II SA/Sz 1272/05

II SA/Sz 1272/05 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2006-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Danuta Strzelecka-Kuligowska /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Mysiak
Stefan Kłosowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Maria Rosochacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2006 r. sprawy ze skargi B. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie waarunków zabudowy o d d a l a skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. , nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) po ponownym rozpatrzeniu wniosku M.N. Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie z nadbudową budynku z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną jednorodzinną, alternatywnie z funkcją usługową zakwaterowania turystycznego i budynkiem pomocniczym w [...] przy ul. [...] na działce o numerze geodezyjnym [...] z zachowaniem szczegółowych warunków wymienionych w dalszej części decyzji.
W uzasadnieniu Wójt wskazał, że w dniu [...] r. M.N. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy budynku w [...], przy ul [...], nr geodezyjny działki [...]. Następnie w [...] r. oraz [...] r. przeprowadzono wizję lokalną w sprawie wykonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W wydanej [...] r. analizie odniesiono się do zarzutów, uwag i wniosków stron, m.in. wskazano, że podnoszony przez B. i T. S. argument dotyczący niewłaściwego zaliczenia działki nr [...] do analizowanego obszaru nie znajduje uzasadnienia, ponieważ obszar analizowany określa § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588). Reasumując organ, podał, że z uwagi na to, że w analizowanym obszarze w [...], istnieje zabudowa na podstawie której było możliwe ustalenie wymagań dla nowej zabudowy , spełnione zostały wymagania art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy [...] należało wydać przedmiotową decyzję.
W odwołaniu od powyższej decyzji B. i T. S. wnieśli o jej uchylenie z powodu niedopełnienia przez organ administracyjny obowiązku wynikającego z art. 9 i 10 kpa oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odwołujący podnieśli, że zabudowa na działce nr [...] istnieje w odległości 4 m od granicy geodezyjnej działki, a nie 20 m jak przyjęto w analizie, zaś dla działki [...] po dokonanej rozbudowie powierzchnia wynosi 14,5%, a nie 10,1% jak to ujęto w analizie.
Ponadto zdaniem B. i T. S. linia zabudowy od strony ulicy [...] powinna wynosić 4m, a niektóre powierzchnie zabudowy są niezgodne ze stanem faktycznym. Nadto w toku postępowania nie doręczono im postanowień uzgadniających w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmówiono wydania "wierzytelnych" kserokopii całości zebranych w sprawie materiałów, a do obszaru analizowanego niezgodnie z prawem zaliczono działkę [...], sugerując, iż przeważa na niej niska zabudowa. W ocenie odwołujących organ zastępując pojęcie górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokością przy okapie dachu naruszył przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r., ponadto nieprzekraczalną linię zabudowy w wysokości 5m określa się jedynie od strony ulicy [...], nie wyznacza się natomiast linii zabudowy od ulicy [...], która winna być przedłużeniem linii istniejącej zabudowy i wynosić 4m.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa oraz art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu Kolegium podało, że z materiału zebranego w przedmiotowej sprawie wynika, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone było uzyskaniem uzgodnienia w formie postanowienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które wbrew stanowisku Kolegium zawartemu w treści decyzji własnej z dnia [...] r. uchylającej poprzednio wydaną decyzję w tej sprawie i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania nie zostało uwzględnione, czym naruszono przepis art. 53 ust. 5 ww. ustawy.
Będąca przedmiotem niniejszego postępowania działka nr [...] w [...] położona jest przy ul. [...] (z tej drogi odbywa się główny wjazd i wejście na działkę) i w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy uzgadnia się z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, natomiast jeżeli droga byłaby drogą gminną uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 powinno mieć nie formę postanowienia, tylko opinii będącej w aktach sprawy z którą strony mogłyby w toku prowadzonego postępowania zapoznać się. W przypadku przyjęcia, że ul. [...] jest drogą gminną, opinię taką winna wydać właściwa komórka lub upoważniony w zakresie zarządu dróg pracownik gminy. Jednakże w aktach sprawy brak jest przedmiotowej opinii.
Z uchybieniem tym wiąże się zarzut B. i T. S., że linia obowiązującej zabudowy wyznaczona została niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. i w oparciu o linię zabudowy sąsiedniej działki nr [...] powinna ona wynosić 4m.
W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że wnioskowana przez stronę linia zabudowy w wysokości 4m od granicy działki [...] może naruszać przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym obiekty budowlane lokalizuje się przy drogach w odległości co najmniej 6m od zewnętrznej krawędzi jezdni, jeżeli planowane zamierzenie będzie realizowane na działce gruntu położonej na terenie zabudowy miast i wsi przy drodze gminnej. Natomiast w przedmiotowej sprawie na podstawie akt sprawy nie wiadomo, gdzie kończy się zewnętrzna krawędź jezdni i czy ustalenie obowiązującej linii zabudowy w wysokości 6m od krawędzi jezdni będzie większe, niż ustalenie linii zabudowy w wymiarze 4m od granicy działki [...]. Za jezdnią może znajdować się chodnik, którego szerokość również nie jest znana. Reasumując Kolegium wskazało, że w tych warunkach nie wiadomo, czy faktycznie będzie zachodzić sprzeczność między przepisami odrębnymi, a zasadami wyznaczenia linii zabudowy – na podstawie § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, kwestia ta w toku ponownie prowadzonego postępowania wymaga zbadania i udokumentowania w aktach sprawy i jeżeli po dokonanym uzupełnieniu w tym zakresie okazałoby się, że linia obowiązującej zabudowy w wymiarze 4m od granicy działki [...] byłaby usytuowana bliżej niż linia 6m od granicy zewnętrznej krawędzi jezdni, to za obowiązującą
należałoby uznać linię ustaloną na podstawie art. 43 ust. 2 cyt. rozporządzenia i w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami
odrębnymi obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.
Ustosunkowywując się do postanowień dotyczących dopuszczalnego hałasu, organ odwoławczy wskazał, że wynikają one z obowiązujących przepisów prawa i wskazanie w treści zaskarżonej decyzji norm dopuszczalnego hałasu nie wpływa w żaden sposób na prawa lub obowiązki stron, ponieważ normy te zostały zamieszczone w odrębnych przepisach, a górna granica dopuszczalnego poziomu hałasu nie jest wynikiem uznania organu I instancji tylko stanowi "przepisanie" przepisu z innego aktu prawnego. Natomiast w ocenie Kolegium niezrozumiałe są zarzuty skarżących dotyczące wadliwości sporządzonej przez organ I instancji analizy w zakresie odległości 20m dla działki [...], a nie jak wnioskuje strona 4m.
Analiza obejmuje bowiem odległości od drogi publicznej, co zostało zaznaczone na załączniku graficznym, z którego wynika, że zabudowa działki [...] znajduje się w odległości 20m a nie 4 m od tej granicy.
Dotychczasowa powierzchnia zabudowy działki [...] wynosi 14,5%, a nie 10,1% jak wskazują odwołujący.
W ocenie organu niewystarczający i zbyt ogólny jest również zarzut, że niektóre powierzchnie zabudowy są niezgodne ze stanem faktycznym, ponieważ analiza i jej wynik, które są dowodem w sprawie sporządzone zostały przez uprawnionego architekta i dopóki dokument ten nie zostanie obalony w postępowaniu karnym jako fałszywy stanowi źródło ustaleń dla prowadzonego postępowania administracyjnego.
Również zarzut dotyczący nie włączenia do analizy działki nr [...] jest niezrozumiały, ponieważ stan faktyczny sprawy jest całkowicie odmienny.
Końcowo Kolegium wskazało, że prawidłowo przedmiotem badania jest szerokość i górna krawędź elewacji frontowej, bo tylko taka podlega badaniu na podstawie przepisów ww. rozporządzenia. Wskazanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przy okapie dachu wbrew stanowisku skarżących nie zastępuje tego parametru parametrem okapu dachu, skoro okap dachu to dolna pozioma krawędź dachu zwykle wysunięta przed płaszczyznę elewacji, to oczywistym
pozostaje, iż górna krawędź elewacji znajduje się przy dachu, chyba, że zamiarem strony jest budowa budynku bez dachu.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złożyli B. i T. S. W jej uzasadnieniu wskazali, że organ odwoławczy, mimo uchylenia decyzji organu I instancji nie ustosunkował się w całości do Ich zarzutów podniesionych w odwołaniu, czym naruszył dyspozycję art. 138 kpa. W ocenie skarżących Kolegium pominęło następujące fakty:
- ponownego naruszenia przez organ I instancji art. 9, 10 i 73 kpa przez odmowę wydania wierzytelnych kserokopii,
- nie określenia przez organ I instancji zasadności dopuszczalnych poziomów hałasu 45-55db,
- niewyjaśnienia kwestii dot. numeru decyzji , która powrotnie miała nr [...] r. już [...] mimo, że dotyczyła tej samej sprawy.
Ponadto zdaniem skarżących Kolegium zupełnie pominęło fakt, że na załączniku geodezyjnym decyzji Wójta Gminy [...] z [...] r. wskazana jest graficznie i wyraziście jezdnia z krawędziami na ul. [...] a nieprzekraczalna linia zabudowy dla działki [...] została określona jedynie od strony ul. [...], a organ I instancji mimo istniejącego obowiązku nie ustalił nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ul. [...].
Skarżący nie zgadzają się również z podanymi w decyzji wskaźnikami zabudowy, podnosząc, iż są one niezgodne ze stanem faktycznym.
W Ich ocenie organ odwoławczy nie odnosi się również do błędnie przyjętego obszaru analizy oraz ustalenia jego granic, mimo rażącego naruszenia w tym zakresie przez organ I instancji § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., gdyż wyznaczony obszar analizy nie spełnia wymogu minimalnych rozmiarów tj. trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...]. Niezrozumiały jest dla skarżących również fakt odnoszenia się przez organ odwoławczy do działki nr [...] , w sytuacji gdy wnioskowali o włączenie do obszaru analizowanego działkę położoną vis a vis działki o nr [...].
Reasumując skarżący uważają, że rozstrzygnięcie podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ograniczające się do stwierdzenia naruszenia
art. 35 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania, spowoduje, że opisane w skardze i nie rozstrzygnięte przez ten organ zagadnienia pozostaną w dalszym ciągu utrzymane w wersji przyjętej przez organ I instancji, co jest niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 9, 10 i 73 kpa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznał, że skarga B. i T. S. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa i to zarówno procesowego jak i materialnego.
Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., którą Kolegium uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną jednorodzinną alternatywnie z funkcją usługową zakwaterowania turystycznego i budynkiem pomocniczym na działce nr [...] o pow. [...] m2 w [...], przy ul. [...] na rzecz M.N. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.
Decyzja ta wydana została w oparciu o dyspozycję przepisu art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przeciwieństwie do decyzji organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1 kpa, który nie ustanawia przesłanek ich wydania, decyzję kasacyjną o której mowa w art. 138 § 2 kpa organ może wydać tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego przepisu, tj. wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego. W tej sytuacji gdyby organ odwoławczy chciał ponownie rozstrzygnąć sprawę administracyjną ( co do zasady powinien zrobić ), to musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, czego mu zrobić nie wolno, bo oznaczałoby to, że w danej sprawie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające tylko w jednej instancji ( drugiej) a nie w dwóch instancjach, który to wymóg wynika z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Zatem kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania pozostawia organowi II instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco uzasadnić istnienie wymienionych w tym przepisie przesłanek – co organ I instancji musi wyjaśnić w całości lub w znacznej części
Przeprowadzona zgodnie z ww. kryterium kontrola zaskarżonego orzeczenia doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz argumentacja jaką Kolegium posłużyło się w tym zakresie nie budzi zastrzeżeń.
Kolegium wskazało na konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego i dowodowego w pełnym zakresie, wskazując na uchybienia dotychczasowego postępowania, których wyrazem są m.in. niedostatki uzasadnienia
decyzji z dnia [...] r. polegające m.in. na braku opinii charakteru drogi, przy której położona jest działka nr [...], nieprecyzyjne ustalenia organu dotyczące wyznaczenia linii zabudowy. Kolegium ustosunkowało się też do pozostałych zarzutów a dot. poziomu hałasu, wskaźników powierzchni zabudowy działek.
Bezpodstawnie w tej sytuacji skarżący B. i T. S. stawiają ww. decyzji zarzut naruszenia przez organ art. 138 § 2 kpa , tak samo jak zarzut błędnych wskazań co do okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wbrew stanowisku skarżących Kolegium ustosunkowało się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu i wyraźnie też wskazało na wadliwości postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, brak jest warunków prawnych, żeby organ administracji uchylając decyzję pierwszoinstancyjną mógł uprzedzać, czy przesądzać wyniki postępowania administracyjnego, które organ pierwszej instancji dopiero przeprowadzi w następstwie tego uchylenia, zgodnie ze wskazaniami decyzji uchylającej. Taki sposób rozstrzygnięcia sprawy sprowadziłby postępowanie administracyjne faktycznie do jednej instancji i pozbawił organ stopnia podstawowego samodzielności nieodzownej w orzecznictwie administracyjnym ( wyrok NSA z 12.02.85, IISA1811/84, publ. ONSA 1985r., nr 1, poz. 9).
Uczynić tego nie może również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, którego rola ogranicza się wyłącznie do skontrolowania legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie obowiązujących w dacie jej wydania przepisów prawa. Jeżeli Sąd nie dopatrzy się naruszenia prawa obowiązany jest skargę oddalić. Tak tez należało uczynić w niniejszej sprawie, bowiem w okolicznościach tej sprawy organ miał prawo wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa.
Odnosząc się do zarzutu skarżących, dotyczącego kwestii numeracji decyzji, Sąd wskazuje, że każdy organ administracyjny prowadzi odrębną numerację swoich spraw i wydawanych decyzji i nie wystąpiła w tym zakresie żadna pomyłka, natomiast kwestia udostępnienia "wierzytelnych" kserokopii dokumentów nie stanowiła przedmiotu rozważań organu.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, należy stwierdzić, iż brak jest przesłanek do uwzględnienia skargi i w związku z tym należało ja na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, oddalić.