II SA/SZ 132/25

II SA/Sz 132/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska
Krzysztof Szydłowski
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 891/25 - Postanowienie NSA z 2025-06-11
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 28 ust. 1,  art. 48 ust. 1, pkt 1 i 3, ust. 3 i 5, art. 52 ust. 1,  art. 3 pkt 1 i 3, art. 29 ust. 1 pkt 7,  pkt 22,  ust. 2 pkt 31, art. 48 ust. 5,  art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2;
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 236
art. 11 ust. 1;
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski, Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 24 sierpnia 2023 r., nr PINB.5160.15.2022.KK, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., dalej: "organ I instancji", działając
na podstawie art. 48 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej przywoływana jako: "Prawo budowlane", "u.p.b.", po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie "samowolnej budowy obiektu" wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez A. Z., dalej również jako: "skarżący", "inwestor", polegające na budowie na działce o ident. nr [...] przy al. [...] w S. tarasu o funkcji ogródka gastronomicznego przy restauracji "[...]", znajdującej się w parterze budynku na działce nr ident. nr [...]. [...] przy al. [...] w S..
Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
7 kwietnia 2022 r. inspektorzy organu I instancji podczas "wizji lokalnej" stwierdzili, że na ww. nieruchomości (stanowiącej ciąg pieszo-jezdny, [...]), przy restauracji "[...]" wykonywane są roboty polegające na (jak założono) budowie tarasu gastronomicznego. W związku z powyższym organ powiatowy, pismem z 13 kwietnia 2022 r., poinformował Gmina Miasto S. o robotach prowadzonych na działce drogowej nr [...] i poprosił o wskazanie podstawy i celu ich realizacji. Sporządzono dokumentację fotograficzną.
W odpowiedzi z 26 kwietnia 2022 r., przedstawiciel Gminy Miasto S. poinformował, że działka nr [...] została wydzierżawiona podmiotowi Z. S.K.A., dalej również jako: "Spółka", na dowód czego przedłożono kopię umowy dzierżawy nr [...] z 31 marca 2015 r. Odpowiadającemu jak i Spółce nie było wiadome, kto i na jakiej podstawie wykonuje roboty związane z budową tarasu.
21 czerwca 2022 r. przedstawiciele organu I instancji przeprowadzili kontrolę na ww. nieruchomości. Stwierdzili, że w narożnikach budynków na działkach nr [...] i [...] wykonany został taras z desek kompozytowych, mocowanych za pomocą systemowych klipsów do legarów stalowych ułożonych bezpośrednio na terenie ciągu pieszego ([...]). Wymiary obiektu 12,10x10,95 m. Na tarasie rozlokowano stoliki i zadaszenia w formie parasoli. Taras zajmuje częściowo obszar nawierzchni utwardzonej oraz zielonej — wydzielonej pomiędzy tym utwardzeniem. Dodatkowo usunięte zostały 4 latarnie niskie, oświetlające wydzielony plac. W dniu kontroli roboty były zakończone. Sporządzono dokumentację fotograficzną.
Obecny podczas kontroli przedstawiciel właściciela (Gminy Miasto S.) oświadczył, że nie posiada wiedzy, czy taras został wybudowany zgodnie z przepisami. Jego zdaniem żaden podmiot nie zwracał się z wnioskiem o udzielenie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Z kolei przedstawiciel dzierżawcy terenu (Z. S.K.A.) stwierdził, że lokale handlowe przy wykonanym tarasie wynajmuje (dzierżawi) A. Z., któremu również poddzierżawiono teren działki nr [...], na którym powstał obiekt.
Przy piśmie z 4 lipca 2022 r., znak: WUA.030.4.2022.AB Prezydent Miasta S. przekazał organowi I instancji kopię pisma z 6 maja 2022 r., nr WUA.6743.2.26.2022.AB, wraz z załącznikami, stanowiącego odpowiedź na dokonane 27 kwietnia 2022 r. przez A. Z. zgłoszenie zamiaru wykonania, od 19 maja 2022 r., robót budowlanych polegających na budowie ogródka kawiarnianego dla lokalu gastronomicznego "[...]", niezwiązanego trwale z gruntem, na działce nr [...] przy al. [...]. Do zgłoszenia załączono dokumentację techniczną ww. inwestycji, sporządzoną przez mgr. inż. arch. K. N. (legitymującego się uprawnieniami budowlanymi w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń).
W owym piśmie z 6 maja 2022 r. organ administracji architektoniczno-budowlanej poinformował inwestora, że "wykonanie inwestycji poprzez "wystawienie stolików i parasoli na podłodze z desek nie wymaga "formalności budowalnych, gdyż nie są to obiekty i urządzenia budowlane. Złożony wniosek nie wywołuje więc skutków prawnych".
Pismem z 6 lipca 2022 r. organ I instancji wezwał inwestora do wyjaśnienia, czy wybudowany taras pełni funkcję ogródka gastronomicznego dla potrzeb przyległego budynku usługowo-handlowego, w części którego zlokalizowana została lodziarnia ("[...]") na działce nr [...], czy też dla potrzeb przyległego lokalu gastronomicznego (restauracja "[...]") położonego w parterze budynku na działce nr [...], czy też dla potrzeb obu lokali. Jednocześnie wezwano do wskazania, czy był on jedynym inwestorem budowy tarasu o funkcji ogródka gastronomicznego pomiędzy ww. lokalami.
W odpowiedzi inwestor w piśmie z 14 lipca 2022 r. poinformował, iż jest jedynym inwestorem ww. ogródka kawiarnianego oraz że "podłoga z desek pełni funkcję ogródka dla lokalu "[...]", który inwestor prowadzi, oraz jest wykorzystywany przez gości lokalu lodziarni "[...]", który również prowadzi w ramach jego działalności gospodarczej". Inwestor nadmienił również, że ogródek posadowił na części działki nr [...] za zgodą Spółki, z którą zawarł umowę najmu 110 m2 gruntu w celu wykorzystywania na ten cel. Zgłosił również zamiar budowy przedmiotowego ogródka kawiarnianego do Prezydenta Miasta S. i otrzymał pisemną informację w piśmie z 6 maja 2022 r. Dodatkowo inwestor załączył kopię umowy "najmu powierzchni zewnętrznej [...]" z 26 sierpnia 2021 r., w ramach której Spółka, jako dzierżawca działki nr [...], wynajęła A. Z. jej fragment w celu prowadzenia działalności - "dodatkowy ogródek zew. lokalu gastronomicznego "[...]" znajdującego się pod adresem [...]". Z umowy wynika też, że działalność ta miała być rozpoczęta najpóźniej 31 marca 2022 r.
Pismem z 21 marca 2023 r. organ I instancji wezwał Gmina Miasto S., jako właściciela działki nr [...], do zajęcia jednoznacznego stanowiska, czy wyraża zgodę na zrealizowaną przez A. Z. inwestycję i udzieli mu stosownego upoważnienia do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane w ramach postępowania legalizacyjnego, czy też takiej zgody nie wyraża. Na wypadek wyboru drugiej opcji zapytano właściciela, czy domaga się rozbiórki ww. obiektu przez inwestora i na ten cel udzieli mu odpowiedniej zgody, czy też oczekuje prowadzenia postępowania legalizacyjnego względem siebie.
W wyniku wymiany pism ostatecznie Prezydent Miasta S. w piśmie z 21 lipca 2023 r., znak: WEN.6845.186.2023.MG/KM anulował wcześniejszą zgodę z 5 czerwca 2023 r. i ponownie wyraził dla Z. Sp. k. zgodę na poddzierżawę części ww. nieruchomości na rzecz podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, z przeznaczeniem na wykorzystanie terenu pod działalność gastronomiczną powiązaną z lokalem usytuowanym w parterze przyległego budynku posadowionego na nieruchomości sąsiedniej, a także stwierdził, że zgoda ta jest równoważna z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tj. lokalizację tarasu o funkcji ogródka gastronomicznego.
W motywach uzasadnienia wymienionego na wstępie rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał na art. 28 ust. 1 u.p.b. i stwierdził, że nie podziela stanowiska organu administracji architektoniczno-budowlanej z 6 maja 2022 r., że planowana przez zgłaszającego inwestycja nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia, gdyż nie dotyczyła realizacji obiektu ani urządzenia budowlanego. Ogródek gastronomiczny o powierzchni ok. 132 m2, związany funkcjonalnie z restauracją i lodziarnią, jego zdaniem, nie podlega zwolnieniu od ww. zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a ponadto zauważył, że samego zgłoszenia dokonano już po rozpoczęciu robót budowlanych.
W ocenie organu I instancji w sprawie nie mamy do czynienia z prostym wystawieniem wyposażenia ogrodowego przed lokalem, lecz zrealizowaniem zupełnie nowej części zespołu gastronomicznego. Roboty te nie polegały też na "wystawieniu przed lokalami stolików i parasoli na podłodze z desek", tylko wybudowaniu od podstaw ponad 130 m2 powierzchni tarasu drewnianego na stalowych legarach, na którym urządzono (przy wykorzystaniu ww. elementów wyposażenia) obiekt o funkcji gastronomicznej. Nie ma przy tym istotnego znaczenia, że funkcję tę realizuje wspólnie z innymi elementami zespołu zabudowy a nie samodzielnie.
Jednocześnie, zdaniem organu I instancji, nie budzi wątpliwości, że inwestycja stanowi budowlę, o której mówi art. 3 pkt 1 i pkt 3 u.p.b. Nie jest ona bowiem, z uwagi na swoje rozmiary, obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 u.p.b., ani budynkiem (art. 3 pkt 2 u.p.b.). Została natomiast wzniesiona z użyciem wyrobów budowlanych, które zdefiniowane zostały w art. 2 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1213 ze zm.), który z kolei odsyła do art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z 9 marca 2011 r., ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.U. UE.L z 2011 r., Nr. 88, poz. 5). Zgodnie z tymi regulacjami, za wyrób budowlany uważa się każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych. Niezależnie od tego, że oczywistym jest kwalifikacja wykorzystanych do budowy tarasu desek kompozytowych jako wyrobu budowlanego, to sam autor opisu przedmiotu zgłoszenia stwierdził, że "przy wykonywaniu robót budowlanych należy stosować wyroby budowlane (...) dopuszczane do obrotu (...) w budownictwie".
W związku z tym, według organu I instancji, przedmiotem zgłoszenia była budowa obiektu budowlanego - budowli, a nie zaaranżowanie przestrzeni przed lokalem gastronomicznym.
Dodatkowo, zdaniem organu powiatowego, w zgłoszeniu błędnie przedstawiono opis inwestycji, co mogło przyczynić się do wyrażenia takiego a nie innego stanowiska przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wątpliwości budzi stwierdzenie, że inwestycja "obejmuje budowę ogródka kawiarnianego niezwiązanego trwale z gruntem". Inwestor jednak w żadnym miejscu nie wskazał, że jego zamiarem jest wzniesienie tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 5 u.p.b. i które podlegają obowiązkowi zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 28 u.p.b., o ile podlegają one rozbiórce w terminie określonym w zgłoszeniu (nie później jednak niż przed upływem 180 dni). Przeciwnie, z opisu zawartego w zgłoszeniu i ustaleń poczynionych podczas kontroli wynika jednoznacznie, że obiekt przewidziany jest do trwałego użytkowania w związku z sąsiadującymi obiektami gastronomicznymi. Wskazuje na to również sposób usytuowania (na legarach stalowych umiejscowionych na utwardzonej powierzchni działki drogowej nr [...]).
W ocenie organu I instancji uzasadnienia wymaga kwestia potencjalnego naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych, będących jedną z podstawowych w systemie prawa. W tym kontekście zaś nie można nie zauważyć, że zgłoszenia (datowanego na 27 kwietnia 2022 r. i wskazując w nim planowany termin rozpoczęcia robót na 19 maja 2022 r.) inwestor dokonał już po rozpoczęciu robót, co zostało stwierdzone w trakcie wizji terenowej z 7 kwietnia 2022 r. i o czym organ poinformował Gminę Miasto S. w piśmie z 13 kwietnia 2022 r. Tym samym inwestor, dokonując zgłoszenia zamiaru wykonania robót już rozpoczętych, działał ze świadomością, że dopuścił się naruszenia prawa. Podjęta inicjatywa miała zatem nie tyle na celu zadośćuczynienie obowiązującym przepisom prawa, ale uniknięcie konsekwencji za dokonany delikt administracyjny, których wyciągnięcie inwestor najwidoczniej przewidywał w związku z powzięciem informacji o pierwszych czynnościach organu nadzoru budowlanego. Trudno zatem w tej sytuacji mówić o choćby potencjalnej ochronie praw słusznie nabytych. Nie może powoływać się na ochronę praw słusznie nabytych ktoś, kto uzyskał je w sposób sprzeczny z prawem i dobrymi obyczajami.
Uzupełniająco organ powiatowy stwierdził, że na gruncie prawa administracyjnego organy są związane stanowiskiem innych organów, jeżeli wyrażone jest ono w rozstrzygnięciu ostatecznym, a w niniejszej sprawie inwestor został poinformowany, w drodze zwykłego pisma, o braku podstaw do rozpatrzenia jego zgłoszenia, a nie w formie decyzji czy postanowienia. Oznacza to, że stanowisko to nie jest formalnie wiążące dla organu nadzoru budowlanego, który z tego powodu mógł poczynić własne ustalenia w poruszonej kwestii. Nawet zaś gdyby inwestor dokonał zgłoszenia skutecznego (tj. takiego, względem którego organ nie wniósł sprzeciwu) to i tak nie mogłoby to stanowić przeszkody do wszczęcia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Skuteczne zgłoszenie w świetle art. 30 ust. 5 u.p.b. otwiera możliwość realizacji określonego zamierzenia budowlanego, jednak nie można uznać, aby jednocześnie wyłączało to w demokratycznym państwie prawa podjęcie przez właściwe organy nadzoru budowlanego działań zmierzających do wyeliminowania dostrzeżonych naruszeń prawa budowlanego, zwłaszcza w ramach postępowania naprawczego. Obiekt budowlany nie ma, co do zasady, charakteru tymczasowego i obowiązujące prawodawstwo musi przewidywać efektywne środki zaradcze, które pozwalają na wykluczenie nieprawidłowości zaistniałych na etapie jego realizacji lub funkcjonowania, w co wpisują się instytucje przewidziane w art. 48 i nast. Prawa budowlanego.
Ma to szczególne znaczenie w przypadkach, w których inwestor dokonuje zgłoszenia wiedząc o tym, że jest ono bezpodstawne lub narusza prawo. Inwestor nie może bowiem uniknąć uciążliwego dla siebie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego poprzez dokonanie zupełnie bezpodstawnego zgłoszenia zamiaru wykonania robót, dla których ustawa przewiduje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Takie działanie stanowiłoby bowiem próbę obejścia prawa i musi spotkać się z reakcją organów nadzoru budowlanego.
Z tych wszystkich względów, według organu I instancji, należało uznać, że inwestor nie był zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ww. ogródka gastronomicznego na działce nr [...] przy ul. [...] w S. tylko na tej podstawie, że informację o takiej treści uzyskał z pisma Prezydenta Miasta S. z 6 maja 2022 r. Miarodajne w tej kwestii były bowiem wyłącznie przepisy prawa. Z nich natomiast wynikało, że nie dotyczy go żadne ze zwolnień określonych w art. 29 Prawa budowalnego. Nie stanowi on bowiem, ani obiektu małej architektury, ani tymczasowego obiektu budowlanego przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce. Nie jest również przydomowym tarasem naziemnym o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2 (których budowa również wymaga zgłoszenia stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego). Pojęcie "przydomowego" obiektu jest bowiem wykładane w orzecznictwie jako trwale związanego z budynkiem przeznaczonym do zamieszkiwania osób i pełnić funkcję służebną, pomocniczą do budynku mieszkalnego (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 16 listopada 2017 r., II SA/Bk 484/17, wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., II OSK 476/18, wyrok NSA z 2 lipca 2010 r., II OSK 1033/09). Tutaj zaś taras powstał wyraźnie w celu gastronomiczno-handlowym i jako część zespołu zabudowy o tym przeznaczeniu.
Z tych powodów organ I instancji przyjął, że mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym o charakterze ogródka gastronomicznego, służącego powiększeniu powierzchni gastronomicznej restauracji "[...]" oraz lokalu usługowego
- lodziarni. Konsekwencją takiej kwalifikacji obiektu, przy uwzględnieniu okoliczności, że obiekt istnieje nieprzerwanie od kwietnia 2022 r., jest stwierdzenie, że obiekt objęty postępowaniem wymagał uzyskania pozwolenia na budowę jako obiekt budowlany
- budowla kategorii VIII, według załącznika do Prawa budowlanego. Realizacja takiej budowy przez inwestora bez wywiązania się z tego obowiązku stanowiła samowolę budowlaną, o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Według organu powiatowego obowiązek nałożony w postanowieniu skierowano do inwestora, stosownie do art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego. Z okoliczności sprawy wynika też, że posiada on tytuł prawny do nieruchomości, umożliwiający mu udział w postępowaniu legalizacyjnym.
Jednocześnie organ I instancji poinformował stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczania.
Nie zgadzając się z ww. postanowieniem organu I instancji inwestor wniósł do organu odwoławczego zażalenie, w którym zarzucił:
naruszenie art. 48 ust.1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5 u.p.b. poprzez błędne zastosowanie tych przepisów polegające na wstrzymaniu robót budowlanych polegających na budowie tarasu o funkcji ogródka gastronomicznego pomimo że roboty te będące podłogą z desek kompozytowych na legarach zostały już wykonane legalnie (inwestor uzyskał pisemną informację organu administracji architektoniczno-budowlanej, że nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia), a roboty te zostały ukończone i od długiego okresu czasu na podłodze z desek kompozytowych funkcjonuje ogródek kawiarniany dla lokalu gastronomicznego "Restauracja [...]";
naruszenie art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe wstrzymanie wykonania robót budowlanych i pominięcie stanowiska organu administracji architektoniczno-budowlanej, w sytuacji gdy roboty zostały już wykonane, a ich wykonanie nie wymagało zachowania formalności wynikających z prawa budowlanego, a nadto przyjmowanie, że ogródek restauracji "[...]" jest samowolą budowlaną gdyż wymagał uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, okoliczności, że funkcjonuje, jest na nim prowadzona działalność, jest wykonany z wysokiej jakości desek kompozytowych na legarach, w sposób zapewniający estetykę, i stanowi atrakcję dla mieszkańców i gości Miasta S., a skutki wydanego postanowienia są wyjątkowo dotkliwe dla skarżącego.
Postanowieniem z 19 grudnia 2024 r., nr WOA.7722.142.2023.KS, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a." oraz art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5 (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.)
po rozpatrzeniu sprawy na skutek złożonego zażalenia, utrzymał w całości w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy odnotował m.in., przeprowadzenie przez organ I instancji kontroli w terenie 7 kwietnia 2022 r. i oględzin 21 czerwca 2022 r. - cytując treść protokołu z oględzin, wraz z udokumentowaniem na fotografiach robót budowlanych na działce nr [...], obr. [...] w S., polegających na budowie tarasu o wymiarach 12,10m x 10,95m oraz że z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż właścicielem działki nr [...] jest Gmina Miasto S..
Organ wojewódzki nadmienił również, że pismem z 30 czerwca 2022 r., organ I instancji zawiadomił strony postępowania o wszczętym postępowaniu w sprawie - cyt.: "(...) samowolnej budowy tarasu o funkcji ogródka gastronomicznego na działce o nr ewid. gr. [...] obręb [...] w S. przy al. [...] (w tym na terenie stanowiącym powierzchnię biologicznie czynną), przynależnego do lokalu usługowego - lodziarni, w narożniku pomiędzy budynkami położonymi na działce nr ew. gr. [...] oraz [...]." Organ wskazał, że jako strony tego postępowania organ I ustalił A. Z. (najemcę terenu dz. nr [...] i jednocześnie inwestora) oraz Miasto S. (właściciela tego terenu).
Dalej organ odwoławczy dodał, że w toku prowadzonego postępowania dowodowego otrzymał 3 grudnia 2024 r., zdjęcia z kontroli terenowej przeprowadzonej przez organ powiatowy, dotyczącej budowy ww. tarasu o funkcji ogródka gastronomicznego, potwierdzające jego obecne istnienie, tj. tarasu z desek kompozytowych oraz czterech parasoli.
Przechodząc do motywów wydanego rozstrzygnięcia organ wojewódzki stwierdził, że przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest budowa tarasu o powierzchni około 135 m2, na działce o numerze [...], w pasie ochronnym, pełniącej funkcję ogólnodostępnego ciągu pieszego w S., o funkcji ogródka gastronomicznego przynależnego do lokalu usługowego - lodziarni, pomiędzy budynkami położonymi na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] oraz [...]. Wykonany został, jak ustalił organ powiatowy, z "desek kompozytowych mocowanych do stalowych legarów ułożonych na podkładkach z płyt chodnikowych". Organ ten wskazał również na treść art. 29 ust. 1 u.p.b.
Następnie organ odwoławczy wywiódł, że w ustawie Prawo budowlane nie zdefiniowano pojęcia taras, dlatego powołał słownikową definicję, gdzie taras to "rodzaj dużego balkonu, umieszczonego na parterze, na piętrze lub na płaskim dachu" i "schodkowe wzniesienie terenu, przechodzące stromym spadkiem w nizinę lub opadające na zbocze wzgórza".
W ocenie organu wojewódzkiego w rozpatrywanym przypadku wybudowano taras, co wynika z ustaleń stanu faktycznego dokonanego przez organ I instancji, który potwierdza zaplanowane przez inwestora roboty budowlane opisane w opracowaniu, załączonym do zgłoszenia. Na podstawie dokumentacji tej ustalił, iż planowano zagospodarować teren o powierzchni 1200 cm x 1100 cm wraz z pochylnią o maksymalnym spadku 5%, o powierzchni 250cm x 269cm, prowadzącą do istniejącego przeszklonego ogródka Restauracji "[...]". Zaprojektowano: "(...) otwarty ogródek kawiarniany składający się z podłogi z deski kompozytowej i czterech parasoli oraz stolików z krzesłami. Nawierzchnia podłogi o rzucie na planie prostokąta, z deski kompozytowej mocowana do systemowych legarów układanych na istniejącym terenie. Legary nie są mocowane do podłoża, by po demontażu nawierzchnia chodnikowa nie była uszkodzona (...)".
Organ odwoławczy stwierdził, że w art. 29 ust. 1 pkt 22 u.p.b. i art. 29 ust. 2 pkt 31 u.p.b., w których jest mowa o przydomowych tarasach naziemnych o powierzchni zabudowy do 35 m2, wskazane zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę nie dotyczą rozpatrywanego przypadku. Uwzględniając treść przytoczonych przepisów, przedmiotowy taras, usytuowany na terenie ogólnodostępnej działki pełniącej funkcję drogi publicznej jako ciąg pieszo-jezdny, nie może zostać uznany za taras przydomowy, na budowę którego wymagane było uprzednie dokonanie zgłoszenia. Jeżeli ustawodawca zamierzałby zwolnić z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę wszystkie tarasy, umożliwiając ich budowę po uprzednim dokonaniu zgłoszenia, nie uzależniałby ich budowy od lokalizacji - poprzez dodanie przymiotnika "przydomowy". Tym samym, w ustawie Prawo budowlane brak jest zwolnień z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę innych tarasów niż wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 22 i art. 29 ust. 2 pkt 31 u.p.b.
Według organu wojewódzkiego przedmiotowy taras z oczywistych względów nie jest budynkiem - brak trwałego związania z gruntem, nie jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz nie posiada fundamentu i dachu. Nie może zostać również uznany za obiekt małej architektury, o którym mowa w art. 3 pkt 4 ww. ustawy Prawo budowlane, których budowa nie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Przedmiotowy taras, z racji swoich rozmiarów, powierzchni zabudowy 135 m2, nie jest "niewielkim obiektem".
Przedmiotowy taras nie jest też obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b., gdyż jego budowa nie została poprzedzona stosownym zgłoszeniem, przyjętym przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej bez sprzeciwu. Zasadnie zatem organ I instancji uznał, iż "(...) inwestycja stanowi budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 1 i 3 u.p.b.
Organ odwoławczy podkreślił, że inwestor nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę. A nadto bezspornym jest, że inwestor dokonał zgłoszenia w Urzędzie Miasta S. budowy "ogródka kawiarnianego dla lokalu gastronomicznego »Restauracja [...]« niezwiązanego trwale z gruntem. Sposób wykonania: podłoga z desek kompozytowych na legarach układanych na istniejącej nawierzchni terenu, postawienie czterech parasoli", na terenie dz. ewid. nr [...], dr obręb [...] S., przy ul. [...]. Lecz zgłoszenia tego inwestor dokonał w dniu 27 kwietnia 2022 r. - zgodnie z datą z prezentaty tego organu, tj. już po rozpoczęciu wykonywania robót. Dowodem tego są fotografie z kontroli terenowej z 7 kwietnia 2022 r., na których widoczne są częściowo ułożone legary oraz częściowo zamontowane deski kompozytowe.
Zatem, w ocenie organu wojewódzkiego, takie zgłoszenie, jako dokonane po rozpoczęciu wykonywania robót związanych z budową przedmiotowego tarasu, należy uznać za nieskuteczne.
Odnosząc się do stanowiska Prezydenta Miasta S., wyrażonego w piśmie z 6 maja 2022 r., stanowiącym odpowiedź na dokonane zgłoszenie, o braku koniczności "załatwiania formalności budowlanych", organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu powiatowego, wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, z którego wynika, że zrealizowano zupełnie nową część zespołu gastronomicznego tj. wybudowano od podstaw ponad 130 m2 powierzchni tarasu drewnianego na stalowych legarach, na którym urządzono (przy wykorzystaniu elementów wyposażenia) obiekt o funkcji gastronomicznej, a inwestycja stanowi budowlę, o której mówi art. 3 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego. Zatem w takim przypadku zastosowanie mają przepisy art. 48-49e, zamieszczone w rozdziale 5b u.p.b.
Z kolei odnosząc się w tym miejscu do argumentów żalącego się o bezzasadności wstrzymania robót, zaskarżonym postanowieniem, skoro - jak sam wskazał - zostały one zakończone, organ wojewódzki stwierdził, że organ I instancji, obligowany art. 48 ust. 5 u.p.b., zasadnie wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego tarasu, pomimo ich zakończenia.
Według organu II instancji w rozpatrywanej sprawie należało uwzględnić również treść art. 52 u.p.b. W niniejszej sprawie określono inwestora ww. robót budowlanych, tj. A. Z., który jest najemcą przedmiotowej działki, zgodnie z pismem z dnia 14 lipca 2022 r. i to jego organ powiatowy prawidłowo uczynił adresatem zaskarżonego postanowienia, pomimo, iż roboty budowlane zostały zakończone.
W ocenie organu odwoławczego żalący się, będąc inwestorem budowy przedmiotowego tarasu, nadal pozostaje jego właścicielem. Przedmiotowy taras nie został bowiem połączony na tyle trwale z gruntem, aby stał się częścią składową nieruchomości gruntowej w rozumieniu art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. W szczególności elementy stanowiące podwaliny tarasu nie zostały zagłębione w gruncie.
Zdaniem organu wojewódzkiego nie można również pominąć treści umowy najmu przedmiotowej części działki nr [...], z której to wynika, iż została zawarta na czas określony do 30 kwietnia 2026 r., oraz zawiera zapis - cyt.: "(...) Jeżeli najemca ulepszy Przedmiot Najmu, po zakończeniu Umowy przywróci Przedmiot najmu do stanu poprzedniego". Wynika z powyższego, iż skoro przedmiotowy taras został wybudowany w okresie zawartej umowy najmu, to został wzniesiony do przemijającego użytku, tj. zgodnie z art. 47 § 3 KC - nie stanowi części składowych. Z powyższego również wynika, że przedmiotowy taras nie stał się częścią składową nieruchomości gruntowej obejmującej ww. działkę nr [...], lecz nadal pozostaje własnością inwestora, tj. A. Z.. Zatem uwzględniając, że przedmiotowy taras nie został powiązany trwale z gruntem w rozumieniu ww. art. 48 KC oraz został on połączony z gruntem dla przemijającego użytku, a tym samym pozostaje własnością A. Z., organ II instancji uznał, iż adresat zaskarżonego postanowienia został prawidłowo wskazany.
Jednocześnie organ odwoławczy odnotował zamieszczenie informacji z art. 48 ust. 3 u.p.b. zamiast w części postanowienia obejmującej rozstrzygnięcie w treści uzasadnienia uznając jednak, że organ powiatowy zawarł w zaskarżonym postanowieniu informacje, o których mowa w tym przepisie.
Końcowo organ ustosunkował się do podanych przez skarżącego w zażaleniu informacji o kosztach poniesionych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, jak również budową ww. tarasu i stwierdził, iż nie mają one wpływu na przyjęty tryb postępowania i wydawane rozstrzygnięcia.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł skarżący zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:
I. przepisów postępowania:
art. 6 w zw. z art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 lutego 2024 r. prawo przedsiębiorców poprzez akceptowanie przez organ II instancji domysłów organu I instancji w miejsce rzetelnych ustaleń oraz akceptowanie poczynionego przez organ I instancji założenia o niezgodnym z prawem działaniu skarżącego, rozstrzyganie wątpliwości dotyczących stanu faktycznego na niekorzyść skarżącego podczas gdy:
stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy prawo przedsiębiorców obowiązkiem procesowym organów obu instancji było kierować się zasadą zaufania do skarżącego, zakładając, że działa on zgodnie z prawem;
organ I instancji według treści własnego postanowienia wskazywał na to, że jedynie założył (tak str. 1 akapit drugi uzasadnienia postanowienia organu I instancji) - a nie ustalił, to, że przedmiotem robót zaobserwowanych w trakcie wizji terenowej w dniu 7 kwietnia 2022 r. była budowa tarasu gastronomicznego;
co oznacza, że według art. 10 ust. 2 ustawy prawo przedsiębiorców niepewność co do tego, czego dotyczyły prace zaobserwowane 7 kwietnia 2022 r. powinna być rozstrzygnięta na korzyść skarżącego;
organ I instancji nie ustalił żadnych szczegółów prac realizowanych 7 kwietnia 2022 r., a całość działań organu sprowadziła się do wyrażenia w treści postanowienia przypuszczenia dotyczącego przedmiotu prac zaobserwowanych w tym dniu, co oznacza, że w miejsce działania w oparciu o fakty organ działał w oparciu o założenia i to niekorzystne dla skarżącego;
organ odwoławczy w sposób milczący zaakceptował takie postępowanie organu I instancji;
organ odwoławczy powinien być zainteresowany tym, czy prace zaobserwowane 7 kwietnia 2022 r. były rzeczywiście budową tarasu gastronomicznego czy też nie (np. prace rozbiórkowe) i jaki był los tych prac w okresie między 7 kwietnia 2022 r. i 21 czerwca 2022 r; co oznacza akceptowanie przez organ II instancji prowadzenia postępowania dowodowego przeciwko inwestorowi, a nie ku wyczerpującemu i należytemu zebraniu, a następnie rozpatrzeniu okoliczności faktycznych.
art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii rzeczoznawcy technicznego i dokonanie przez organ samodzielnej oceny elementów umieszczonych na działce, podczas gdy identyfikacja elementów zamontowanych przez inwestora oraz właściwe ich zaklasyfikowanie wymagało sięgnięcia po wiedzę specjalistyczną, niedostępną organowi administracji na co wskazuje orzecznictwo sądowe opisując powinność obciążającą organy przy klasyfikowaniu obiektu do obiektów budowlanych, co łącznie doprowadziło do ustalenia błędnego stanu faktycznego w sprawie m.in. w zakresie ustalenia, że obiekt zrealizowany przez skarżącego jest obiektem budowlanym, a następnie do wadliwej kwalifikacji prawnej tego stanu faktycznego i wadliwych ocen, a w finale przyniosło błędne rozstrzygnięcie.
ewentualnie z najdalej idącej ostrożności i wyłącznie na wypadek uznania przez Sąd, że podłoga z desek jest budowlą, do której mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego zarzucono naruszenie art. 48 ust. 1 u.p.b. poprzez jego zastosowanie oraz zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w drodze wydania postanowień w trybie art. 48 ust. 1 u.p.b., podczas gdy:
skarżący wykonywał roboty w zaufaniu do decyzji Prezydenta Miasta S. wskazującej na to, że roboty w ogóle nie podlegają prawu budowlanemu;
oznacza to, że skarżący wykonywał roboty po dopełnieniu obowiązków ustawowych i po tym, jak otrzymał "swoiste" zezwolenie organu administracji architektoniczno- budowlanej;
działanie w oparciu o zaufanie do organu władzy wyklucza stosowanie art. 48 ust. 1 i skutkować powinno zastosowaniem art. 50 ust. 1 pkt 3) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2) tj. nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności, a po ich wykonaniu zastosowaniem art. 51 ust. 3 prawa budowlanego i wydaniem decyzji o stwierdzeniu wykonania tych obowiązków;
o ile organy nadzoru uznają, że przedsięwzięcie skarżącego wymagało pozwolenia na budowę o tyle powinny uwzględnić stanowisko Prezydenta Miasta S. i nie obciążać skarżącego skutkami zastosowania się do wykładni prawa prezentowanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
II. przepisów prawa materialnego:
1. art. 3 pkt 1) oraz pkt 2) oraz pkt 3) w zw. pkt 7) i pkt 6) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.b. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy prawo przedsiębiorców poprzez uznanie podłogi z desek jako budowli tj. obiektu podobnego do lotniska, wiaduktu, tunelu, estakady, budowli obronnej (fortyfikacji), cmentarza, części budowlanej elektrowni jądrowej, składowiska odpadów, która to budowla wymaga pozwolenia na budowę podczas gdy:
podłoga z desek nie jest podobna do lotniska, wiaduktu, tunelu, estakady, budowli obronnej (fortyfikacji), cmentarza, części budowlanej elektrowni jądrowej, składowiska odpadów i innych wskazanych w art. 3 pkt 3) prawa budowlanego;
podłoga z desek leżąca na utwardzonej ziemi nie wymaga spełniania żadnych warunków opisanych w art. 5 u.p.b.;
kwalifikacja badanej przez organy obu instancji podłogi drewnianej powinna być dokonywana w drodze procesu wykładni prawa obejmującego wykładnię językową, systemową i celowościową;
zakwalifikowanie badanego przez organy obiektu do budowli wymaga stwierdzenia podobieństwa do obiektów wskazanych w art. 3 pkt 3) ustawy prawo budowlane tj. identyfikacji w badanym obiekcie cech zbliżających go lub tożsamych z obiektami tam wskazanymi (tak np. WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 119/14 czy też WSA w Gliwicach II SA/G1 672/15, ale również WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 427/18 czy też NSA w sprawie II OSK 2923/19);
zaskarżone postanowienie, ani postanowienie organu I instancji, nie zawiera żadnej analizy dowodzącej badania przedmiotu postępowania przez pryzmat jego podobieństwa do obiektów wskazanych w art. 3 pkt 3) ustawy prawo budowlane;
organ I instancji wskazał, że "nie budzi wątpliwości, że inwestycja stanowi budowlę" przy czym wniosek taki wyprowadza z przeciwieństwa do tego, że inwestycja ta nie jest budynkiem i obiektem małej architektury (str. [...] uzasadnienia);
organ II instancji w ogóle zaniechał poprowadzenia wszelkiej wykładni art. 3 pkt 1) i 3) ustawy prawo budowlane ograniczył się jedynie do wskazania, że podziela kwalifikację organu I instancji skrajnie dowolnie kwalifikując badany przedmiot do budowli;
wykładnia powyższa jest procesem trudnym i w żadnym razie nie jest "oczywista" jak pisze organ I instancji, a dowodem są przeciwne oceny prawne wyrażone przez organ administracji architektoniczno-budowlanej i organy nadzoru budowlanego.
stosownie do treści art. 11 ust. 1 ustawy prawo przedsiębiorców o ile przedmiotem postępowania jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązków a w sprawie są wątpliwości, co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy;
2. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 82 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 5aa ustawy prawo budowlane poprzez wadliwe ustalenie statusu pisma Prezydenta Miasta S. z 6 maja 2022r. w przedmiocie oceny prawnej wyrażonej przez organ architektoniczno-budowlany i uznania tego pisma za niewiążące organy nadzoru z racji na jego charakter jako wyłącznie "pisma" i zmiany tego stanowiska Prezydenta Miasta S. przez organy administracji budowlanej na własną, podczas gdy:
pismo Prezydenta Miasta S. ma wszystkie cechy uprawniające do kwalifikowania go nawet jako decyzji administracyjnej a zwłaszcza jako braku wniesienia sprzeciwu skoro taki właśnie przekaz zawiera;
o charakterze pisma przesądza jego treść, a nie kwestie formalne co jest utrwalonym poglądem sądownictwa administracyjnego (vide WSA w Gliwicach w sprawie III SAB/G1 445/24);
brak zgłoszenia sprzeciwu nie wymaga przy tym formy decyzji administracyjnej ani postanowienia, a zaświadczenia (tak wprost art. 30 ust. 5aa prawa budowlanego), co oznacza, że pismo Prezydenta Miasta S. spełniając wymogi formalne skutecznie uprawniało skarżącego do prowadzenia robót;
organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do kontroli decyzji wydawanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej;
organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie nie są organami wyższego rzędu nad Prezydentem Miasta S. w sprawach wydawanych przez ten organ decyzji i sprzeciwów regulowanych przepisami prawa budowlanego;
organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w tym nie mają prawa do kwestionowania decyzji organu architektoniczno-budowlanego co do braku sprzeciwu wobec danego zamierzenia.
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o:
wydanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w całości,
uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji;
przyznanie skarżącemu od organu zwrotu kosztów wywołanych wniesieniem skargi, a w tym wpisu od skargi;
rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały uszczegółowione.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Postanowieniem wydanym 31 marca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny
w S. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, a następnie 11 czerwca 2025 r., sygn. akt II OZ 891/25 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na ww. postanowienie sądu wojewódzkiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 134 p.p.s.a rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.).
Kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. wykazała, że zostało ono wydane z poszanowaniem przepisów prawa, co skutkowało oddaleniem skargi w całości.
Przedmiotem skargi jest postanowienie Z. Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nakazujące skarżącemu wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową tarasu o funkcji ogródka gastronomicznego na części działki nr [...], położonej przy al. [...]
w S., bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.).
Nakreślając ramy prawne sprawy należy wskazać na przepis art. 28 ust. 1 u.p.b., który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy.
Warto wspomnieć, że ustawodawca przewidział realizację budowy
w dwóch trybach. Pierwszym, podstawowym trybem, jest prowadzenie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, drugim zaś, w sytuacjach ściśle określonych w przepisach u.p.b. - na podstawie zgłoszenia. Z cytowanego brzmienia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wynika zatem, że regułą jest konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (przed rozpoczęciem robót budowlanych), a wyjątkiem od tej reguły - prowadzenie robót budowlanych po dokonaniu zgłoszenia. Forma zgłoszenia jest trybem uproszczonym i może mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych w art. 29, art. 30 i art. 31 ust. 1 u.p.b.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił natomiast art. 48 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 3 i ust. 5 u.p.b. Zgodnie z powyższym przepisem, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1 pkt 2). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również
w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).
Wymaga podkreślenia, że zastosowanie jednego z trzech trybów postępowania (art. 48 bądź art. 49f albo art. 50-51 u.p.b.) zależy od charakteru (rodzaju) samowoli budowlanej oraz okresu, który upłynął od czasu zakończenia budowy. Skoro nie każda budowa (roboty budowlane) wymaga pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, to przed zakwalifikowaniem danej inwestycji jako samowoli budowlanej konieczne jest ustalenie, że w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych - obowiązujących w dacie budowy - zrealizowana inwestycja wymagała pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Takie dopiero ustalenia pozwalają zastosować środki administracyjnoprawne zwalczania bądź legalizacji samowoli budowlanej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 974/17 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zaznaczenia wymaga, że przepis art. 52 ust. 1 u.p.b. stanowi, że to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa między innymi w art. 48 ustawy. W świetle ustaleń orzekających organów dokonanych na podstawie zgromadzonych przez nie akt sprawy nie budzi wątpliwości Sądu kwestia prawidłowego ustalenia w sprawie podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku nakazanego przez organy nadzoru budowlanego oraz poboczna kwestia trwałego związania z gruntem spornego obiektu.
Spór dotyczy bowiem zagadnień rzetelnego zakwalifikowania wykonanych robót oraz ich legalności w świetle składanych przez inwestora oświadczeń i podejmowanych działań przed organem administracji architektoniczno-budowalnej. Inwestor stoi na stanowisku, że nie potrzebował decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż wykonał jedynie "podłogę z desek kompozytowych", a nie budowlę, jak twierdzą orzekające organy. Ponadto roboty, w ocenie skarżącego wykonano legalnie, albowiem 27 kwietnia 2022 r. złożył do organu administracji architektoniczno-budowalnej stosowne zgłoszenie budowy ogródka kawiarnianego (...) dla lokalu gastronomicznego, a organ ten w piśmie z 6 maja 2022 r. wyraził stanowisko, że "wystawienie przed lokalem stolików i parasoli na podłodze z desek nie wymaga załatwienia formalności budowlanych, gdyż nie są to obiekty i urządzenia budowlane. Złożony wniosek nie wywołuje więc skutków prawnych". Przy czym skarżący przypisuje opisanemu działaniu Prezydenta Miasta walor decyzji, postanowienia bądź zaświadczenia.
Niezależnie od powyższego skarżący stoi na stanowisku, że we wszczętym z urzędu postępowaniu organ administracji powinien działać z uwzględnieniem przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 lutego 2024 r. prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2024, poz. 236 ze zm. dalej: "u.p.p.")
Zdaniem Sądu, w sporze należy przyznać rację orzekającemu w sprawie organowi nadzoru budowlanego.
Wypada w tym miejscu wyjaśnić, odnośnie zgłoszenia inwestora z 27 kwietnia 2022 r., że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie formułuje się pogląd prawny, iż forma zgłoszenia jest trybem uproszczonym i może mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych w art. 29 i następne Prawa budowlanego. W ujęciu formalnoprawnym zgłoszenie budowlane jest szczególną formą wszczęcia postępowania administracyjnego - z woli ustawodawcy tak szczególnego i uproszczonego, że toczy się tylko z udziałem osoby dokonującej zgłoszenia. Można mówić w tym wypadku o "quasi" postępowaniu administracyjnym, które może obejmować jedną czynność - samo zgłoszenie w sytuacji, gdy organ nie zgłasza sprzeciwu, czyli nie zajmuje stanowiska po otrzymaniu zgłoszenia. Można więc uważać, że to quasi postępowanie administracyjne zostało w ustawie Prawo budowlane uregulowane kompleksowo i w sposób pełny, poprzez określenie wymogów zgłoszenia i zachowań inwestora, a także terminów czynności i form działania organu administracyjnego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się też, że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady przyjęcie, że obiekt budowlany został wybudowany w sposób uzasadniający zastosowanie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, chyba że wprawdzie inwestor zgłasza wykonanie określonych robót budowlanych, ale rzeczywistym jego zamiarem jest ich wykonywanie w sposób odbiegający od zgłoszenia, a z okoliczności sprawy wynika, że celem takiego działania było obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (vide.: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04), który w całości podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.
W tym miejscu wskazać należy, stosownie do art. 3 pkt 1 u.p.b. w brzmieniu na czas wykonywania robót budowlanych, że przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych;
Z kolei budowla w myśl art. 3 pkt 1 u.p.b. to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Zdaniem Sądu z ustalonego przez orzekające organy stanu faktycznego, w tym
z samego opisu zamierzenia wskazanego w zgłoszeniu, a w pełnym wymiarze z dołączonej do niego dokumentacji technicznej inwestycji, sporządzonej przez mgr. inż. arch. K. N., legitymującego się uprawnieniami budowlanymi w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń wynika, że nie dotyczy żadnego z zamierzeń wymienionych w art. 29 i n. u.p.b. Tym samym uprawnione były działania organu nadzoru budowlanego w celu zakwalifikowania aktywności inwestorskiej w świetle pozostałych właściwych, dla ustalonego stanu faktycznego, przepisów u.p.b.
Z wynikiem negatywnym subsumcji wobec brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 7 i pkt 22, art. 29 ust. 2 pkt 31 u.p.b. oraz art. 3 pkt 2 i pkt 4 u.p.b. Natomiast z pozytywną weryfikacją, jako budowli tj. obiektu budowlanego niebędącego budynkiem lub obiektem małej architektury, w świetle przepisów art. 3 pkt 1 i pkt 3 u.p.b., a uzupełniająco poprzez odwołanie się do definicji słownikowej pojęcia "taras". Podobnie uprawniona była analiza i kwalifikacja desek kompozytowych, które przewidziano jako główny budulec obiektu, przypisując opisywanemu materiałowi budowlanemu kategorię wyrobu budowlanego.
Z tych względów zarzuty skargi co do skuteczności złożonego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanego, jak też braku rzetelnej kwalifikacji wykonanych prac oraz braku dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego jawią się jako nieuprawnione.
Co równie istotne, z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że organ I instancji już 7 kwietnia 2022 r. przeprowadził wizję lokalną miejsca wykonywania tarasu, z której sporządził dokumentację fotograficzną obrazującą częściowo wybudowany taras. Działanie organu powiatowego znalazło wyraz w piśmie do organu administracji architektoniczno-budowalnej z 13 kwietnia 2022 r. Tym samym, zdaniem Sądu, na aprobatę zasługuje ocena organu nadzoru budowlanego, że zgłoszenie robót dokonane przez inwestora 27 kwietnia 2022 r. z planowanym terminem rozpoczęcia robót na 19 maja 2022 r., zostało dokonane przez niego już po rozpoczęciu robót.
Nie zasługuje zatem na uwzględnienie argumentacja skargi w powyższym zakresie. Zwłaszcza spóźnione na etapie postępowania sądowego twierdzenie skargi, że uwieczniony stan zawansowania prac z 7 kwietnia 2022 r., to w rzeczywistości mogły być prace rozbiórkowe, którą to okoliczność organ odwoławczy miał obowiązek rozważać. Z twierdzeniem skarżącego nie korespondują przede wszystkim ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i oświadczenia skarżącego składane w trakcie postępowania administracyjnego, a pośrednio również warunki finansowe i okres umowy, którą skarżący zawarł w celu pozyskania i wykorzystania części terenu działki nr [...]
w prowadzonej działalności zarobkowej. Zasady wiedzy i doświadczenia życiowego podpowiadają, że przy znacznej wysokości miesięcznego czynszu umownego stronie umowy powinno zależeć na niezwłocznym pozyskiwaniu pożytków z nieruchomości.
Niezależnie od powyższego lektura postanowienia organu I instancji wskazuje także, że zawiera ono wszystkie niezbędne ustawowo elementy m.in. w zakresie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Jednocześnie na aprobatę zasługuje ocena organu odwoławczego odnosząca się do argumentów skarżącego o bezzasadności wstrzymania robót zaskarżonym postanowieniem, skoro - jak sam wskazał - zostały one zakończone, przywołująca art. 48 ust. 5 ww. ustawy, iż " Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy", jak i wskazująca, że organ I instancji, obligowany art. 48 ust. 5 u.p.b., zasadnie wstrzymał roboty budowlane polegające
na budowie przedmiotowego tarasu, pomimo ich zakończenia.
Za chybiony należy uznać również zarzut niezastosowania art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., bowiem uregulowania te dotyczą robót budowlanych wykonywanych, a nie wykonanych, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie
w dacie wydania rozstrzygnięcia organu I instancji.
Powyższy stan faktyczny i prawny przesądza o tym, że przedmiotowe roboty,
w wyniku których powstała budowla w postaci tarasu stanowiącego element ogródka kawiarnianego dla dwóch lokali gastronomicznych zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, czyli w warunkach samowoli budowlanej. Skarżący w żaden sposób nie podważył rzeczowych ustaleń i ocen prawnych organu nadzoru budowlanego, z których wynika, że zrealizowano zupełnie nową część zespołu gastronomicznego tj. wybudowano od podstaw ponad 130 m2 powierzchni tarasu drewnianego na stalowych legarach, na którym urządzono (przy wykorzystaniu elementów wyposażenia) obiekt o funkcji gastronomicznej, a inwestycja stanowi budowlę, o której mówi art. 3 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym prawidłowo organy prowadziły postępowanie legalizacyjnej w trybie art. 48 Prawa budowlanego.
Nie znajdują też uzasadnienia zarzuty naruszenia pozostałych wskazanych
w skardze przepisów postępowania w stopniu, który uzasadniałby ich uwzględnienie. Zdaniem Sądu bowiem istotne w sprawie okoliczności zostały ustalone w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy, właściwie oceniony i taka jest też dokonana przez organy ocena prawna w sprawie. W szczególności nie było wadliwe założenie przez organ I instancji przed wszczęciem postepowania, że ma do czynienia z robotami budowlanymi w postaci budowy tarasu naziemnego o funkcji ogródka gastronomicznego, skoro dokonane ustalenia potwierdziły tę okoliczność i znalazły wyraz zarówno
w zawiadomieniu z 30 czerwca 2022 r. o wszczęciu postępowania, w wydanych rozstrzygnięciach oraz motywami ich uzasadnienia.
W tym miejscu wskazać należy na treść art. 11 ust. 1 u.p.p., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
W orzecznictwie słusznie podkreśla się, że powołana regulacja może być odnoszona tylko do tych postępowań i przepisów, które kształtują sytuację (status) przedsiębiorcy jako uczestnika obrotu prawnego. Na korzyść przedsiębiorcy można interpretować tylko takie przepisy, które ograniczają zakres działania przedsiębiorcy, bowiem odbierają albo modyfikują na niekorzyść przyznane przedsiębiorcy prawa. Treść art. 11 ust. 1 u.p.p. nie może być stosowana do spraw, których przedsiębiorca jest stroną, a więc takich, które związane są z jego działalnością gospodarczą. W tym zakresie przedsiębiorca nie może korzystać z przywileju wykładni na korzyść, bowiem takie działanie prowadziłoby do złamania zasady równości w tych wszystkich przypadkach, gdy podmiotami praw i obowiązków publicznoprawnych mogą być nie tylko przedsiębiorcy (por. wyrok NSA z 25 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 283/20).
Niewątpliwie obowiązek wynikający z art. 48 u.p.b. może być nałożony na inne osoby niż przedsiębiorcy, stąd też skarżący nie mógł skorzystać w niniejszej sprawie
z dobrodziejstwa art. 11 ust. 1 u.p.p.
Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając, że skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
ją oddalił.