa, czyli brak podstaw z art. 145 § 1 Kpa.
Po ponownym rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. znak [...] powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzją i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, wskazując, iż z materiału dowodowego w sprawie wynika, iż B. F. jako strona, istotnie bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] r znak: [...] w sprawie pozwolenie na budowę budynku usługowego z funkcją mieszkalną w [...] przy ulicy [...], co oznacza, że decyzja ta została podjęta z naruszeniem art. 7 Kpa, bowiem nie rozważono jej interesów.
Prezydent Miasta [...] nie wypowiedział się co do treści pisma B.F.
z [...] r., w którym wniosła o wznowienie postępowania na podstawie art.145§1 pkt 4 i 5 kpa.
W sytuacji, gdy wnioski dowodowe i twierdzenie strony nie zostały uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu B. F. o wznowienie postępowania.
Analiza całości materiału dowodowego w sprawie wykazała, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r znak: [...] w sprawie pozwolenia na budowę budynku usługowego z funkcją mieszkalną w [...] przy ulicy [...] wydana została z naruszeniem art. 9, 10 kpa, które to przepisy zapewniają stronom czynny udział na każdym etapie postępowania dotyczącego ich praw i obowiązków.
Z tych względów należało zaskarżoną decyzję organu I instancji uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Powyższą decyzję zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. A., na rzecz której wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r.
Reprezentujący skarżącą r.pr. P. I. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 9,10 Kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, oraz błędną wykładnię i bezpodstawne, przyjęcie, iż B. F. w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dn. [...] r. w sprawie pozwolenia na budowę znak [...] nie brała udziału bez własnej winy.
Zarzucił też organowi odwoławczemu naruszenie art. 107 § 3 kpa, gdyż zaskarżana decyzja w swojej treści nie zawiera żadnego faktycznego konkretnego uzasadnienia co do twierdzenia, iż B. F. nie brała udziału w trakcie postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę.
Nadto zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 9. 10 oraz 40 Kpa, gdyż będący stroną tego postępowania M. A., nie otrzymał decyzji Wojewody [...], od której obecnie skargę wnosi K. A.
Zdaniem strony skarżącej, organ I Instancji - Prezydent Miasta [...] zasadnie stwierdził brak podstaw do wznowienia postępowania w zakresie wydanej decyzji o pozwolenie na budowę z dnia [...]r. i odmówił uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa.
B. F. bowiem w sposób bardzo zaangażowany brała czynny udział w trakcie postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę na rzecz K. A.
W aktach sprawy znajduje się wiele przesyłek adresowanych do B. F. pod wskazany przez nią adres, w większości korespondencja była odbierana, a ta nie podjęta zawiera adnotacje Poczty Polskiej o wykonaniu procedury zastępczej doręczenia decyzji poprzez awizowanie przesyłki.
B. F., od samego początku formułowała różne zarzuty wobec postępowań administracyjnych związanych z zagospodarowaniem sąsiadujących z nią nieruchomości, wnosząc odwołania od szeregu decyzji administracyjnych wydanych w związku z przedsięwzięciem skarżących.
Skarżąca, chcąc mieć jasność sytuacji prawnej i faktycznej związanej z budową, wstrzymała się na okres 5 miesięcy z rozpoczęciem inwestycji, i wielokrotnie dowiadywała się w urzędzie, czy wpłynęło jakieś pismo od B. F. Prace budowlane zostały rozpoczęte [...] r.
W umowach z architektem, i z firmą budowlaną będącą wykonawcą, zawarte zostały szczególne zasady nakazujące przeprowadzenie inwestycji z uwzględnieniem dbałości
o sąsiedni budynek należący do B. F.
Zarzuty B. F., dotyczące naruszenia stanu jej budynku podczas wykonywania studni fundamentowych, są nieprawdziwe. Z uwagi na dbałość o jej budynek celowo zastosowano przy robotach technologię bezwstrząsową tj. pali wierconych, która to metoda jest dwukrotnie droższa.
Metoda ta w zupełności gwarantowała nienaruszalność budynku B. F. Zły stan techniczny budynku P. F. jest spowodowany wieloletnim jego użytkowaniem.
Działania podjęte przez inwestorów oparte były na prawomocnych decyzjach administracyjnych. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sąd wyraźnie stwierdza: "z załączonej do akt dokumentacji zdaje się wynikać ,iż dokonane w trybie art. 44 kpa doręczenie B. F. decyzji z dnia [...] r. mogło być skuteczne".
Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Również B. F. wniosła
o oddalenie skargi i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, domagając się uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 – dalej: Ppsa/.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż skargę należy uznać za zasadną.
Przede wszystkim zauważyć należy, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna
z dyspozycją przepisu, na którym została oparta tj. art. 138 §1 pkt 2 kpa. Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzją w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzją umarza postępowanie w sprawie. Tymczasem Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, czyli zastosował dyspozycję odpowiadającą art. 138 § 2 Kpa, jednakże w uzasadnieniu nie wykazano przesłanek takiego rozstrzygnięcia, a w szczególności , iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Sporna kwestia, tj. czy można uznać, iż B. F. została skutecznie doręczona decyzja z dnia [...] r. ma charakter formalny i niezbędne ustalenia i oceny mogły być dokonane w oparciu o akta sprawy.
Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do kwestii czy - jego zdaniem -
w świetle akt sprawy, a zwłaszcza ustaleń organu I instancji w przedmiocie doręczenia B. F. decyzji z [...] r. istniały, czy też nie istniały podstawy do wznowienia postępowania dotyczącego wydanego K.A. pozwolenia na budowę. B. F. podniosła, że nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej decyzji, gdyż decyzja ta nie została jej doręczona.
Organ I instancji przyjął, iż miało tu miejsce doręczenie zastępcze, uregulowane w art. 44 kpa. Również zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpatrującego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z 26 maja 2004r. sygn. akt [...] – "z dokumentacji tej sprawy zdaje się wynikać, iż dokonane w trybie art. 44 Kpa doręczenie B. F. decyzji z dnia [...] r. mogło być skuteczne".
Organ odwoławczy nie analizując tej kwestii arbitralnie stwierdza, iż skoro B. F. decyzja z [...] r. w rzeczywistości nie została doręczona – zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, choć tak być nie musi, jeśli przyjmie się, iż doręczenie B. F. decyzji w trybie art. 44 Kpa mogło być skuteczne. Akta administracyjne zawierają wiele pism, kierowanych do B.F., w sprawach dotyczących przedmiotowego postępowania, które odbierała np. Zawiadomienie z [...] r. o podjęciu dalszego postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, odpowiedź B.F. na to pismo z dnia [...] r. oraz pismo organu z [...] r. informujące B.F., iż dokumentacja dotycząca przedmiotowej inwestycji, w sprawie której toczy się postępowanie o pozwolenie na budowę zawiera nowe opracowanie projektu budowlanego, uwzględniające wymogi postanowienia nakładającego na inwestorów obowiązek doprowadzenia projektu do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy.
Istnieje również dokumentacja dotycząca doręczenia przedmiotowej decyzji B.F. Należało wyjaśnić czy nieodebranie przez B.F. przesyłki zawierającej decyzję z [...] r. w okolicznościach sprawy świadczy o niedoręczeniu jej tej decyzji, czy też zachodzą przesłanki, do uznania, że skuteczne było doręczenie zastępcze w trybie art. 44 kpa – jak przyjmuje organ I instancji.
Ponieważ kwestia ta nie została jednoznacznie wyjaśniona przez organ odwoławczy, a nadto zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 Kpa należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Orzeczenie w pkt II oparto na art. 152 P.p.s.a. zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a .