II SA/Sz 1292/21

II SA/Sz 1292/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-08-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Grzegorczyk-Meder /przewodniczący/
Katarzyna Sokołowska /sprawozdawca/
Krzysztof Szydłowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 86/23 - Wyrok NSA z 2024-03-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15zzs4
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 par. 1, art. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3 ust. 1, par. 9 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółka A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2021 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Spółka A. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
I. Sp. z o.o. w Ś. wystąpiła do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce o nr ewidencyjnym [...], w obrębie [...] przy ul. [...] w K..
Dla obszaru, w którym zlokalizowana jest działka objęta powyższym wnioskiem, w dniu [...] lipca 2020 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obszaru miasta K., położonego pomiędzy ul. [...], torami kolejowymi relacji [...], a ul. [...].
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta K. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy na okres 9 miesięcy od dnia złożenia kompletnego wniosku tj. do 17 stycznia 2021 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. organ podjął zawieszone postępowanie administracyjne.
Decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, uznając że planowane przez wnioskodawcę zamierzenie nie spełnia określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu warunku, tzn. zasady dobrego sąsiedztwa.
Inwestor odwołał się od powyższej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nieuwzględnienie w przeprowadzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej działki nr [...] obr. [...] oraz działki [...] obr. [...] pomimo, że działki te zabudowane są w sposób dający możliwość określenia warunków dla planowanej zabudowy działki nr [...].
Decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz.570), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce o nr ewide[...], w obrębie [...] przy ul. [...] w K., rozpatrywany jest przez Kolegium po raz drugi. Uprzednia decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2021 r. została przez Kolegium uchylona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. Kolegium wskazało wówczas na niezgodnie z przepisami ustalony obszar objęty analizą architektoniczno-urbanistyczną na nieaktualnej kopii mapy. Kolegium zwróciło również uwagę na rolę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w analizach urbanistyczno-architektonicznych przeprowadzanych na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz możliwość uwzględniania w przedmiotowych analizach zabudowy zrealizowanej na etapie stanu surowego zamkniętego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Kolegium wskazało, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest niespełnienie przez planowaną inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Według ustaleń organu planowana inwestycja jest nie do pogodzenia z istniejącym porządkiem urbanistycznym ze względu na niezgodności parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu z wnioskiem, tj. szerokości elewacji frontowej oraz wysokości zabudowy.
Planowana inwestycja polega na budowie budynku wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce o nr ewide[...], w obrębie [...] przy ul. [...] w K.. Na przedmiotowej działce o powierzchni [...] m planowana jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego czterokondygnacyjnego o powierzchni zabudowy [...] m˛ (wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki [...]%), szerokości elewacji frontowej 16 m, wysokości zabudowy 14,5 n.p.t. z dachem płaskim i możliwością podpiwniczenia o funkcji garażu, w którym zlokalizowanych będzie 36 lokali mieszkalnych. Działka przewidziana dla planowanej inwestycji nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.
Kolegium weryfikując wyniki przeprowadzonej przez organ I instancji analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym obszarze analizowanym ustaliło, że organ I instancji, rozpatrując wniosek z dnia 16 kwietnia 2020 r. w postępowaniu uzupełniającym według wskazań Kolegium, uzyskał od wnioskodawcy aktualną kopię mapy o wymaganym przepisem § 3.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) zakresie i prawidłowo ustalił obszar analizowany. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 ww. rozporządzenia).
Załącznik graficzny do analizy (kopia mapy zasadniczej zgodna z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego) przedstawia granice obszaru analizowanego zagospodarowania terenu wokół działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja, tj. działki nr [...]. Za szerokość frontu działki objętej wnioskiem uznano jej bok o długości 51 m, przylegający do drogi niebędącej drogą publiczną (działka nr [...] i [...] obr. [...]), z której poprzez działkę niedrogową nr [...] w obr. [...] odbywa się główny wjazd na działkę. Jej trzykrotność wynosi 153 m. Wyznaczony obszar analizowany, to równoległobok o bokach około 436 m i 380 m, w którym wnioskowana działka inwestycyjna znajduje się w jego centralnej części. Zdaniem Kolegium, obszar objęty analizą spełnia wymagania § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia - granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki od granic działki objętej wnioskiem. Jest to wprawdzie obszar minimalny wskazany w powołanym przepisie, ale jego faktyczna wielkość, a także zróżnicowanie w zakresie zagospodarowania znajdujących się na nim działek, uzasadniają takie rozwiązanie.
W wyznaczonym obszarze analizy przeanalizowano zabudowanie 47 zespołów budynków położonych na działkach przy ul. [...], [...] w zakresie funkcji zabudowy, parametrów i wskaźników, cech kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyznaczonym obszarze analizy znajduje się sporny budynek mieszkalny wielorodzinny na działce nr [...] obr. [...]. Analizą nie objęto natomiast drugiego spornego budynku mieszkalnego wielorodzinnego budowanego na działce nr [...] obr. [...], pomimo, iż znajduje się w obszarze objętym analizą. Budynek ten nie został wykazany na aktualnej na dzień 23 czerwca 2021 r. mapie zasadniczej pozyskanej przez wnioskodawcę do analizy jako zabudowa w stanie surowym zamkniętym. Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. wniósł sprzeciw wobec zamiaru oddania go do użytkowania po kontroli, w której wykazał, iż roboty budowlane nie są zaawansowane równomiernie, a w części budynku są na etapie prac murarskich i betonowych. Powyższe ustalenia, zdaniem Kolegium, uniemożliwiają objęcia zabudowy działki nr [...] obr. [...] analizą funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Wprawdzie jednoznaczna definicja stanu surowego budynku nie występuje, ale, w ocenie Kolegium, powyższe ustalenia uniemożliwiają uznanie obecnego stanu zabudowy przedmiotowej działki jako stan surowy zamknięty. Również organ I instancji miał zastrzeżenia wobec tej inwestycji stwierdzając, że nieprawidłowe było wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-rekreacyjną na działce nr [...], bowiem zabudowa działki nr [...] obr. [...] budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym nie powinna stanowić przesłanki pozytywnej dla ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] obr. [...]. W aktach sprawy brak jakiejkolwiek dokumentacji pozwalającej na zajęcie w tej sprawie stanowiska przez Kolegium poza przypomnieniem, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy leży w kompetencji organu I instancji.
W dalszej części uzasadnienia decyzji organ II instancji wskazał, że z danych zebranych w ramach analizy urbanistyczno-architektonicznej w formie tekstowej i graficznej przeprowadzonej przez osobę uprawnioną wynika, że charakterystyczną cechą analizowanego terenu jest: zabudowa mieszkaniowa, zabudowa mieszkaniowa z usługami, zabudowa usługowa i magazynowa, zabudowa usługowo-handlowa. Planowana inwestycja jest więc kontynuacją istniejącej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Występowanie na danym obszarze przeważającej funkcji zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza realizacji zabudowy wielorodzinnej i na odwrót pod warunkiem, że parametry inwestycji wpisywać się będą w istniejący ład przestrzenny nie zakłócając zasady dobrego sąsiedztwa. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego.
Kolegium podkreśliło, że osoba upoważniona, sporządzająca analizę, dostosowując się do powyższych wymagań, określiła parametry zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, w tym średni wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy, szerokości elewacji frontowych poszczególnych budynków, geometrię ich dachów oraz wysokość zabudowy na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji. Wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość budynku obliczono jako wartości średnie i zastosowano je jako podstawę do obliczenia parametrów nowej zabudowy.
Z przeprowadzonej analizy wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla analizowanego terenu wynosi 27,8%, inwestor określił go dla planowanej inwestycji na poziomie 28%. Inwestor przewidział szerokość elewacji frontowej w wymiarze 16 metrów, podczas gdy średnia szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym wynosi 12,5 m z tolerancją 20% , tj. nie mniej niż 10,0 m i nie więcej niż 15 m. Inwestor przewidział, iż planowana inwestycja ma mieć 4 kondygnacje nadziemne i wysokość do 14,5 m n.p.t., podczas gdy średnia wysokość na obszarze analizowanym wynosi 9,2 m. Możliwe jest ustalenie obowiązującej linii zabudowy w odległości 6,0 m od granic przyszłego pasa drogowego, stanowiącego obecnie granice działki nr [...] i [...] obr. [...], jak również ustalenie dachu płaskiego zgodnie z wnioskiem. Wskazane powyżej parametry techniczne planowanej inwestycji, tj. planowana szerokość elewacji frontowej oraz planowana wysokości zabudowy w sposób znaczący odbiegają od średnich wielkości w całym obszarze analizowanym. W związku z powyższym organ II instancji uznał, że z powodu rozbieżności pomiędzy parametrami istniejącej w granicach obszaru analizy zabudowy, a parametrami zaproponowanymi przez inwestora, nie został spełniony warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Kolegium dodatkowo przeanalizowało możliwość zastosowania wymagań § 6.1 i § 7.4 ww. rozporządzenia, według których dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej oraz innej wysokości planowanej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3.1 ww. rozporządzenia. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym średnia wysokość zabudowy wynosi 9,2 m, przy czym dominująca zabudowa to zabudowa o wysokości 10,0 do 11,5 m (70%), tylko jeden budynek ma wysokość 14,0 m, brak jest więc uzasadnienia do zastosowania odstępstwa dla planowanej wysokości większej, tj. 14,5 m. Natomiast średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 12,5 m z tolerancją 20%, przy czym budynki o szerokości przekraczającej średnią, nie są to budynki mieszkalne, w większości są to różnego rodzaju budynki usługowe i handlowe, które stanowią funkcję uzupełniającą na analizowanym terenie, brak jest więc uzasadnienia dla dostosowania powyższego parametru do zamiaru inwestora. Wobec powyższego zastosowanie odstępstw na podstawie ww. przepisów nie znajduje podstaw w obowiązującym stanie faktycznym i prawnym. Zdaniem Kolegium, odstąpienie od średnich parametrów, wynikających z przedmiotowej analizy może spowodować zachwianie ładu przestrzennego na analizowanym terenie, poprzez ingerowanie w zabudowę o charakterze dominującym.
W pozostałym zakresie, w ocenie Kolegium, planowana inwestycja jest zgodna z wymaganiami art. 61 ust. 2-6 ww. ustawy. Teren ma pośredni dostęp do drogi publicznej gminnej ul. [...], a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Dla terenu działki inwestycyjnej Ps - pastwiska trwałe, zgodnie z art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jako dla gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miasta, nie stosuje się ww. ustawy w zakresie ograniczenia przeznaczenia ich na cele nierolnicze. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze, w stosunku do którego ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Kolegium, odnosząc się do podniesionych przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wadliwych interpretacji do wskazań decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], które dla organu I instancji były wytycznymi z mocy art. 138 § 2a k.p.a., uznał je za niemające wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Kolegium stwierdziło przy tym, że organ I instancji uczynił to wbrew przedstawionemu w ww. decyzji stanowisku Kolegium.
Pismem z dnia 29 listopada 2021 r., uzupełnionym pismem z dnia 8 grudnia 2021 r., I. Sp. z o.o. w Ś. wniósł skargę na ww. decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu w szczególności:
- uchylenie się od rozpoznania istoty sprawy,
- naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oparcie decyzji o nieprawdziwy stan faktyczny sprawy w zakresie zabudowy działki nr [...] w obrębie [...] Miasta K.,
- naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce o nr ewide[...] , w obrębie [...] przy ul. [...] w K.
- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie zapoznania się przed wydaniem decyzji z dowodem w postaci decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. dotyczącej zabudowy działki nr [...] w obrębie [...] Miasta K..
W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że, jej zdaniem, działka sąsiednia tj. nr [...] w przy ul. [...] jest i - w chwili wydawania decyzji o odmowie ustalenia warunków - była zabudowana w sposób dający możliwość określenia warunków planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium nie zbadało, czy w chwili orzekania w niniejszej sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2021 r. w zakresie wniesienia sprzeciwu do oddania do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] była prawomocna, czy nie została zmieniona, czy dotyczy całości budynku i przede wszystkim czy ustalenia zawarte w tej decyzji były aktualne na dzień rozpoznania niniejszej sprawy. Skarżący podkreślił, że na moment wydania skarżonej decyzji budynek mieszkalny wielorodzinny na działce nr [...], obręb [...], gmina Miasto K., był już zaznaczony na mapie zasadniczej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Starostę [...], był zgłoszony i ujęty w zasobie w dniu 28 lipca 2021 r, a więc był już oddany do użytkowania przed dniem 3 września 2021 r. Skarżący jako dowód załączył do akt pismo Starosty [...] z dnia 2 grudnia 2021 r., z którego wynika, że budynki posadowione na działce nr [...], obręb [...], gmina Miasto K., zostały wprowadzone do bazy ewidencji gruntów i budynków w dniu 28 lipca 2021 r. Tak więc, zdaniem skarżącego, ustalenie stanu faktycznego i jego analiza zarówno dokonana przez Prezydenta Miasta K. na dzień 3 września 2021 r. oraz dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu wydania zaskarżonej decyzji tj. [...] października 2021 r. była zupełnie błędna i niezgodna z rzeczywistym stanem rzeczy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wnieśli również uczestnicy postępowania: P. P., M. B., J. B. i R. P..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Skarga okazała się zasadna, bowiem dokonana przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten podobnie jak decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu nakazującym ich uchylenie.
Jako, że przedmiotem skargi jest decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, tytułem wstępu należy przypomnieć, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku, gdy dla terenu inwestycyjnego plan miejscowy nie został uchwalony, wówczas możliwe jest ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej.
Stosownie do art. 61 § 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986). Zastosowanie zatem znajdą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które szczegółowo określają wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przytoczone wyżej przepisy formułują zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W literaturze wskazuje się, że jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck 2013).
Dostosowanie, o którym mowa przejawia się przede wszystkim w takim ukształtowaniu charakterystycznych cech zabudowy, jak szerokość elewacji frontowej, wysokość, kształt dachu, czy intensywność zabudowy, aby stanowiły one nawiązanie do zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie. Podobnie rzecz się ma w przypadku funkcji nowej zabudowy, która powinna stanowić bądź kontynuację funkcji już na danym obszarze istniejącej, bądź takie jej uzupełnienie, które nie będzie kolidowało z zastanym w sąsiedztwie stanem rzeczy.
Instrumentem, który ma pozwolić ten cel osiągnąć jest analiza architektoniczno – urbanistyczna, której prawidłowe przeprowadzenie, ma fundamentalne znaczenie dla określenia jakiego rodzaju, o jakich cechach i funkcjach zabudowa może na określonym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy terenie powstać. Stąd też ważne jest, aby analiza została przeprowadzona rzetelnie i w sposób wyczerpujący wyjaśniała z jakiego rodzaju zabudową mamy do czynienia w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji i w oparciu o te ustalenia formułowała postulaty co do poszczególnych cech nowej zabudowy i jej funkcji.
W tym celu, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).
Dalej wskazać należy, że – stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.
Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3).
W badanej sprawie organ odmówił ustalenia warunków zabudowy wskazując, że analiza architektoniczno – urbanistyczna wykazała, że brak jest kontynuacji funkcji, bowiem w obszarze analizowanym nie występuje ani jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji.
Stanowisko to podzielił organ odwoławczy, który nie uznał za zasadne zarzutów odwołania dotyczących istnienia na działce oznaczonej nr [...] budynku o parametrach mogących stanowić wzorzec dla planowanej zabudowy, bowiem - jak ocenił organ odwoławczy realizowany na niej budynek znajduje się w takiej fazie budowy, której nie można określić mianem "stan surowy zamknięty".
Twierdzenia organów obu instancji w tym zakresie zostały jednak podważone przez skarżącą Spółkę, która przedłożyła dokument – pismo Starostwa Powiatowego w K. z dnia 2 grudnia 2021 r., z którego wynika, że budynki położone na działce nr [...] zostały wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków w dniu [...] lipca 2021 r., na podstawie pracy geodezyjnej zarejestrowanej w starostwie a dniu [...] lipca 2020 r. za nr [...], a więc przed wydaniem decyzji przez organ I instancji.
Okoliczność ta ma istotne znaczenie, bowiem – jak wynika z analizy archtektoniczno – urbanistycznejm działka nr [...] znajduje się w obszarze analizowanym i jest dostępna z tej samej drogi publicznej. Niewątpliwie zatem parametry zabudowy istniejących i zaewidencjonowanych na tej działce budynków powinny zostać wzięte pod rozwagę w trakcie procedowania nad wnioskiem skarżącej Spółki.
Podkreślenia wymaga, że kwestia zaawansowania zabudowy na działce [...] była konsekwentnie podnoszona przez skarżącą w toku postępowania, a o stopniu tego zaawansowania świadczyć może podjęta przez inwestora tej inwestycji próba zgłoszenia zakończenia budowy.
Jak wynika z akt postępowania, sporządzający analizę dokonał weryfikacji w tym zakresie w dniu 23 lipca 2021 r. i w tej dacie zabudowa na działce nie [...] nie została jeszcze wprowadzona do ewidencji. Niemniej jednak w dacie wydania decyzji przez organ I instancji tj. [...] września 2021 r. budynki na działce nr [...] widniały w ewidencji i rzeczą organu było okoliczność tę zweryfikować przed wydaniem decyzji.
Na marginesie jedynie należy zauważyć, że w analizie na str. 5, w tabeli obrazującej rodzaj i parametry zabudowy w obszarze analizowanym, pod poz. [...] na działce nr [...] wskazano zabudowę mieszkalną jednorodzinną bliźniaczą, podczas, gdy na załączonej do analizy mapie na tej działce brak jest jakichkolwiek zabudowań, natomiast na str. 6 analizy wspomina się o tym, że budynek na działce nr [...] znajduje się w fazie realizacji. Powyższa okoliczność, w ocenie Sądu, również podważa wiarygodność i rzetelność przeprowadzonej analizy.
Weryfikacji takiej nie dokonał także organ odwoławczy pomimo tego, iż w uprzednio wydanej w tej sprawie decyzji, uchylającej decyzję Prezydenta Miasta K. dostrzegł stopień zaawansowania robót budowlanych na działce nr [...] i zlecił organowi I instancji odniesienie się do powyższej kwestii.
Okoliczność istnienia na działce nr [...] legalnej zabudowy, widniejącej w ewidencji gruntów i budynków ma istotne znaczenie w badanej sprawie, bowiem oznacza, że w przeprowadzonej analizie architektoniczno – urbanistycznej należy uwzględnić parametry i funkcję tej zabudowy, czego dotychczas nie uczyniono.
Z tego względu Sąd nie uwzględnił wyartykułowanego w piśmie z dnia 9 marca 2022 r. wniosku o oddalenie skargi, bowiem postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone wadliwie. Bez znaczenia pozostaje przeznaczenie terenu określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, bowiem akt ten nie jest aktem prawa miejscowego i – co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy.
W tych okolicznościach należało uznać, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przy czym naruszenie procedury mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit c, w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.). O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200 przywołanej ustawy.