II SA/Sz 1279/21

II SA/Sz 1279/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-12-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Grzegorczyk-Meder /sprawozdawca/
Katarzyna Sokołowska
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II OSK 554/23 - Wyrok NSA z 2025-09-25
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par. 2 pkt 5, art. 134, art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 93 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 91, art. 91 ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2015 poz 199
art. 28 ust.1, art. 17 pkt 6 lit. c
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 909
art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 5, art. 4 pkt 6
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Gminy w Będzinie z dnia 30 czerwca 2015 r. nr IX/62/15 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych "Wierzchomino" w gminie Będzino stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w następujących częściach: - § 4 ust. 2 pkt 3 w zakresie sformułowania "naziemne i nadziemne budowle i urządzenia budowlane składające się na", a także w zakresie sformułowania "sieci elektroenergetyczne średnich i niskich napięć, stacje transformatorowe i rozdzielcze"; - § 8 pkt 1 litera b tiret drugie o brzmieniu : "istniejących i projektowanych sieci infrastruktury technicznej"; - § 10 pkt 9 w zakresie, w jakim w granicach terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem EWR, dopuszcza budowę dróg dojazdowych i placów eksploatacyjnych, związanych z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych, na gruntach rolnych klasy I-III; - § 10 pkt 10 w zakresie, w jakim w granicach terenów rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem 1R i 2 R, dopuszcza budowę dróg dojazdowych eksploatacyjnych, na gruntach rolnych klasy I-III; - § 10 pkt 11 w zakresie, w jakim w granicach terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem EWR oraz na terenach rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem 1R i 2R, dopuszcza budowę tymczasowych dróg dojazdowych i placów montażowych, na gruntach rolnych klasy I-III; - § 11 pkt 3 w zakresie, w jakim w granicach obszaru objętego planem, dopuszcza rozbudowę i budowę nowych sieci infrastruktury technicznej, na gruntach rolnych klasy I-III; - § 18 ust. 1 pkt 6 w zakresie, w jakim dopuszcza budowę dróg dojazdowych eksploatacyjnych do elektrowni wiatrowych, na warunkach określonych w § 10 pkt 10 uchwały, na gruntach rolnych klasy I-III; - § 18 ust. 1 pkt 7 w zakresie, w jakim dopuszcza budowę tymczasowych dróg i placów montażowych, o których mowa w § 10 pkt 11 uchwały, na gruntach rolnych klasy I-III; - § 19 ust. 1 pkt 6 w zakresie, w jakim dopuszcza budowę dróg dojazdowych eksploatacyjnych do elektrowni wiatrowych, na warunkach określonych w § 10 pkt 10 uchwały, na gruntach rolnych klasy I-III; - § 19 ust. 1 pkt 7 w zakresie, w jakim dopuszcza budowę tymczasowych dróg i placów montażowych, o których mowa § 10 pkt 11 uchwały, na gruntach rolnych klasy I-III; - § 20 ust. 1 w zakresie ustalenia terenów oznaczonych symbolem EWR/6, EWR/7, EWR/8 oraz linii rozgraniczających te tereny w rysunku planu; - § 20 ust. 1 pkt 2 w zakresie, w jakim dopuszcza budowę dróg i placów eksploatacyjnych, o których mowa w § 10 pkt 9 uchwały, na gruntach rolnych klasy I-III; - § 20 ust. 1 pkt 3 w zakresie, w jakim dopuszcza budowę tymczasowych dróg i placów montażowych, o których mowa w § 10 pkt 11 uchwały, na gruntach rolnych klasy I-III; - § 20 ust. 1 pkt 4 w zakresie, w jakim dopuszcza lokalizację masztów pomiarowych wiatru, na gruntach rolnych klasy I-III; - § 34 ust. 1 pkt 1 w zakresie, w jakim na terenie oznaczonym symbolem EWKDW/4 dopuszcza istniejące drogi wewnętrze na gruntach rolnych klasy I-III; - § 34 ust. 1 pkt 2 w zakresie, w jakim na terenie oznaczonym symbolem EWKDW/4 na gruntach rolnych klasy I-III dopuszcza utrzymanie charakterystycznych parametrów użytkowych i technicznych drogi wewnętrznej, a także jej bieżącą konserwację, remont, przebudowę i odbudowę; - § 34 ust. 1 pkt 3 w zakresie, w jakim na terenie oznaczonym symbolem EWKDW/4 dopuszcza drogi dojazdowe na gruntach rolnych klasy I-III; - § 34 ust. 1 pkt 4 a i b w zakresie, w jakim na terenie oznaczonym symbolem EWKDW/4 dopuszcza określone tam przeznaczenie uzupełniające na gruntach rolnych klasy I-III.
Uzasadnienie
Rada Gminy Będzino działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia
8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., zwanej dalej: "u.s.g.") i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., zwanej dalej: "u.p.z.p.") podjęła uchwałę nr IX/62/15 z dnia 30 czerwca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych "WIERZCHOMINO" w gminie Będzino.
Pismem z dnia 27 maja 2021 r. Wojewoda Zachodniopomorski (zwany dalej: "skarżącym" lub "Wojewodą") wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Szczecinie ze skargą na uchwałę Nr IX/62/15 Rady Gminy w Będzinie z dnia
30 czerwca 2015 r., w części obejmującej:
- § 4 ust. 2 pkt 3, w zakresie sformułowania "naziemne i nadziemne budowle i urządzenia budowlane składające się na", a także w zakresie sformułowania "sieci elektroenergetyczne średnich i niskich napięć, stacje transformatorowe i rozdzielcze",
- § 8 pkt 1 lit. b tiret drugie o brzmieniu "istniejących i projektowanych sieci infrastruktury technicznej",
- § 10 pkt 9 w zakresie, w jakim w granicach terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem EWR, dopuszcza budowę dróg dojazdowych i placów eksploatacyjnych, związanych z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych, na gruntach rolnych klasy I-III,
- § 10 pkt 10 w zakresie, w jakim w granicach terenów rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem IR i 2R, dopuszcza budowę dróg dojazdowych eksploatacyjnych,
na gruntach rolnych klasy I-III,
- § 10 pkt 11 w zakresie, w jakim w granicach terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach T rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem EWR oraz na terenach rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem IR i 2R, dopuszcza budowę tymczasowych dróg dojazdowych i placów montażowych, na gruntach rolnych klasy I-III,
- § 11 pkt 3 w zakresie, w jakim w granicach obszaru objętego planem, dopuszcza rozbudowę i budowę nowych sieci infrastruktury technicznej, na gruntach rolnych klasy
I-III,
- § 18 ust. 1 pkt 6 w zakresie, w jakim dopuszcza budowę dróg dojazdowych eksploatacyjnych do elektrowni wiatrowych, na warunkach określonych w § 10 pkt 10 uchwały, na gruntach rolnych klasy I-III,
- § 18 ust. 1 pkt 7 w zakresie, w jakim dopuszcza budowę tymczasowych dróg i placów montażowych, o których mowa w § 10 pkt 11 uchwały, na gruntach rolnych klasy I-III,
- § 19 ust. 1 pkt 6 w zakresie, w jakim dopuszcza budowę dróg dojazdowych eksploatacyjnych do elektrowni wiatrowych, na warunkach określonych w § 10 pkt 10 uchwały, na gruntach rolnych klasy I-III,
- § 19 ust. 1 pkt 7 w zakresie, w jakim dopuszcza budowę tymczasowych dróg i placów montażowych, o których mowa § 10 pkt 11 uchwały, na gruntach rolnych klasy I-III,
- § 20 ust. 1 w zakresie ustalenia terenów oznaczonych symbolem EWR/6, EWR/7, EWR/8 oraz linii rozgraniczających te tereny w rysunku planu,
- § 20 ust. 1 pkt 2 w zakresie, w jakim dopuszcza budowę dróg i placów eksploatacyjnych, o których mowa w § 10 pkt 9 uchwały, na gruntach rolnych klasy I-III,
- § 20 ust. 1 pkt 3 w zakresie, w jakim dopuszcza budowę tymczasowych dróg i placów montażowych, o których mowa w § 10 pkt 11 uchwały, na gruntach rolnych klasy I-III,
- § 20 ust. 1 pkt 4 w zakresie, w jakim dopuszcza lokalizację masztów pomiarowych wiatru, na gruntach rolnych klasy I-III,
- § 34 ust. 1 pkt 1 w zakresie, w jakim na terenie oznaczonym symbolem EWKDW/4 dopuszcza istniejące drogi wewnętrzne na gruntach rolnych klasy I-III,
- § 34 ust. 1 pkt 2 w zakresie, w jakim na terenie oznaczonym symbolem EWKDW/4
na gruntach rolnych klasy I-III dopuszcza utrzymanie charakterystycznych parametrów użytkowych i technicznych drogi wewnętrznej, a także jej bieżącą konserwację, remont, przebudowę i odbudowę,
- § 34 ust. 1 pkt 3 w zakresie, w jakim na terenie oznaczonym symbolem EWKDW/4 dopuszcza drogi dojazdowe na gruntach rolnych klasy I-III,
- § 34 ust. 1 pkt 4 lit. lit. a i b w zakresie, w jakim na terenie oznaczonym symbolem EWKDW/4 dopuszcza określone tam przeznaczenie uzupełniające na gruntach rolnych klasy I-III.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w ww. części.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zaskarżona uchwała była przedmiotem postępowania nadzorczego, przeprowadzonego w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w wyniku którego nie stwierdzono, że narusza ona obowiązujący porządek prawny, w sposób uzasadniający wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Skarżący wyjaśnił, że w dniu 14 września 2020 r. wpłynęło do niego pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi , w którym - powołując się na pismo Stowarzyszenia "W Jednym Kierunku" - Minister wskazał na rażące naruszenie procedury uchwalania miejscowego planu. W ocenie Ministra, podczas prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wójt Gminy Będzino zaniechał wystąpienia
do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, wymaganej przepisami u.p.z.p. oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej w skrócie: "u.o.g.r.l."). Zgodnie z treścią tego pisma
w uchwalonym planie na obszarach lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolniczych, oznaczonych symbolami EWR/6, EWR/7 i EWR/8, na obszarach terenów rolniczych R1 i R2, jak i dróg wewnętrznych EWKDW, znajdują się grunty stanowiące użytki rolne klas I-III, przeznaczone w planie na cele nierolnicze. Dodatkowo,
w przedmiotowym planie nie dokonano wydzielenia terenów rolnych (R) od terenów
o przeznaczeniu nierolniczym, a za takie należy uznać obszary, na których lokalizuje się turbiny wiatrowe.
Ponadto Wojewoda zauważył, że zaskarżona uchwała była przedmiotem dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego. Zarówno WSA
w Szczecinie (wyrok z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 63/19), jak i NSA (wyrok z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19) dokonały oceny legalności postanowień uchwały Nr IX/62/15 Rady Gminy w Będzinie, uznając - w części wskazanej na wstępie niniejszej skargi - za istotnie naruszające prawo.
Jak wyjaśnił Wojewoda, dokonał on ponownej analizy legalności zaskarżonej uchwały, w wyniku której podzielił treść opinii Ministra, jak również stanowiska zawarte
w przywołanych wyrokach sądów administracyjnych, że akt ten (we wskazanej na wstępie części) narusza w sposób istotny art. 17 ust. 6 lit. c u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. Z treści ww. regulacji wynika, że wystąpienie o zgodę ministra właściwego do spraw rozwoju wsi jest wymogiem ograniczonym do gruntów klas I-III,
a co za tym idzie objętych ochroną. Uchybienie obowiązkowi wynikającemu z trybu przewidzianego w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. nie odnosi się więc do wszystkich unormowań planu, ale tylko do tych, które zmieniają, bez zachowania trybu, przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych.
Według Wojewody, kwestią zasadniczą jest w niniejszej sprawie ustalenie, czy według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych "WIERZCHOMINO" w gminie Będzino, przyjętego kwestionowaną uchwałą, w granicach terenów - wydzielonych liniami rozgraniczającymi - przeznaczonych na elektrownie wiatrowe, znajdują się grunty, o których mowa w ww. przepisie. Zgodnie z wymogiem zawartym w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania. Przesądzające jest zatem przeznaczenie terenu mieszczące się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi.
Wojewoda wskazał, że w niniejszym planie ww. unormowanie zostało prawidłowo zastosowane, bowiem określone tereny oznaczone symbolami wskazującymi na przeznaczenie ich na elektrownie wiatrowe (EWR) zostały oddzielone od innych terenów liniami rozgraniczającymi (§ 2 pkt 7, § 3 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały), niezależnie od tego, że na terenach tych wskazano także nieprzekraczalne linie zabudowy elektrowni wiatrowych (§ 2 pkt 8, § 3 ust. 2 pkt 5 uchwały). Poza tym, regulacja art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., znalazła rozwinięcie w szczegółowych zapisach planu, poczynając od § 20
ust. 1. Tereny przeznaczone w zaskarżonym planie pod elektrownie wiatrowe to tereny wskazane w § 20 ust. 1 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały.
W tym miejscu Wojewoda zauważył, że z przywołanej powyżej treści § 20 ust. 1 pkt 1-4 uchwały, nie wynika wprost, jakiej klasy grunty stanowiące użytki rolne zostały przeznaczone pod elektrownie wiatrowe. Jednak analiza brzmienia § 20 ust. 1 zaskarżonej uchwały w związku z rysunkiem stanowiącym załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, dowodzi jednoznacznie, że na obszarach lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolniczych, oznaczonych symbolami EWR/6, EWR/7 i EWR/8, znajdują się grunty stanowiące użytki rolne klasy R III b. Zdaniem skarżącego, nie budzi również wątpliwości, że w granicach terenów EWR, ale także terenów rolniczych odznaczonych na rysunku planu symbolem 1R i 2R, dopuszczono budowę dróg i placów eksploatacyjnych związanych z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych, tymczasowych dróg i placów montażowych niezbędnych do realizacji inwestycji, a w przypadku wyłącznie terenu EWR - także masztu pomiarowego wiatru (§ 10 pkt 9-11, § 18 ust. 1 pkt 6 i 7, § 19 ust. 1 pkt 6 i 7, § 20 ust. 1 pkt 2, 3 i 4). Ponadto, w przedmiotowym planie wyznaczono tereny dróg wewnętrznych na terenach lokalizacji elektrowni wiatrowych (obszary o symbolu EWKDW): istniejące drogi wewnętrzne, drogi dojazdowe,
z dopuszczeniem utrzymania charakterystycznych parametrów użytkowych
i technicznych, a także bieżącej konserwacji, remontu, przebudowy i odbudowy,
jak i przeznaczenia uzupełniającego w postaci sieci infrastruktury technicznej oraz ciągów pieszo-jezdnych przeznaczonych dla ruchu pieszych, rowerów lub dla funkcji rekreacyjno-sportowych (§ 34 ust. 1 pkt 1-4).
Dodatkowo skarżący wskazał, że postanowienia kwestionowanego planu zezwalają także na to, aby na terenach oznaczonych symbolami EWR, które obejmują m.in. grunty rolne klasy I-III, zlokalizowane zostały sieci infrastruktury technicznej (§ 4 ust. 2 pkt 3, § 8 pkt 1 litera b tiret drugie oraz § 11 pkt 3 planu).
Jak zauważył Wojewoda, NSA w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 25 października 2019 r. wyraził pogląd, że wprowadzenie przeznaczenia uzupełniającego przez dopuszczalność przeznaczenia na sieć infrastruktury technicznej, jest równoznaczne z przeznaczeniem również na inny cel gruntów rolnych. Z całą pewnością pogląd ten w odniesieniu do użytego w planie pojęcia sieci infrastruktury technicznej jako obejmującego elementy nadziemne, naziemne i podziemne jest
jak najbardziej uprawiony i nie budzi wątpliwości, że dopuszczenie tak definiowanej infrastruktury technicznej na terenach rolnych podlegających ochronie, uwarunkowane było koniecznością uzyskania zgody ministra. Zgoda ta natomiast nie byłaby wymagana gdyby plan przewidywał poprowadzenie elementów infrastruktury technicznej wyłącznie pod ziemią, gdyż w takim przypadku nie doszłoby do zmiany przeznaczenia gruntu. Stąd dla osiągnięcia celu zgodnego z przepisami prawa za wystarczające uznać należało ograniczenie analizowanego pojęcia tylko do podziemnej infrastruktury technicznej.
Powyższe, w ocenie Wojewody, przesądza o tym, że skoro w granicach terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych (EWR/6, EWR/7, EWR/8), terenów rolniczych (R1 i R2), jak i dróg wewnętrznych (EWKDW) przeznaczono grunty rolne klasy I-III na cele nierolnicze, to niewątpliwie taka zmiana przeznaczenia wymagała zgody właściwego organu.
Wojewoda przywołał wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2019 r. w świetle którego przeciwne stanowisko, opierające się na argumentacji, że z uwagi na wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy nie jest możliwa lokalizacja elektrowni wiatrowych na gruntach rolnych podlegających ochronie, stanowi tylko o nieuprawnionej polemice z oceną prawną wyrażoną przez NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2909/16 NSA uznając uzyskanie zgody przez organ planistyczny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych za istotny element procedury planistycznej, którego brak skutkuje nieważnością planu, jednocześnie zaznaczył, że jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolnicze (na przykład elektrownie wiatrowe), to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolnicze mogą być realizowane, zaś decydujące znaczenie ma tu przeznaczenie terenu mieszczące się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi.
Według skarżącego, pominięcie zgody właściwego organu (tu: Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi) przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doprowadziło do istotnego naruszenia procedury planistycznej, jednak w niniejszym przypadku brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. aktu w całości. Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem zawartym w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2019 r., że stwierdza się nieważność uchwały, wówczas gdy niemożliwe jest wyodrębnienie z jej treści uregulowań nienaruszających obowiązującego porządku prawnego. W przypadku zaś wadliwości określonej części uchwały należy ograniczyć się do stwierdzenia nieważności badanej uchwały tylko w tej części, o ile uchwała w takiej postaci może funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Sąd ten - na gruncie zaskarżonej uchwały stwierdził, że wyeliminowanie części jej zapisów (objętych pkt I wyroku) nie wpłynie w żaden sposób na pozostałe uregulowania przedmiotowego planu. Twierdzenie to zaaprobował NSA
w wyroku kasacyjnym z dnia 25 października 2019 r.
Mając powyższe na uwadze Wojewoda uznał, że zaskarżona uchwała, w części wskazanej na wstępie, nie może ostać się w obrocie prawnym, albowiem istotnie narusza art. 17 ust. 6 lit. c u.p.z.p., w związku z art. 7 ust 2 pkt 1 u.o.g.r.l., co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności ww. uchwały w tej części.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Będzino wniósł o jej oddalenie w całości.
Wobec zarzutu dotyczącego § 4 ust 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały, organ argumentował, że brak jest podstawy do stwierdzenia nieważności tej uchwały w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia uzupełniającego. Podniósł, że generalną zasadą dopuszczalności budowy infrastruktury technicznej jest zasada określona w § 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którą ogranicza się przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy I - III, które oznaczono informacyjnie na rysunku planu, zgodnie
z wymogami u.o.g.r.l.
Organ wskazał, że tereny elementarne oznaczone na rysunku planu obejmują obszary, na których znajdują się zarówno grunty rolne, wymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, jak również grunty niewymagające uzyskania takiej zgody. Stąd też dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę należy określić przebieg oraz formę (podziemną bądź naziemną) wykonania sieci infrastruktury. Infrastruktura podziemna nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nie ogranicza możliwości rolniczego wykorzystania terenu. Natomiast budowa naziemnej infrastruktury technicznej nie może kolidować z generalną zasadą określoną w § 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały.
Dalej organ zauważył, że § 8 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały, jest postanowieniem powielającym częściowo przepisy prawa i nie ma wpływu na możliwość realizacji inwestycji drogowych niezależnie od ustaleń planu. W drugim odnośniku nie można uniemożliwić przebudowy remontów już istniejącej infrastruktury technicznej, powstałej na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Stąd też stwierdzenie nieważności całości zapisu § 8 pkt 1 lit. B zaskarżonej uchwały, o treści "istniejących i projektowanych sieci infrastruktury technicznej", będzie kolidować ze stanem już zastanym. Ewentualne stwierdzenie nieważności § 8 pkt 1 lit. B zaskarżonej uchwały, jedynie w zakresie wyrazu "projektowanych" nie uniemożliwi przebudowy i remontów istniejącej infrastruktury naziemnej.
Według organu, § 10 pkt 9 zaskarżonej uchwały, koresponduje bezpośrednio
z § 8 pkt 1 tej uchwały, co uniemożliwia budowę dróg dojazdowych i placów eksploatacyjnych na gruntach rolnych klasy I-III. W związku z powyższym w ocenie organu nie jest wymagana zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych
w rozumieniu przepisów u.o.g.r.l., gdyż w granicach obszaru objętego planem obowiązuje ograniczenie przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy I - III, które oznaczono informacyjnie na rysunku planu, zgodnie z wymogami ustawy u.o.g.r.l. Wskazaną argumentację organ powielił w przypadku zarzutu skargi dotyczącego
§ 10 pkt 10 i w przypadku § 10 pkt 11 zaskarżonej uchwały.
Co do kwestionowanego § 11 pkt 3 zaskarżonej uchwały, organ podniósł,
że wskazany przepis należy czytać jednocześnie z § 8 pkt 1 lit. a tej uchwały, w którym obowiązuje generalna zasada ograniczenia przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy I – III. Budowa poziemnej infrastruktury technicznej nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych, co wielokrotnie zostało zaaprobowane w postępowaniach sądowoadministracyjnych.
Odpowiadając na zarzut skargi dotyczący § 18 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały, organ wyjaśnił, że wskazany przepis koresponduje bezpośrednio z § 8 pkt 1 tej uchwały, co uniemożliwia budowę dróg dojazdowych i placów eksploatacyjnych na gruntach rolnych klasy I-III. W związku z powyższym, w ocenie organu, nie jest wymagana zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych w rozumieniu przepisów ustawy u.o.g.r.l. gdyż w granicach obszaru objętego planem obowiązuje ograniczenie przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy I - III, które oznaczono informacyjnie na rysunku planu, zgodnie z wymogami ustawy u.o.g.r.l.
Wobec zarzutu skargi dotyczącego § 18 ust. 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały, organ wskazał, że tymczasowe drogi i place montażowe nie stanowią trwałej budowli
i nie zmieniają przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ponadto zapisy planu miejscowego ograniczają możliwość przeznaczania gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze. Na rysunku planu zawarto informację dodatkową ze wskazaniem gruntów rolnych podlegających ochronie, o której mowa w § 8 pkt 1 lit a zaskarżonej uchwały.
W kwestii naruszenia prawa w § 19 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały, organ wskazał na argumentację, którą przedstawił odpowiadając na zarzut naruszenia
§ 18 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały. W przypadku zarzutu naruszenia prawa w § 19 ust. 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały, organ wskazał na argumentację, którą przedstawił odpowiadając na zarzut naruszenia prawa w § 18 ust. 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały.
Następnie organ ustosunkował się do zarzutu skargi w części odnoszącej się do
§ 20 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w zakresie ustalenia przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem EWR/6, EWR/7, EWR/8 oraz linii rozgraniczających te tereny
w rysunku planu - § 20 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Organ wskazał, że skarga dotyczy terenów elementarnych oznaczonych jako tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolniczych. Wyznaczone linie zabudowy oraz zapisy § 8 pkt 1 lit a i b zaskarżonej uchwały, jednoznacznie wykluczają możliwość zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III. Stąd też dla gruntów klas I-III obowiązuje utrzymanie dotychczasowego rolniczego sposobu użytkowania jako pola uprawne, łąki i pastwiska zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały.
Odnosząc się do zarzutu skargi co do naruszenia prawa § 20 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, organ stwierdził, że przepis ten koresponduje bezpośrednio
z zasadą określoną w § 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały, co uniemożliwia budowę dróg dojazdowych i placów eksploatacyjnych na gruntach rolnych klasy I-III. W związku
z powyższym, w ocenie organu, nie jest wymagana zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych w rozumieniu przepisów u.o.g.r.l., gdyż w granicach obszaru objętego planem obowiązuje ograniczenie przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy I - III, które oznaczono informacyjnie na rysunku planu, zgodnie z wymogami u.o.g.r.l.
Wobec zarzutu skargi odnoszącego się do § 20 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, organ argumentował, że w jego ocenie, tymczasowe drogi i place montażowe nie stanowią trwałej budowli i nie zmieniają przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze – stanowią jedynie element urządzenia i organizacji placu budowy na czas wykonywania robót budowlanych co w ocenie organu nie stanowi zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Ponadto zapisy planu miejscowego w § 8 ograniczają możliwość przeznaczania gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze. Na rysunku planu zawarto informację dodatkową ze wskazaniem gruntów rolnych podlegających ochronie o której mowa w § 8 pkt 1.
Odpowiadając na zarzut skargi dotyczący § 20 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, organ podniósł, że w jego ocenie, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie dopuszcza lokalizacji masztów pomiarowych wiatru na gruntach rolnych klasy I – III.
Organ końcowo ustosunkował się do zarzutów skargi kwestionujących legalność § 34 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 4 zaskarżonej uchwały, dotyczących terenu elementarnego oznaczonego na rysunku planu symbolem EWKDW/4 na gruntach rolnych klasy I-III. Organ wskazał, że w rozdziale 2 zaskarżonej uchwały - Ustalenia dla całego obszaru objętego planem w § 8 pkt. 1 lit. A, znajduje się generalna zasada dotycząca ograniczenia przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy I - III, które oznaczono informacyjnie na rysunku planu, zgodnie z wymogami ustawy u.o.g.r.l.
W piśmie z dnia 3 października 2022 r. skarżący, zastępowany przez radcę prawnego, podtrzymał stanowisko i argumentację skargi i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej części uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022, poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Jak wynika z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,
o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu
w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W przedmiotowej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Szczecinie skargę wniósł Wojewoda Zachodniopomorski, realizując kompetencję przewidzianą w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., zwanej dalej "u.s.g."), na uchwałę Rady Gminy
w Będzinie nr IX/62/15 z dnia 30 czerwca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych "WIERZCHOMINO" w Gminie Będzino w części obejmującej, § 4 ust. 2 pkt 3, § 8 pkt 1 lit. b tiret drugie, § 10 pkt 9 , § 10 pkt 10, § 10 pkt 11, § 11 pkt 3, § 18 ust. 1 pkt 6, § 18 ust. 1 pkt 7, § 19 ust. 1 pkt 6, § 19 ust. 1 pkt 7, § 20 ust. 1, § 20 ust. 1 pkt 2, § 20 ust. 1 pkt 3, § 20 ust. 1 pkt 4, § 34 ust. 1 pkt 1, § 34 ust. 1 pkt 2, § 34 ust. 1 pkt 3, § 34 ust. 1 pkt 4 lit. lit. a i b w szczegółowo określonym przez Wojewodę zakresie.
Przedmiotowa uchwała była już objęta przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w pkt I wyroku z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 63/19 stwierdził nieważność części przepisów ww. uchwały Rady Gminy w Będzinie nr IX/62/15 z dnia 30 czerwca 2015 r., we wskazanym przez Sąd zakresie, tj. § 4 ust. 2 pkt 3 , § 8 pkt 1 litera b) tiret drugie, § 10 pkt 9, § 10 pkt 10, § 10 pkt 11, § 18 ust. 1 pkt 6 § 18 ust. 1 pkt 7, § 19 ust. 1 pkt 6 , § 19 ust. 1 pkt 7, § 20 ust. 1, § 20 ust. 1 pkt 3, § 20 ust. 1 pkt 4, § 34 ust. 1 pkt 1, § 34 ust. 1 pkt 2, § 34 ust. 1 pkt 3, § 34 ust. 1 pkt 4 a) i b). W pozostałej części Sąd skargę oddalił (pkt II wyroku). Jednakże Naczelny Sąd Administracyjnym, w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19, uchylił wyrok Sądu I instancji w części obejmującej pkt I i III, co oznacza, że wskazane wyżej przepisy zaskarżonej uchwały pozostają w obrocie prawnym.
Przystępując do dalszych rozważań przypomnieć należy, że organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady
i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP). Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego
o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym,
z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawowej zawierającej delegację do jego stanowienia, ale też przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w bezpośrednim lub pośrednim związku z regulowaną materią.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa aktem prawa miejscowego, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Żaden ze wskazanych przepisów nie wskazuje jednak, co jest granicą nieważności. Mając na względzie treść art. 91 ust. 4 u.s.g., należy przyjąć, że granicą nieważności jest ustalenie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa. Chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz istotne naruszenie przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów.
W ocenie Sądu, uwzględniając przy kontroli sprawy ww. kryterium legalności, skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zarzuty skargi okazały się trafne.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy
z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., zwanej dalej: "u.p.z.p.".), która w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. określa, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny obowiązany jest zatem dokonać także na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z treści tego przepisu wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego (jak też studium) powodujących jego nieważność, tj.: istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały
o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna
i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstowa, graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko) określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20
ust. 1 u.p.z.p; przedmiot - art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy, natomiast standardy dokumentacji określają, wydane na podstawie art. 16 ust. 2 przepisy rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587; rozporządzenie wykonawcze). Zarówno istotne naruszenie trybu sporządzania planu jak i istotne naruszenie zasad ich sporządzania, wywołują skutek nieważności uchwały
w całości lub części i uznawane jest za istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA
we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 732/19).
Mając na względzie przytoczone wyżej regulacje prawne Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała pojęta została z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego określonego w art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 909 ze zm., zwanej dalej: "u.o.g.r.l."), na co trafnie zwracała uwagę strona skarżąca, przez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem EWR/6, EWR/7, EWR/8, 1 R, 2R oraz EWKDW.
Należy przy tym podkreślić, że zastosowany przez Wojewodę tryb zakwestionowania zaskarżonej uchwały, oznacza, że merytoryczna kontrola zaskarżonej uchwały w przedmiocie planu miejscowego, nie jest dokonywana w granicach wyznaczonych prawną ochroną wyznaczoną indywidualnym interesem skarżącego, jak to ma miejsce w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Podstawą skargi do sądu administracyjnego z art. 93 ust. 1 u.s.g., jest uznanie wojewody, iż podlegający nadzorowi akt jest sprzeczny z prawem. Rodzaj podjętej przez organ nadzoru czynności (wniesienie skargi) lub aktu (rozstrzygnięcie nadzorcze) jest uzależniony jedynie od terminu, o którym mowa
w art. 91 ust. 1 u.s.g.. Po jego upływie zmienia się instrument prawny, natomiast niezmieniony pozostaje cel nadzoru, jakim jest ochrona praworządności. Wojewoda działa w takim przypadku w interesie ogólnym, skoro ustawowo zobowiązany jest do kontroli legalności działań samorządu terytorialnego i w konsekwencji dbający
o praworządność w wymiarze lokalnym.
Jak zostało to już wyżej zaznaczone, na gruncie sprawy, organ wykonawczy gminy, w toku procesu planistycznego, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., zobligowany był do wystąpienia o zgodę na zamianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Za tego rodzaju przepisy odrębne, należy traktować przepisy powołanej wyże ustawy u.o.g.r.l. Zgodnie
z brzmieniem art. 7 ust. 2 tej ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy ogranicza przeznaczanie gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Stosownie do art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l., przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, rozumie się - ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.
W okolicznościach sprawy niesporne jest, że organ w toku procesu planistycznego nie wystąpił do właściwego ministra o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Należy przy tym przypomnieć, że postępowanie wyjaśniające co do klasy gruntów, o których wyżej mowa, było przedmiotem rozważań, już na gruncie sprawy rozpoznanej wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 4 kwietnia
2019 r., sygn. akt II SA/Sz 63/19, na co zwracał także NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19. Sąd I instancji ustalił, że grunty stanowiące użytki rolne klasy R IIIb znajdują się na terenach planu miejscowego, przyjętego zaskarżoną uchwałą, oznaczonych symbolami EWR 6/, EWR 7/7 i EWR/8. Na cele nierolnicze przeznaczono także tereny rolnicze R1 i R2 oraz drogi wewnętrzne EWKDW. Sprawa rażącego naruszenia procedury uchwalania miejscowego planu objętego przedmiotem zaskarżonej uchwały, poprzez brak uzyskania zgody Wójta Gminy Będzino na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych we wskazanych obszarach, na inny cel, została zasygnalizowana w piśmie z dnia 11 września 2020 r. kierowanym przez Ministra Rolnictwa do Wojewody Zachodniopomorskiego. Miedzy innymi powyższa informacja stała się powodem wniesienia skargi przez Wojewodę na ww. uchwałę
w części odnoszącej się do przepisów umożliwiających lokalizację elektrowni wiatrowych i infrastruktury jej towarzyszącej na objętych zaskarżoną uchwałą terenach rolniczych R1 i R2, jak i dróg wewnętrznych EWKDW, gdzie znajdują się grunty stanowiące użytki rolne klas I-III.
W ocenie Sądu, sporne postanowienia planu przez przyjętą w nich treść, skutkowały zmianą przeznaczenia ww. obszarów planu miejscowego, mających dotąd charakter użytków rolnych klasy I-III, na cele nierolnicze bez wymaganej zgody.
Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 2909/16 uznał, że uzyskanie zgody przez organ planistyczny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, stanowi istotny element procedury planistycznej, którego brak skutkuje nieważnością planu, jednocześnie zaznaczył, że jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolnicze (na przykład elektrownie wiatrowe), to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolnicze mogą być realizowane, zaś decydujące znaczenie ma tu przeznaczenie terenu mieszczące się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi.
Skoro zatem w liniach rozgraniczających przeznaczono tereny, obejmujące grunty rolne klasy I-III, pod lokalizację elektrowni wiatrowych wraz infrastrukturą techniczną tej inwestycji towarzyszącą, to okoliczność, że organ planistyczny nie wystąpił o zgodę do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolne, świadczy o istotnym naruszeniu procedury planistycznej.
W odpowiedzi na skargę, organ argumentował m.in., że brak jest podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia uzupełniającego, wskazując na generalną zasadę, określoną w § 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały, wedle której ogranicza się przeznaczenie na cele nierolnicze grunty rolne klasy I-III. Dodatkowo organ wskazywał, że dopiero na etapie uzyskania pozwolenia na budowę należy określić przebieg oraz formę (podziemną lub naziemną) wykonania sieci infrastruktury. Infrastruktura podziemna nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nie ogranicza możliwości rolniczego wykorzystania terenu.
W ocenie Sądu, prezentowana przez organ argumentacja w odpowiedzi na skargę nie zasługuje na uwzględnienie.
Analiza treści § 20 ust. 1 planu w związku z rysunkiem tego planu stanowiącym załącznik do uchwały dowodzi jednoznacznie, że na obszarach lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolniczych, oznaczonych symbolami EWR/6, EWR/7 i EWR/8, znajdują się grunty stanowiące użytki rolne klasy R IIIb. Nie budzi również wątpliwości, że w granicach terenów EWR, ale także terenów rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem 1 R i 2R, dopuszczono budowę dróg i placów eksploatacyjnych związanych z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych, tymczasowych dróg i placów montażowych niezbędnych do realizacji inwestycji, a w przypadku wyłącznie terenu EWR - także masztu pomiarowego wiatru (§ 10 pkt 9-11, § 18 ust. 1 pkt 6 i 7, § 19 ust. 1 pkt 6 i 7, § 20 ust. 1 pkt 2, 3 i 4).
Postanowienia spornego planu zezwalają także na to, aby na terenach oznaczonych symbolami EWR, które obejmują m.in. grunty rolne klasy I-III, zlokalizowane zostały sieci infrastruktury technicznej. Zgodnie zatem z § 4 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały, pod pojęciem sieci infrastruktury technicznej - należy rozumieć podziemne, naziemne i nadziemne budowle i urządzenia budowlane składające się na obiekty liniowe, związane z przesyłaniem wody, ścieków, wód opadowych, ciepła, gazu, energii elektrycznej, sieci teleinformatyczne i radiowe; w tym również niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania elektrowni wiatrowych: kablowe linie elektroenergetyczne WN, sieci elektroenergetyczne średnich i niskich napięć, stacje transformatorowo-rozdzielcze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne i teletechniczne (łączności, sterowania, automatyki).
Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klasy I-III na ww. terenach pod elektrownie wiatrowe wraz z siecią infrastruktury technicznej temu służącej, wymagała bez wątpienia zgody ministra rolnictwa. Przepisy zaskarżonej uchwały w żadnej mierze nie mogą stanowić samoistnej funkcji ochronnej, ale winny w pełni realizować ten cel w zgodzie
z wymaganiami stawianymi w tej mierze w przepisach u.g.r.o.l. Przyjęta w § 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały zasada ograniczenia przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy I-III, nie może więc niwelować negatywnych skutków pominięcia w toku procedury planistycznej uzyskania wymaganych zgód na przeznaczenie gruntów. Skoro wskazane przez Wojewodę przepisy zaskarżonej uchwały umożliwiają usytuowanie nie tylko infrastruktury podziemnej, ale także naziemnej bądź nadziemnej, w obszarach gruntów objętych klasą I-III, to w każdym takim przypadku następuje zmiana przeznaczenia gruntu rolniczego na inny cel.
Należy w tym miejscu podkreślić, że NSA w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku o sygn. akt II OSK 2909/16 wyraził też pogląd, że wprowadzenie przeznaczenia uzupełniającego przez dopuszczalność przeznaczenia na sieć infrastruktury technicznej jest równoznaczne z przeznaczeniem również na inny cel gruntów rolnych. Z całą pewnością pogląd ten w odniesieniu do użytego w planie pojęcia sieci infrastruktury technicznej jako obejmującego elementy nadziemne, naziemne i podziemne jest jak najbardziej uprawiony i nie budzi wątpliwości, że dopuszczenie tak definiowanej infrastruktury technicznej na terenach rolnych podlegających ochronie uwarunkowane było koniecznością uzyskania zgody ministra. Zgoda ta natomiast nie byłaby wymagana gdyby plan przewidywał poprowadzenie elementów infrastruktury technicznej wyłącznie pod ziemią, gdyż w takim przypadku nie doszłoby do zmiany przeznaczenia gruntu. Stąd dla osiągnięcia celu zgodnego z przepisami prawa za wystarczające uznać należało ograniczenie analizowanego pojęcia tylko do podziemnej infrastruktury technicznej. W takiej sytuacji, nie można uznać za trafną argumentacji organu, zgodnie z którą dopiero na etapie pozwolenia na budowę należy określić przebieg i formę wykonania sieci infrastruktury. W każdej bowiem sytuacji wskazanej przez organ, plan miejscowy umożliwia inwestorowi realizację formę naziemną, nadziemną infrastruktury, co czyni aktualnym obowiązek uzyskania przed uchwaleniem planu miejscowego zgody właściwego ministra, na zmianę przeznaczenia terenu pod wskazaną infrastrukturę na terenach użytków rolnych klasy I-III.
Nie ma w okolicznościach sprawy znaczenia argumentacja organu, wskazująca, że poprzez unieważnienie części spornych przepisów dojdzie do uniemożliwienia przebudowy i remontów już istniejącej infrastruktury technicznej. Redakcja przepisów,
o których tu mowa, zawiera sformułowanie o "istniejących i projektowanych sieciach infrastruktury technicznej", czyni to jednoznacznym wniosek, że w tym samym obszarze, nawet jeżeli już istniały sieci infrastruktury, jednocześnie organ umożliwił usytuowanie nowej infrastruktury technicznej na terenach podlegających ustawowej ochronie, tak więc na taką zmianę winien on uzyskać zgodę właściwego ministra. Z akt sprawy nie wynika jednocześnie, że dla spornych obszarów rolniczych, w okresach wcześniejszych, poprzedzających procedurę planistyczną zwieńczoną podjęciem zaskarżonej uchwały, organ gminy uzyskał zgodę właściwego ministra na zmianę przeznaczenia tych gruntów rolnych, które aktualnie będą przeznaczone na usytuowanie farmy elektrowni wiatrowych
i infrastrukturę techniczną jej towarzyszącą.
W zaistniałej sytuacji braku dopełnienia w toku procedury planistycznej wymogów stawianych art. 17 ust. 6 lit. u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 u.og.r.l., kwestia graficznego wydzielenia terenów rolnych od terenów o przeznaczeniu nierolniczym, może być traktowana jako uzupełniająca podstawowy zarzut stawiany wyżej przeciw spornym przepisom zaskarżonej uchwały, skoro skutecznej zmiany przeznaczenia gruntów na inny cel, nie można było w sprawie osiągnąć bez wymaganej zgody ministra rolnictwa.
Podsumowując powyższe rozważania, podkreślenia wymaga, że wprawdzie przy uchwalaniu zaskarżonego planu Rada Gminy dokonując zmiany przeznaczenia gruntów rolnych podlegających ochronie na inny cel, bez zgody organu właściwego, dopuściła się istotnego naruszenia procedury planistycznej, tym nie mniej brak jest wystarczających podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W całości stwierdza się nieważność uchwały, kiedy niemożliwe jest wyodrębnienie z jej treści uregulowań nienaruszających obowiązujący porządek prawny. W przypadku zaś wadliwości określonej części uchwały należy ograniczyć się do stwierdzenia nieważności badanej uchwały tylko w części przepisów, o ile uchwała w takiej postaci może funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Zdaniem Sądu, na gruncie rozpoznawanej sprawy wyeliminowanie w uchwale zapisów objętych pkt I wyroku, które zakwestionował skargą Wojewoda, nie wpłynie w żaden sposób na pozostałe uregulowania, w związku z czym będzie mogła w prawidłowy sposób nadal funkcjonować.
Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie
art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w częściach określonych w pkt I sentencji wyroku,
w szczególności należało stwierdzić nieważność w zakresie utworzenia terenów oznaczonych symbolami EWR 6, EWR 7, EWR 8, na których przewidziano lokalizację elektrowni wiatrowych, w granicach których, wydzielone liniami rozgraniczającymi znajdują się – jak wynika z załącznika mapowego, grunty rolne klasy III b. W związku z powyższym należało też stwierdzić nieważność § 20 ust. 1 zaskarżonej uchwały wraz z ustaleniem linii rozgraniczających. W pozostałym zakresie Sąd stwierdził nieważność planu w zakresie zapisów odnoszących się do infrastruktury naziemnej i nadziemnej wraz z drogami dojazdowymi, placami montażowymi i eksploatacyjnymi, mogących obejmować grunty rolne kl. I – III, na obszarach, na których nie dokonano zmiany przeznaczenia terenów na cel nierolniczy.
Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.