II SA/Sz 134/21

II SA/Sz 134/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-07-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /przewodniczący/
Katarzyna Sokołowska /sprawozdawca/
Krzysztof Szydłowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2608/21 - Wyrok NSA z 2024-09-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2410
art. 46 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 247
art. 59 ust i 2, art. 71 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2020 poz 55
art. 33 ust. 1 -3
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 10, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi E. M., A. M., K. P. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżących E. M., A. M., K. P. solidarnie kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r., P. Spółka z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika M. K., zwróciła się do Starosty [...] o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora P. nr [...], na działce nr [...] z obrębu M. - [...], w gminie T..
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla tej inwestycji wskazując, że inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym nie znajdują zastosowania zapisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Organ ustalając strony postępowania miał na uwadze zasadę przezorności, w szczególności możliwość wystąpienia awarii projektowanych urządzeń radiokomunikacyjnych, skutkujących wystąpieniem przekroczonych norm promieniowania elektromagnetycznego.
Spółka P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., za pośrednictwem pełnomocnika M. K., wniosła odwołanie od ww. decyzji.
Decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], Wojewoda Z. , działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256 - j.t. ze zm.), dalej jako "k.p.a.", uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora P. " nr [...] obejmującej wieżę stalową o wysokości całkowitej 49,95 m n.p.t. z antenami sektorowymi, radioliniowymi, urządzeniami sterującymi i zasilającymi oraz wewnętrzną linią zasilania energetycznego, przy ul. [...] w miejscowości M., w G. T., na działce nr [...] w obrębie M. -[...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ odwoławczy zakwestionował stanowisko Starosty [...] w zakresie ustalenia stron postępowania. Ponadto, w ocenie Wojewody, organ I instancji niedostatecznie przeanalizował zapisy planu dla obszaru [...] pod kątem możliwości usytuowania w niej inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej. Organ II instancji wskazał, że w planie nie ma mowy o zabudowie jednorodzinnej tylko o funkcji mieszkaniowej w ogóle, a ograniczenia wynikające z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wynikają z ochrony zabudowy jednorodzinnej. Zaznaczył również, że podstawową funkcją całego obszaru [...] jest usługa, głównie pensjonatowa, ale też hotelowa wraz z uzupełnieniem tych funkcji inną usługą, w szczególności handlu i gastronomii. Wskazał ponadto, że organ I instancji powinien też rozważyć, czy określone w planie nieprzekraczalne i obowiązujące linie zabudowy, nawiązując do uzasadnienia decyzji, mogą dotyczyć obiektów infrastruktury technicznej, podobnie jak wyznaczona zapisem planu wysokość zabudowy i inne parametry kształtujące zabudowę danego terenu.
Decyzja Wojewody Z. została zaskarżona sprzeciwem przez M. S., L. S., O. B. i K. S..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 520/20, uchylił decyzję Wojewody Z. wskazując, że odmienna ocena materiału dowodowego przez ten organ nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji kasatoryjnej. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy, stwierdzając wadliwość wykładni lub subsumpcji stanu faktycznego pod powołane przepisy i nie stwierdzając realizacji obydwu przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a., powinien orzec we własnym zakresie co do istoty sprawy, formułując odpowiednie rozstrzygnięcie merytoryczne.
Zdaniem Sądu, stanowisko Wojewody, że nie może jednoznacznie stwierdzić, jakimi przesłankami kierował się organ I instancji, określając krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na realizację inwestycji, należało uznać za nieuprawnione. Organ I instancji, na podstawie poczynionych ustaleń, zajął bowiem stanowisko w tej materii, wyraźnie wskazując, kto - w jego ocenie - jest w niniejszej sprawie stroną postępowania. Tymczasem organ odwoławczy w istocie nie przedstawił własnego stanowiska w tym zakresie, wskazując jedynie, że sposób, w jaki został ustalony w sprawie krąg stron, jest niewłaściwy. Nie wskazał przy tym na potrzebę prowadzenia jakichkolwiek dodatkowych czynności celem ustalenia wspomnianych stron, a jedynie zasugerował, że krąg stron ustalony został zbyt szeroko.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Z. i, decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 roku, poz. 1333 ze zm.), dalej jako "u.p.b" i art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 roku, poz. 471) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora P. " nr [...], obejmującej wieżę stalową o wysokości całkowitej 49,95 m n.p.t. z antenami sektorowymi, radioliniowymi, urządzeniami sterującymi i zasilającymi oraz wewnętrzną linią zasilania energetycznego, przy ul. [...] w miejscowości M., w G. T., na działce nr [...] w obrębie [...]
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że stację tworzą dwie anteny sektorowe zawieszone na wysokości H 47,3 m n.p.t. w dwóch azymutach (155° i 260°), pracujące na częstotliwości 2100 MHz. Dokumentacja projektowa została sporządzona w oparciu o nowe normy PEM (dopuszczalne promieniowanie pól elektromagnetycznych), wprowadzone z dniem 1 stycznia 2020 roku Rozporządzeniem Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448). Dla częstotliwości pracy anten przewidzianych od 2 GHz do 300 GHz (1 GHz=1000 MHz) aktualna norma wynosi 10 W/m2 (norma sprzed 1 stycznia 2020 roku była stukrotnie niższa, wynosiła 0,1 W/m2). Norma wynikająca z rozporządzenia i sporządzona na jej podstawie dokumentacja jest o tyle istotna, że określa obszary występowania pól elektromagnetycznych o poziomach większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu, charakteryzowanych przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych dla miejsc dostępnych dla ludności, zdefiniowanych w art. 124 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 roku, poz. 1219 ze zm.), jako wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.
Organ wskazał, że z widniejącej w aktach sprawy analizy sporządzonej dla projektowanej inwestycji na podstawie przywołanego rozporządzenia (str. 106 - 114e projektu) wynika, że maksymalny zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku wynosi 3,9 m od stacji bazowej (tabela str. 113, rys. nr 114a), na wysokości - przy maksymalnym pochyleniu wiązki (tilt 6°) - 46,8 m.
Dla inwestycji sporządzono również kwalifikację przedsięwzięcia, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 roku, poz. 1839). W wyniku przeprowadzonych obliczeń, odzwierciedlonych w rysunkach (str. 115-124 projektu), jednoznacznie stwierdzono, że dla maksymalnych pochyleń osi głównych wiązek promieniowania (tilt 6°) miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, w przedziale odległości (70 m) wyznaczonych na podstawie przywołanego rozporządzenia. Minimalna wysokość do osi głównej wiązki promieniowania w przypadku obu anten wynosi 39,7 nad poziomem terenu, pod wiązkami nie występują budynki mieszkalne, ani inne obiekty budowlane (rys. nr 1 str. 123 projekty, rys. nr 2 str. 124 projektu). Przedsięwzięcie, nie osiągając progów wskazanych w ww. rozporządzeniu (§ 2 ust. i pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8), nie niesie z sobą ryzyka wystąpienia znaczącego lub potencjalnie znaczącego odziaływania na środowisko, stąd nie wymaga ani przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ani uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Odnosząc się do ustalenia stron postępowania organ odwoławczy, mając na uwadze wprowadzone z dniem 1 stycznia 2020 r. normy pól elektromagnetycznych w środowisku, znacznie mniej restrykcyjne niż normy wcześniejsze, a także przebieg osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, stwierdził, że organ I instancji zbyt szeroko ustalił krąg stron postępowania. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). Przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy, są wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego jest interes prawny. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że interes prawny oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Jest to występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego.
W kontekście przywołanych ustawowych definicji i wynikających z nich ustaleń, organ wojewódzki stwierdził, że krąg stron nie został ustalony w oparciu o konkretny interes prawny, co zresztą organ I instancji potwierdza w swojej decyzji. Jak wskazuje organ I instancji w decyzji, strony zostały określone na zasadzie przezorności, uwzględniającej możliwość wystąpienia awarii urządzeń radiokomunikacyjnych i wystąpienia przekroczeń dopuszczalnych wartości promieniowania elektromagnetycznego. W ocenie organu wojewódzkiego ustalanie stron w taki sposób jest niewłaściwe, wręcz pozaprawne. Gdyby organy administracji architektoniczno -budowlanej w swych postępowaniach kierowały się tzw. przezornością, to krąg stron postępowania byłby na tyle uznaniowy, że w zasadzie niemożliwy do rzetelnego określenia i jego finalnego zamknięcia, pomijając już, że organy musiałyby posiadać wiedzę ściśle specjalistyczną (inwestycja a potencjalna awaria jej dotycząca).
Wojewoda podkreślił, że projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie wprowadza żadnych ograniczeń w zabudowie działki nr [...], ponieważ zasięg pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku wynosi 3,9 m od stacji bazowej, zatem nie wkracza ani na działkę sąsiednią nr [...], ani na pozostałe działki sąsiednie, zamykając się w granicach działki inwestycyjnej nr [...]. Przyjmując, że osie głównych wiązek promieniowania anten sektorowych (azymuty) wyznaczają krąg stron, to żaden z dwóch azymutów (155° i 260°) nie jest skierowany na działkę nr [...]. Zresztą żadna ze współwłaścicielek nieruchomości nr [...] nie wskazała, ani w przebiegu postępowania pierwszoinstancyjnego, ani w sprzeciwie do WSA w Szczecinie, jaki ma interes prawny w kwestionowaniu inwestycji. Argumenty, które zostały przedstawione wynikają z braku akceptacji dla planowanej inwestycji. Wśród argumentów znalazły się m.in. takie zarzuty, jak zakłócenie krajobrazu, niedostosowanie wieży do wysokości okolicznej zabudowy, spadek wartości okolicznych nieruchomości z powodu bliskiego sąsiedztwa wieży. Wieża nie jest obiektem kubaturowym, w tym przypadku mamy do czynienia z konstrukcją kratową, stąd też nie podlega analizie z zakresu zacieniania czy przesłaniania, niemniej jednak i taka analiza została w tym przypadku sporządzona (rys. [...] projektu).
Organ wskazał, że współwłaścicielki nieruchomości nr [...], mogą mieć interes faktyczny w kwestionowaniu inwestycji, jednak w świetle sporządzonej na podstawie aktualnych przepisów dokumentacji, nie wykazują skonkretyzowanego interesu prawnego, który by przesądzał o przyznaniu właścicielom nieruchomości nr [...] przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.
Organ wojewódzki nie podzielił wyrażonego w decyzji z [...] kwietnia 2020 roku stanowiska organu I instancji co do niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren planowanej inwestycji (działka nr [...] z obrębu [...]) usytuowany jest w obszarze, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą nr [...] z [...] listopada 2003 roku Rady Miejskiej w T. , w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M. (Dz. Urz. Wojew. [...] Nr [...], poz. [...]), zmienioną nr [...] Rady Miejskiej w T. z [...] października 2016 roku dla jednostki strukturalnej o symbolu [...] (Dz. Urz. Wojew. [...] z [...] grudnia 2016 roku, poz. [...]). Nieruchomość nr [...] usytuowana jest w terenie elementarnym [...] (§ 149 planu), przeznaczonym pod zabudowę pensjonatową, z preferencją dla lokalizacji pensjonatów i małych hoteli oraz funkcji usługowych, w szczególności handlu i gastronomii jako uzupełnienia funkcji podstawowej.
Wojewoda wyjaśnił, że wewnątrz terenu [...] wydzielony został teren [...], w którym zapisy planu dopuszczają uzupełnienie funkcji pensjonatowej funkcją mieszkaniową i w tym wewnętrznym wydzieleniu ma zostać usytuowana sporna stacja bazowa telefonii komórkowej. Z analizy zapisów planu wynika, że plan nie ustala zakazów, ale też nie przewiduje lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w żadnej z kategorii przeznaczenia terenów. Plan został opracowany w 2003 roku, w zupełnie odmiennych uwarunkowaniach w tym zakresie, stąd jedyny zapis dotyczący obsługi telekomunikacyjnej w § 14 planu, stanowiący, że w miarę potrzeby planuje się rozbudowę sieci telefonicznej z wykorzystaniem istniejącej kanalizacji oraz zwiększenie pojemności centrali. W ocenie organu wojewódzkiego, analiza planu dla obszaru [...] i wydzielonego w nim obszaru PW. [...] pod kątem możliwości usytuowania w nim inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej, prowadzi do wniosku, że taka inwestycja jest dozwolona. W ustaleniach tych nie występuje pojęcie zabudowy jednorodzinnej, mowa jest jedynie o funkcji mieszkaniowej w ogóle, podczas gdy ograniczenia wynikające z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wynikają z ochrony tylko zabudowy jednorodzinnej. Ponadto organ zaznaczył, że podstawową funkcją całego obszaru [...] jest usługa, głównie pensjonatowa, ale też hotelowa wraz z uzupełnieniem tych funkcji inną usługą, w szczególności handlu i gastronomii. Wydzielenie wewnętrzne PW. [...] jest jedynie dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej w wiodącej funkcji usługowej, przy czym dopuszczona funkcja mieszkaniowa, nie jest tu nazwana zabudową jednorodzinną. Określone w planie linie regulacyjne (nieprzekraczalna i obowiązująca) nie dotyczą obiektów infrastruktury technicznej (niekubaturowych), podobnie jak wyznaczona planem maksymalna wysokość zabudowy (w tym przypadku 9,0 m n.p.t.) i inne parametry kształtujące zabudowę danego terenu.
Organ wojewódzki zwrócił też uwagę, że inwestycja celu publicznego, zgodnie z definicją określoną w art. 2 pkt 5 ustawy 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 roku, poz. 293 ze zm.), to nie jest inwestycja, której warunkiem powstania jest pełna akceptacja społeczności lokalnej, są to bowiem działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 8 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990).
Każda inwestycja celu publicznego, podobnie jak każda inna, powinna być zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Jeżeli organ jednoznacznie wykaże, że inwestycja celu publicznego jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, to przyczyną odmowy na etapie postępowania o pozwolenie na budowę nie może stać się nawet zdecydowana dezaprobata dla niej społeczności lokalnej.
Podsumowując Wojewoda uznał, że analiza materiału zgormadzonego w sprawie nie daje podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w miejscowości M.. Projekt spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 u.p.b., nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Projekt jest kompletny, sporządzony przez osoby ze stosownymi uprawnieniami, posiada wymagane opinie i uzgodnienia. W razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym przesądza treść art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
Końcowo organ przywołał art. 122a ustawy z 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 roku, poz.. 1219 ze zm.), wskazując, że praca stacji bazowej już po jej uruchomieniu nie pozostaje poza kontrolą.
Skargę na decyzję Wojewody Z. wnieśli E. M., A. M. i K. P., podnosząc zarzuty niezgodności planowanej inwestycji z uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 .r., Nr [...] poz. [...]), zmienioną uchwałą tego organu z dnia [...] października 2016 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2016 r. poz. [...]), w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M. .
Ponadto skarżący podnieśli zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), art. 10 k.p.a., poprzez brak doręczenia zawiadomienia strony o wniesieniu sprzeciwu do Wojewody w przedmiotowej sprawie oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b., poprzez naruszenie trybu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzenia projektu budowlanego.
Skarżący wskazali również na sprzeczność ustaleń organu II instancji z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł co następuje:
Na wstępie należy przypomnieć, iż w myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.), w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.
Skarga okazała się zasadna jednak nie z przyczyn w niej podnoszonych.
Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Z., którą organ ten orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty [...], odmawiającej inwestorowi - P. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę planowanej inwestycji.
Organ odwoławczy nie zgodził się z dokonaną przez organ I instancji interpretacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uznając że przy uwzględnieniu przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 777 – j.t.), dopuszcza on możliwość realizacji planowanej inwestycji. Jednocześnie organ ten uznał, że przedłożony projekt jest zgodny z obowiązującymi przepisami i spełnia wszystkie wymagania, stąd zachodziły przesłanki do wydania decyzji uwzględniającej wniosek inwestora.
Z uwagi na to, że sprawa niniejsza była już przedmiotem oceny Sądu, w pierwszej kolejności należało zbadać, czy organ zastosował się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 520/20. Organ, zgodnie z wyrażoną w wyroku wykładnią przepisów k.p.a. winien był dokonać merytorycznej oceny zarzutów odwołania i rozpoznać sprawę w jej całokształcie. W tym sensie organ zastosował się do wytycznych Sądu, jednak dokonana ocena materiału dowodowego okazała się niepełna, co musiało skutkować uchyleniem decyzji.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, co oznacza, iż w przypadku gdy projekt budowalny jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (mpzp), bądź decyzją o warunkach zabudowy (w przypadku braku mpzp), przepisami odrębnymi oraz spełnia wymagania ochrony środowiska organ nie może odmówić jego zatwierdzenia.
Złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę uruchamia zatem proces, w toku którego organ administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), sprawdza:
zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:
wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,
kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust.
Prawidłowe badanie przedłożonego projektu musi objąć wszystkie wymienione w art. 35 ust. 1 u.p.b. elementy i dopiero potwierdzenie, że przedłożony projekt spełnia wymagania, o których mowa w treści przepisu, daje organowi asumpt do jego zatwierdzenia.
W badanej sprawie analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że organ nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku zbadania projektu budowlanego we wszystkich wymaganych art. 35 ust. 1 u.p.b. aspektach. W świetle przywołanego przepisu rzeczą organu, jest między innymi zbadanie zgodności projektu z wymaganiami ochrony środowiska w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, o czym stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1b. Zaskarżona decyzja rozważania takie zawiera jedynie w zakresie ograniczonym do występowania pól elektromagnetycznych o poziomach mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Uwadze organu w badanej sprawie umknęło to, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana na terenie obszaru Natura 2000.
Lektura projektu i załączonych do niego dokumentów prowadzi do wniosku, że inwestor, poza lakonicznym stwierdzeniem na stronie [...] dokumentu zatytułowanego "Kwalifikacja przedsięwzięcia", iż planowana inwestycja nie będzie miała wpływu na obszar, nie zawarł żadnych danych na temat jego specyfiki, występujących na obszarze Natura 2000 chronionych gatunków flory i fauny, a w konsekwencji ewentualnego możliwego wpływu działania stacji na obszar Natura 2000, a także możliwej kwalifikacji przedsięwzięcia jako mającego (bądź nie) znaczący wpływ na ten obszar. Przede wszystkim brak jest jakichkolwiek danych dotyczących etapu realizacji tej inwestycji i możliwych zagrożeń dla cennego przyrodniczo obszaru, a także ewentualnych planowanych działań mających na celu ich wyeliminowanie bądź zminimalizowanie.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż obszar Natura 2000 podlega – z mocy przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098 – j.t.), podlega szczególnej ochronie. Zgodnie z art. 33 przywołanej ustawy zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:
1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub
2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub
3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.
Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty, znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, do czasu zatwierdzenia przez Komisję Europejską jako obszary mające znaczenie dla Wspólnoty i wyznaczenia ich jako specjalne obszary ochrony siedlisk (ust. 2).
Projekty polityk, strategii, planów i programów oraz zmian do takich dokumentów a także planowane przedsięwzięcia, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub obszarów, o których mowa w ust. 2, lub nie wynikają z tej ochrony, wymagają przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddziaływania na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (ust. 3).
Z kolei stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247 – j.t.), przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:
1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.
Zgodnie z art. 59 ust. 2 tej ustawy, realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w ust. 1 wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli:
1) przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony;
2) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 97 ust. 1.
Jak wynika z akt sprawy, planowana inwestycja ma zostać zrealizowana bezpośrednio na obszarze Natura 2000 "T. – [...] Pas Nadmorski (kod obszaru [...]), powołanego decyzją Komisji z dnia 13 listopada 2007 r., przyjmującą na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG, pierwszy zaktualizowany wykaz terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, składających się na kontynentalny region biogeograficzny, co oznacza, że jest to obszar o wyjątkowych i cennych walorach przyrodniczych.
Nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji na ten obszar może wystąpić zarówno na etapie realizacji inwestycji jak i jej użytkowania. Szczególna ochrona obszaru Natura 2000 wynikająca z przywołanych przepisów wymaga zatem określenia jaka jest jego specyfika i na czym polegają działania związane z ochroną tego miejsca, a także z jakiego rodzaju negatywnym oddziaływaniem będzie się wiązało wybudowanie stacji bazowej, a następnie jej eksploatacja, jaki będzie wpływ tych działań na obszar Natura 2000 i czy wpływ ten należy zakwalifikować jako znaczący w rozumieniu art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku [...], a jeżeli tak, to jakie działania inwestor zamierza podjąć, aby wpływ ten zminimalizować. To z kolei powinno zostać ocenione przez organ rozpatrujący wniosek w kontekście przepisów o ochronie środowiska.
Lakoniczne stwierdzenie inwestora, iż do negatywnego oddziaływania nie dojdzie, jest w ocenie Sądu niewystarczające.
Należy zwrócić uwagę na to, że pojęcie "znaczące oddziaływanie na środowisko" nie jest tożsame z pojęciem "znaczące oddziaływanie na obszar Natura 2000", co wynika chociażby z tego, że ustawodawca oba te pojęcia rozróżnił ustanawiając dla nich odrębne regulacje w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie przeprowadził praktycznie żadnej własnej analizy przedłożonych przez inwestora dokumentów w tym obszarze, co prowadzi do wniosku, że doszło do naruszenia ar. 35 ust. 1 pkt 1b u.p.b. oraz art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi odnoszących się do braku możliwości interpretacji ustaleń planu miejscowego przez organ administracji architektoniczno – budowlanej. Uprawnienie do oceny zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym wynika bowiem bezpośrednio z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Z kolei przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju i usług sieci telekomunikacyjnych czynią nie tylko możliwym , ale i celowym dokonywanie przez ten organ wykładni norm planu miejscowego, w kontekście planowanych inwestycji w tym zakresie.
Istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy. Oczywiste przy tym jest, że po dokonaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej oceny co do zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym, konieczne jest poczynienie dalszych ustaleń co do jej zgodności z przepisami odrębnymi (por. wyrok NSA z 15 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1689/20, dostępny w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wbrew wywodom skargi organ dokonał prawidłowej wykładni ustaleń planu miejscowego w niniejszej sprawie, przyjmując, że określona dla terenu, na którym ma zostać wybudowana stacja funkcja mieszkaniowa nie stoi na przeszkodzie realizacji tej inwestycji. Trafnie również organ zauważył, że w planie miejscowym brak jest takich ustaleń, z których wynikałby zakaz budowy obiektów niekubaturowych o określonej wysokości.
Podnoszona przez Skarżących okoliczność, iż w planie nie przewidziano możliwości modernizacji, rozbudowy i budowy sieci telekomunikacyjnej nie mogła zostać wzięta pod uwagę. Ustalenie o którym mowa pozostaje bowiem w sprzeczności z przywołanym w art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zakazem ustanawiania takich regulacji, których celem jest uniemożliwienie lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., bowiem okoliczność, iż Skarżący nie zostali powiadomieni o wniesieniu przez inwestora sprzeciwu nie miała wpływu na bieg sprawy, zwłaszcza, że nie mogli oni uczestniczyć w postępowaniu sądowym sprzeciwem wywołanym Zgodnie bowiem z art. 64b § 3 p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się, co oznacza, że stronami postępowania sądowego w niniejszej sprawie byli tylko wnoszący sprzeciw i organ.
Organ dokonał również trafnej oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia jej oddziaływania na otoczenie, biorąc pod uwagę dopuszczalne parametry gęstości mocy i pól elektromagnetycznych, wskazując na szczegółowe dane poszczególnych anten i ich oddziaływania. Skarżący zakwestionowali co prawda te wywody organu, jednak poza przytoczeniem przepisów rozporządzenia nie wykazali nieprawidłowości w poczynionych przez organ ustaleniach.
Jak już jednak wyżej wskazano ocena oddziaływania inwestycji na środowisko okazała się niepełna, nie uwzględniła bowiem oddziaływania na obszar Natura 2000, co stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.