II SA/Sz 1264/21

II SA/Sz 1264/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-03-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1371/22 - Wyrok NSA z 2024-11-07
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 15 ust. 2 pkt 9,  art. 20  ust. 1,  art. 10 ust. 2 pkt 3-16, art. 28 ust. 1,  art. 9 ust. 1, ust. 4, ust. 5, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 4, art. 3 ust. 1, art. 20, art. 17 ust. 9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. S., M. S., P. S., J. S., R. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Mielnie z dnia 20 sierpnia 2021 r. nr XL/424/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Sarbinowo obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej Nr 3504Z oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 30 października 2021 r. A. S., M. S., P. S., J. S. i R. S., dalej "skarżący", zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uchwałę Rady Gminy, dalej: "organ", "uchwałodawca", z dnia [...] sierpnia 2021r., nr [...],
w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy M., w obrębie ewidencyjnym S. , obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej Nr 3504Z, dalej: "m.p.z.p.", "uchwała planistyczna", w części dotyczącej § 7 oraz § 27 tej uchwały, odnoszącymi się do nieruchomości stanowiących działkę nr [...] położonej na terenie elementarnym oznaczonym jako 37-R, a także do działek nr [...], [...], [...], objętych księgą wieczystą o numerze [...], które są położone na terenie elementarnym oznaczonym jako [...]
Podjętej uchwale skarżący zarzucili naruszenie:
art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej "u.p.z.p", poprzez brak sporządzenia uzasadnienia do projektu skarżonej uchwały, a przez to naruszenie procedury planistycznej i uniemożliwienie skontrolowania, czy organ należycie wyważył interes prywatny i interes publiczny, czy kierował się zasadami wskazanymi w art. 1 u.p.z.p., czy organ nie nadużył władztwa planistycznego i czy przyjęte przez niego rozwiązania są słuszne;
naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7) w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy
z dnia 27 marca 2003r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c., poprzez istotne naruszenie przez organ zasad sporządzania planu miejscowego i nieuwzględnienie prawa własności nieruchomości należących do skarżących oraz drastyczne ograniczenie tego prawa w zakresie możliwości dysponowania tymi nieruchomościami przez skarżących, tj:
- zawarty w § 27 pkt 4) lit. e) skarżonej uchwały brak dopuszczalności budowy nowych budynków;
- zawarta w § 7 ust. 1 pkt 1-6 i ust. 2 skarżonej uchwały, które to ustalenia prowadzą do sytuacji, w której skarżącym nie przysługuje prawo do zagospodarowania należących do nich nieruchomości i prowadzi do nadmiernego ograniczenia prawa własności skarżących;
naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z pkt 2 ust. 2.2. w zw. z pkt 2. ust. 2.1. załącznika nr 5 do uchwały Rady Gminy M. N. [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., dalej "studium", poprzez uchwalenie przez organ uchwały naruszającej zapisy studium, poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy na terenie oznaczonym w studium jako IV. R2, na którym znajdują się nieruchomości należące do skarżących, w stosunku do którego w studium:
- przyjęto przeznaczenie "tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy" (pkt 2 ust. 2.2. Załącznika nr 5 do uchwały - str. 5); a studium wyraźnie wyróżnia tereny rolne
z zakazem zabudowy i z dopuszczeniem zabudowy;
- dla terenów tych, w strukturze funkcjonalno-przestrzennej (pkt 2. ust. 2.1.) określono, iż jest to "obszar zabudowy zagrodowej i obsługi agroturystyki (IV)";
w strukturze funkcjonalno-przestrzennej wskazanego załącznika podano, że "generalna koncepcja przekształceń i rozwoju struktury przestrzennej gminy zakłada rozwój i optymalne wykorzystanie obszarów położonych w bliskim sąsiedztwie morza, z jednoczesnym ukierunkowaniem na zróżnicowanie funkcjonalne zagospodarowania i zabudowy obsługi ruchu turystycznego oraz podniesienie standardów istniejącej zabudowy miejscowości; a przez to naruszenie podstawowych zasad związanych z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących wymogu zgodności uchwalanego planu z treścią obowiązującego studium.
naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez:
- niczym nieusprawiedliwioną i daleko posuniętą ingerencję organu w prawo własności nieruchomości skarżących i uniemożliwienie im ich zagospodarowania zgodnie z tym prawem;
- faktyczne wywłaszczenie skarżących z należących do nich nieruchomości wraz z uchwaleniem skarżonej uchwały, mimo braku celu publicznego, który uzasadniałby takie wywłaszczenie oraz bez odszkodowania przysługującego skarżącym z tego tytułu.
naruszenie art. 6 k.p.a., poprzez podjęcie przez organ działań sprzecznych
z przepisami prawa, tj.:
- uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego który jest niezgodny z treścią obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;
- daleko posunięta ingerencja w prawo własności nieruchomości, uniemożliwiająca ich zagospodarowanie przez skarżących;
naruszenie art. 7b k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez organ słusznego interesu skarżących jako obywateli;
naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania związanego
z uchwalaniem planu w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej, mimo protestów właścicieli nieruchomości i uzasadnianie wprowadzonego przez skarżoną uchwałę zakazu zabudowy brakiem infrastruktury kanalizacyjnej na posiedzeniu organu w dniu uchwalenia uchwały, tj. w dniu 20 sierpnia 2021 r.
Z uwagi na powyższe, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w zakresie § 27 oraz § 7, w części obejmującej należące do nich działki oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów niniejszego postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w obowiązującym studium obszar na którym leżą nieruchomości należące do skarżących oznaczono jako IV. R2. Obszar ten został w całości oznaczony jako tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy. W ocenie skarżących z punktu 1 podpunktu 3) co do ww. obszaru funkcjonalnego pkt IV, punktu 2 podpunktu 2.1. – co do strefy funkcjonalnej (R-Z) i co do obszaru funkcjonalnego pkt IV oraz z punktu 2 podpunktu 2.2 – co do terenów rolnych – (R2) załącznika nr 5 do studium oraz z załącznika nr 2 punkt 4.2.3. wynika, że przewidują one na terenie, który obejmuje nieruchomości skarżących dopuszczenie zabudowy. Skarżona uchwała natomiast zabudowę tę znacząco ogranicza uniemożliwiając skarżącym pełne zagospodarowanie należących do nich nieruchomości (zabudowa jedynie w części działki oznaczonej numerem [...], w tym możliwość usytuowania na niej jednego dodatkowego budynku, skoro jeden budynek mieszkalny już istnieje). Według skarżących zgodnie z treścią studium na terenach zabudowy zagrodowej dopuszcza się wręcz realizację obiektów usługowych służących innym funkcjom o charakterze lokalnym. Kwestie tę jednak, w ocenie skarżących, uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego całkowicie pomija. Skarżona uchwała uwzględnia możliwość wykorzystania nieruchomości na cele agroturystyczne, jednocześnie tę agroturystykę ograniczając mimo że w treści studium teren ten przeznaczony jest pod zabudowę zagrodową i rozwój agroturystyki. Studium wyraźnie rozróżnia tereny, na których istnieje możliwość zabudowy od terenów, które takiej możliwości nie posiadają, oznaczając je jako R1 (tereny z zakazem zabudowy) i R2 (tereny z dopuszczeniem zabudowy). Uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na terenach oznaczonych w studium jako R2 zabudowę tę ogranicza, prowadząc w rzeczywistości do przekształcenia części terenów oznaczonych jako R2 w tereny R1, wbrew treści studium.
W ocenie skarżących z treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że uchwalany plan miejscowy musi być zgodny z obowiązującym studium, a biorąc pod uwagę opisane wyżej rozbieżności pomiędzy treścią studium i m.p.z.p, warunek ten został spełniony.
W tym zakresie plan nie doprecyzowuje studium, a prowadzi do konieczności zagospodarowania obszaru nim objętego w sposób sprzeczny z uchwalonym uprzednio studium, co zdaniem skarżących stanowi oczywiste naruszenie zasad sporządzania miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego, które powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały.
Skarżący ponadto wskazali, że skarżona uchwała w ogóle nie uwzględnia ich prawa własności co do wskazanych przez nich nieruchomości, mimo iż u.p.z.p wprost obowiązek takiego uwzględnienia przewiduje w art. 1 ust. 2 pkt 7). Prawo własności w tej ustawie wymieniane jest nawet przed potrzebami interesu publicznego i koniecznością rozwoju infrastruktury technicznej.
W ocenie skarżących organ w istocie wywłaszcza skarżących i to nawet nie
z uwagi na ważny interes publiczny, ale wedle własnej arbitralnej i niczym nieuzasadnionej decyzji, a władztwo planistyczne nie może być wykonywane
w sposób dowolny. Każda ingerencja w prawo własności powinna być należycie uzasadniona, jako prawo chronione konstytucyjnie.
W ocenie skarżących projekt uchwały, a następnie sama uchwalona uchwała nie posiada uzasadnienia przyjętych rozwiązań, które są wymagane zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemożliwa jest
w związku z tym ocena, czy organ należycie wyważył interes publiczny i prywatny
i czy nie nadużył władztwa planistycznego w tym zakresie.
W odpowiedzi Rada Miejska, działając przez pełnomocnika, wniosła
o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W ocenie organu nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, iż uchwała narusza art. 15 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na brak sporządzenia uzasadnienia do projektu skarżonej uchwały, gdyż uzasadnienie takie zostało sporządzone. Cały czas od dnia 02.09.2021 r. jest opublikowane na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w M. wraz ze skarżoną uchwałą w zakładce "Prawo lokalne - Uchwały Rady Miejskiej". To, że Wojewoda nie publikuje uzasadnień do uchwał, nie oznacza, że nie zostały one sporządzone. Błędne jest również stanowisko, iż przywołane w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. uzasadnienie należy sporządzić na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Natomiast w art. 17 pkt 9 jest jednoznacznie określone jakie dokumenty podlegają publicznemu wyłożeniu. Jeżeli intencją ustawodawcy byłoby wyłożenie uzasadnienia do publicznego wglądu, to byłoby ono wymienione jak prognoza oddziaływania na środowisko. Gdyby jednak zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, iż uzasadnienie do projektu uchwały powinno być sporządzone na etapie wyłożenia do publicznego wglądu, to zgodnie z aktualnym orzecznictwem jest to uchybienie z całą pewnością nieistotne. Uzasadnienie nie ma też wpływu na możliwość składania uwag do planu.
W ocenie organu władztwo planistyczne wynikające z przepisów art. 3 ust. 1 art. 15 ust. 2 oraz z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p jako koncepcja oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym podlega ograniczeniu, które dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3. Ponadto brzmienie art. 20 u.p.z.p wskazuje, że plan może być uchwalony jedynie po stwierdzeniu że nie narusza on ustaleń studium. A zatem, w ocenie organu, na podstawie prawa zapisy planu nie naruszają w tym przypadku zapisów studium.
Dopuszczenie w planie realizacji zabudowy wymienionej przez skarżących
w drugim punkcie skargi (występowanie samodzielnie budynków mieszkalnych, co stanowiłoby ustalenie przeznaczenia jako zabudowa mieszkalna jednorodzinna, domki holenderskie, zabudowa kontenerowa, budynki rekreacji indywidualnej, zabudowa tymczasowa, campingi) byłoby zdecydowanie sprzeczne z przeznaczeniem rolnym tych terenów wyznaczonym w studium. Nie można zatem w tym przypadku mówić o nadmiernym ograniczeniu przez plan prawa własności skarżących.
Zdaniem organu błędne jest stwierdzenie skarżących, że organ w istocie ich wywłaszcza. Uchwalony plan miejscowy prowadzi do ochrony i zabezpieczenia ładu przestrzennego, zatrzymuje niekontrolowany wzrost zabudowy i wyznacza obszary, na których ta zabudowa może powstać na określonych warunkach. Organ zaznaczył, że w poprzednio obowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, który przestał obowiązywać z dniem [...].01.2004 r., tereny objęte obecnie obowiązującym planem miejscowym również miały przeznaczenie rolnicze ze wskazaniem lokalizacji rozproszonej zabudowy siedliskowej. Nie można więc tutaj mówić o ograniczaniu prawa własności skarżących.
Organ podkreślając, że Wojewoda nie stwierdził niezgodności podjętej uchwały z prawem wskazał, że skarżący powołują się na Załącznik nr 5 do studium (uzasadnienie), podczas gdy kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazane do uwzględnienia w planach miejscowych zostały wskazane w Załącznikach nr 2 i 4 do tego aktu. Skarżący przytaczają, iż "generalna koncepcja przekształceń i rozwoju struktury przestrzennej gminy zakłada rozwój i optymalne wykorzystanie obszarów położonych w bliskim sąsiedztwie morza (...), podczas gdy, w ocenie organu, teren objęty planem nie jest położony w bliskim sąsiedztwie morza, a tym samym te zapisy go nie dotyczą.
Tereny objęte przedmiotowym planem oznaczone są w obowiązujący studium jako IV.R2 - gdzie zgodnie z kierunkami rozwoju określonymi w studium "IV" oznacza obszar funkcjonalny zabudowy zagrodowej i obsługi agroturystyki (pkt. 3.1 str. 33 w cz. II studium) a "R2" oznacza tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy (pkt. 4.5.2 str. 59 w cz. II studium). Nie ma zatem, zdaniem organu, mowy o funkcji innej niż rolnicza.
Na str. 42 II części studium w punkcie 4,3 wymieniono obszary funkcjonalne otwarte Gminy (ZN, ZL, ZE, R1, R2, W, PL) i określono, że stanowią one tereny systemu przyrodniczego gminy, pełniąc jednocześnie funkcje gospodarcze, estetyczne, turystyczno-wypoczynkowe i rekreacyjne i jako główne kierunki zmian określono dla nich zakaz zabudowy za wyjątkiem realizacji na obszarach R2 zabudowy dopuszczonej na podstawie przepisów odrębnych (pkt. 4.3. str. 43 w cz. II studium), czyli zabudowy zagrodowej dopuszczonej na podstawie przepisów odrębnych. Studium, według organu, nie dopuszcza zatem na tych terenach innego wykorzystania niż rolnicze i innej zabudowy niż zagrodowa, która jest związana z działalnością rolniczą.
Organ dodał, że w planie wskazano zarówno tereny rolnicze bez możliwości nowej zabudowy jak i tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych. Obydwa przeznaczenia, są w jego ocenie, jak najbardziej zgodne z kierunkiem rolniczym wyznaczonym w studium. Studium dopuszcza na tych terenach zabudowę zagrodową. Samo pojęcie "dopuszczenie" oznacza możliwość, nie obligatoryjność. Nie oznacza to, że na każdej działce i w każdym miejscu może być zlokalizowana zabudowa zagrodowa, ponieważ zabudowa ta, w swojej właściwości, musi być związana z gospodarstwem rolnym. Rada Gminy wyznaczając w studium obszary przeznaczone na inne cele niż rolne badała m.in. potrzeby rozwoju Gminy, jej uwarunkowania przyrodnicze, geograficzne ale też jej możliwości. Obszar objęty granicami planu pozostał w studium jako teren rolny również z tego powodu, że Gmina nie przewidywała rozwoju infrastruktury technicznej dla tego terenu. Inne są potrzeby infrastrukturalne dla siedlisk rolniczych na kilkuhektarowych gospodarstwach rolnych, inne dla zabudowy udającej gospodarstwa rolne, a w rzeczywistości będącej zabudową rekreacyjną, która mogłaby powstać w granicach planu, jeśli dla wszystkich terenów oznaczonych w planie miejscowym jako R-tereny rolnicze, dopuszczono by zabudowę zagrodową. Tym bardziej, że określenie jednego przeznaczenia dla tak dużego terenu objętego planem nie daje możliwości uporządkowania przestrzeni i zachowania ładu przestrzennego oraz powiela cechy ogólności studium.
Ponadto działki geodezyjne o niewielkiej powierzchni nie dają możliwości utworzenia samodzielnego gospodarstwa rolnego i jak najbardziej uzasadnione jest przeznaczenie ich zgodnie ze studium na cele rolnicze bez prawa zabudowy. Ustalenie dla takich działek geodezyjnych możliwości zabudowy zagrodowej stanowiłoby próbę ominięcia prawa, stwarzając możliwość realizacji zabudowy, która de facto nie służyłaby prowadzeniu gospodarstwa rolnego i nie miałaby rolniczego charakteru, łamiąc tym samym przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stworzenie możliwości realizacji zabudowy, która ostatecznie nie miałaby charakteru rolnego (rolniczy charakter, z uwagi na niewielką powierzchnię, jest niemożliwy) byłoby ponadto sprzeczne z polityką przestrzenną Gminy wyrażoną w studium. Realizacja siedliska rolniczego na działce rolnej jest możliwa, ale tylko w formie gospodarstwa rolnego, a gospodarstwem rolnym jest teren o powierzchni minimum 1 ha rolnych użytków.
Zdaniem organu nie można również zgodzić się ze stanowiskiem, iż zakaz lokalizowania zabudowy substandardowej - czyli domków holenderskich, zabudowy kontenerowej, zabudowy tymczasowej (§ 7 ust. 1 pkt 6 skarżonej uchwały) nie ma uzasadnienia i nie jest zgodny ze studium. Jak najbardziej - studium dopuszcza agroturystykę i jest ona również dopuszczona w planie miejscowym na każdym terenie o przeznaczeniu pod zabudowę zagrodową. Ale studium nie dopuszcza innej zabudowy niż ta, która jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego - a więc również tej wymienionej powyżej. W punkcie 4.2.3 str. 42 w cz. II studium jako ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenu jednoznacznie określono, iż na obszarach funkcjonalnych zabudowy zagrodowej i rozwoju agroturystyki (oznaczonych cyfrą IV) priorytetem jest "lokalizowanie funkcji związanych z gospodarka rolną, ogrodniczą, leśną, itp., przy jednoczesnym współistnieniu funkcji mieszkaniowych innych niż zagrodowa (...)". Organ podkreślił, iż to właśnie agroturystyka jest tą funkcją mieszkaniową inną niż zagrodowa a jednocześnie zgodną z charakterem rolniczym wyznaczonym w kierunkach studium. Ponadto słowo "współistnienie" oznacza zabudowę już istniejącą (zrealizowaną przed wejściem w życie planu lub dopuszczoną na podstawie wydanych pozwoleń na budowę) a nie wskazaną do realizacji na podstawie studium jak to ma miejsce w przypadku terenów o innym kierunku wyznaczonym w studium. Zgodnie ze studium (pkt. 4.2.3 lit. f str. 42 w cz. II studium) dopuszczono zatem lokalizowanie innej funkcji niekolidującej z funkcją priorytetową - funkcję agroturystyczną. Samo pojęcie "dopuszczenie" oznacza możliwość, nie obligatoryjność i to do organu sporządzającego plan miejscowy należy w tym przypadku rozstrzygnięcie.
Odnosząc się do kwestii agroturystyki, organ stwierdził, że żaden przepis prawa nie precyzuje, iż agroturystyka ma być prowadzona w obiektach typu domek holenderski, zabudowa kontenerowa, zabudowa tymczasowa. Wprost przeciwnie - ustawa o usługach hotelarskich w art. 35 ust. 3 mówi o "pokojach" wynajmowanych przez rolników w celu świadczenia usług hotelarskich - czyli agroturystycznych.
W prawie polskim nie jest znane prawne pojęcie agroturystyki. W różnych aktach prawnych występują opisowe jej określenia, takie jak "wynajmowanie przez rolników pokoi" czy "świadczenie w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów" (innych niż noclegowe). Przedmiotowy plan pozwala na lokalizację w siedlisku dwóch budynków mieszkalnych, w których możliwa jest działalność agroturystyczna, jednakże nie dopuszcza się szerzej rozumianej turystyki, ponieważ jest sprzeczna ze studium. Agroturystyka to zorganizowanie przez rodzinę rolniczą na wsi wypoczynku we własnym gospodarstwie rolnym. Warunkiem nieodzownym są też związane z tym atrakcje, które dany region lub gospodarstwo może zaoferować. Agroturystyka jest więc zawsze związana z gospodarstwem rolnym. Jeśli w budynku, który znajduje się na terenie wiejskim gospodarz wynajmuje nie więcej niż 5 pokoi - można mówić o agroturystyce. Organ zauważył, że jak zostało opisane w uzasadnieniu do w/w uchwały, zabudowa zagrodowa jest to zabudowa na gruntach rolnych, która związana jest funkcjonalnie z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Zdaniem organu również w tym przypadku ustalenia planu nie są sprzeczne ze studium.
Skoro więc w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to według organu, gmina w ramach uprawnień wynikających
z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Ponadto, przywołując dyspozycję normy z art. 28 ust. 1 u.p.z.p organ wskazał, że taka sytuacja w omawianym przypadku nie zachodzi, gdyż nie występuje tutaj istotne naruszenie zasad sporządzenia m.p.z.p.
Zarazem organ zaznaczył, że w skarżonym planie większość obszaru stanowią tereny rolnicze. W granicach planu wyznaczono tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem funkcji agroturystycznej. Zgodnie z ustaleniami studium, który stanowi podstawę do określania polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, obszar objęty planem miejscowym w całości przeznaczony jest na tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej (R2). Dodatkowo studium wyznacza główne kierunki zmian i przekształceń terenów niezurbanizowanych, które wymagają realizacji w zagospodarowaniu przestrzennym poniższych ustaleń, tj.: zakaz zabudowy za wyjątkiem, realizacji na obszarach R2 zabudowy dopuszczonej na podstawie przepisów odrębnych.
Organ dodał, że miejsca zabudowy zagrodowej wyznaczone zostały w planie
w oparciu o istniejące siedliska rolne (w większości lokalizacje historyczne) wraz
z możliwością ich rozbudowy. Ponadto wyznaczono kilka terenów dla nowych siedlisk rolnych. Są to tereny, które spełniają wymogi dotyczące powierzchni siedliska rolnego oraz tereny, które znajdują się wzdłuż istniejących dróg publicznych z dostępem do sieci infrastruktury technicznej. Lokalizacja tych terenów w granicach planu uwzględnia wymagania ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni. Spełnia również wszystkie warunki zawarte w art. 1 pkt. 4 u.p.z.p. Zwiększenie ilości zabudowań rolnych doprowadziłoby do "rozsiania" zabudowy w sposób nieekonomiczny, nieefektywny i negatywny dla istniejącego zagospodarowania terenu oraz krajobrazu przyrodniczego i kulturowego. W ocenie organu koncepcja urbanistyczna planu uwzględnia zatem wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki oraz walory architektoniczne i krajobrazowe.
W wykonaniu zarządzenia Sądu z dnia 13 grudnia 2021 r. strony otrzymały informacje o warunkach przeprowadzenia rozprawy zdalnej.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Sprawa została rozpoznana w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.
o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem
i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.), wobec nieuzyskania od wszystkich stron postępowania zgłoszenia zamiaru udziału w rozprawie zdalnej.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.
z 2022 r., poz. 329 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego
i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem oceny zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy M., w obrębie ewidencyjnym S. , obejmującego teren na południe od drogi powiatowej nr [...] w części dotyczącej § 27 oraz § 7 tego aktu prawa miejscowego, w zakresie działek skarżących: o numerze [...] położonej na terenie elementarnym [...] i [...] oraz o numerach [...], [...], [...], położonych na terenie elementarnym [...]
Materialnoprawną podstawę rozpoznawanej skargi jest art. 101 ust. 1 ustawy
z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1371 ze zm.), który stanowi, ze każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W sprawach tego rodzaju jak rozpoznawana, gdy interes prawny do wniesienia skargi, jak w niniejszej sprawie, nie jest sporny, rozpoznając skargę Sąd ocenia czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło również do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje zatem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma w sytuacji, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r. sygn. II OSK 2298/15).
Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 771 t.j. ze zm.), plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium,
rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
Studium jest dokumentem planistycznym stanowiącym po roku 2003 swoisty szkielet planistyczny gminy, który nie jest tylko, jak przed tą datą, prognozą określającą politykę przestrzenną gminy, lecz zawierającą konkretne uwarunkowania przejawiające się m.in. w precyzyjnym, (choć w ogólniejszej skali niż plan) określeniu granic poszczególnych obszarów, co wynika z treści art. 10 ust. 2 pkt 3-16 u.p.z.p. Dlatego też zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2452/11, z 18 listopada 2020 r. II OSK 2169/18).
W świetle obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadniczą dyrektywą, która przesądza o przeznaczeniu terenu objętego granicami projektu planu jest studium. Każde planowane przedsięwzięcie, wykraczające poza jego merytoryczne założenia powinno być poprzedzone nowelizacją uchwały w sprawie studium. Przyjęcie ustaleń niezgodnych z treścią studium powinno być uznane za działania naruszające zasady sporządzania planu miejscowego i powodować jego nieważność w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 666/11).
Nie kwestionując uprawnień jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, podzielając jednocześnie przytoczone wyżej poglądy orzecznictwa, należało dojść do wniosku, że wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium jest aktem o charakterze ogólnym, sporządzanym w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ma wytyczać na przyszłość kierunki zagospodarowania. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć.
Jak stanowi art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego.
W literaturze przedmiotu podkreśla się systemowy charakter studium uwarunkowań jako aktu planistycznego o charakterze wewnętrznym oraz "roboczym", a więc będącym "planem dla planistów", a nie aktem normatywnym powszechnie obowiązującego prawa (por. M. Szewczyk [w:] Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni Warszawa 2019 r. s. 241 oraz Z. Niewiadomski D. Strembicka Zagospodarowanie przestrzenne, Warszawa-Zielona Góra 1994 r. s. 16). Jest to akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę.
W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania dla terenów elementarnych, na których położone są działki skarżących w § 7 m.p.z.p. przeznaczenie terenu unormowano w następujący sposób:
Na terenach zabudowy zagrodowej (oznaczonej jako RM) obowiązują następujące ustalenia:
dopuszcza się max 2 budynki mieszkalne wolnostojące;
dopuszcza się funkcje agroturystyczne w następującej postaci:
do 5 pokoi na wynajem w budynku mieszkalnym,
łącznie do 8 pokoi na wynajem w max. 2 budynkach;
wyklucza się występowanie samodzielnie budynków mieszkalnych;
4) pod funkcje agroturystyczne dopuszcza się nie więcej niż 40% powierzchni użytkowej wszystkich budynków na działce;
pozostałe ustalenia zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla poszczególnych terenów;
6) zakaz lokalizowania tzw. domków holenderskich, zabudowy kontenerowej, budynków rekreacji indywidualnej, zabudowy tymczasowej.
Na terenach zielonych i innych niezabudowanych oznaczonych jako R, ZL obowiązują następujące ustalenia:
wyklucza się lokalizację zabudowy, w tym zabudowy tymczasowej i budynków rekreacji indywidualnej;
wyklucza się lokalizację campingów i pól namiotowych;
wyklucza się lokalizację tzw. "domków holenderskich".
Natomiast w § 27 m.p.z.p. ustalenia szczegółowe dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 37-R, 38-R, 39-R, 40-R, 41-R, 42-R, 43-R, 44-R, 45-R, 46-R wydzielonego liniami rozgraniczającymi są następujące:
Przeznaczenie terenu:
tereny rolnicze,
dopuszcza się lokalizację obiektów infrastruktury technicznej;
Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu:
zagospodarowanie terenów rolnych zgodnie z przepisami odrębnymi,
powierzchnia biologicznie czynna: 100%,
powierzchnia zabudowy: nie dotyczy;
Zasady dotyczące systemów komunikacji:
a) dostępność drogowa: bezpośrednio z terenów przyległych;
Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu:
na części terenów (zgodnie z załącznikiem graficznym są to: 37-R, 39-R, 40-R, 43-R i 44-R) znajdują się strefy ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych obowiązują zapisy zgodne z § 11 uchwały,
tereny położone są w obszarze chronionego krajobrazu "Koszaliński Pas Nadmorski" obowiązują zapisy zgodne z § 9 uchwały,
na terenie występują urządzenia melioracji wodnych, obowiązują ustalenia zawarte w § 9 niniejszej uchwały,
pozostałe zgodnie z § 16 niniejszej uchwały,
nie dopuszcza się budowy nowych budynków.
Z kolei w uchwale NR [...], Rady Gminy M.
z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., nie zmienionej do dnia wydania zaskarżonej uchwały, z załącznika graficznego do studium (część II – kierunki zagospodarowania przestrzennego) wynika, że działki skarżących położone są na terenie IV R2 gdzie zgodnie z legendą rzutu literze rzymskiej IV przyporządkowano obszar funkcjonalny zabudowy zagrodowej i obsługi agroturystyki, co odpowiada treści załącznika tekstowego nr [...] do studium - punkt 3.1 strona 33 w części II studium. Natomiast oznaczenie R2 w ww. załączniku graficznym przyporządkowano terenom rolnym z dopuszczeniem zabudowy, co odpowiada treści załącznika tekstowego nr [...] do studium w punkcie 4.5.2 str. 59 w części II studium.
Ze stwierdzeń skarżących zawartych w treści skargi, przy jednoczesnym odwoływaniu się do ochrony prawa własności wynikającego m.in. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. wynika, że znaczące ograniczenia tego prawa, mające swe źródło
w zaskarżonych zapisach uchwały, uniemożliwiają skarżącym pełne zagospodarowanie należących do nich nieruchomości, wskazując na możliwość zabudowy jedynie w części działki oznaczonej numerem [...], w tym możliwość usytuowania na niej jednego dodatkowego budynku, jak i że zapisy te uniemożliwiają jakąkolwiek ich modernizację (co ich zdaniem umożliwiają zapisy studium) oraz na ograniczenie agroturystyki przez określenie procentowego przeznaczenie powierzchni budynku mieszkalnego pod tego rodzaju działalność, czy wskazując możliwą ilość pokoi wynajmowanych w tym zakresie. Tym samym nie sposób jednoznacznie określić jakie wykorzystanie tych nieruchomości jest przez nich preferowane. Dlatego zdaniem Sądu, o ile w wypadku skarżących można mówić o naruszeniu interesu prawnego, ponieważ wyłączenie możliwości lokalizacji na ich działkach zabudowy, budynków i dopuszczeń realizacji funkcji określonych w tej uchwale (§ 7 ust. 1 i 2 oraz § 27 pkt 4 lit. e m.p.z.p.) ogranicza ich władztwo prawnorzeczowe, o tyle nie można stwierdzić, że ograniczenia te są niezgodne z prawem.
Prawo własności jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1) jednak doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej
i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie
w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 i art. 20 cytowanej ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności.
W myśl koncepcji władztwa planistycznego, mającej umocowanie w przepisie art. 4 u.p.z.p organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała
z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. IV SA 346/93, publ. ONSA 1996/3/125).
Z kolei w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na prawo do korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na prawo do rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na prawo do korzystania z rzeczy
i rozporządzania nią (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.
W ocenie Sądu zaskarżony plan, w omawianym zakresie, w istocie nie zmienia przeznaczenia terenu (oznaczonego symbolem [...], [...]), na którym znajdują się nieruchomość stanowiące własność skarżących, albowiem teren ten zachowuje przeznaczenie pod zabudowę zagrodową z funkcją agroturystyki i jako teren rolniczy. Ustanowienie w planie ograniczenia w postaci zakazu lokalizacji obiektów i zabudowy tymczasowych, z dopuszczeniami zabudowy i funkcji - dla terenów RM, jak i niedopuszczenie budowy nowych budynków dla terenów 37-R i 38-R w realiach niniejszej sprawy nie może być oceniane jako niezgodne z prawem.
Natomiast dopatrywanie się przez skarżących w takim a nie innym ukształtowaniu ładu przestrzennego w zapisach uchwały planistycznej instytucji wywłaszczenia, w ocenie Sądu, jest wyrazem niezadowolenia skarżących z wyniku wyważenia interesu prywatnego i publicznego w zaskarżonym akcie. Podkreślić należy, że postrzeganie przez właściciela nieruchomości działań uchwałodawcy jako faktyczne zaistnienie powołanego stanu ograniczenia prawa własności nie rodzi skutków prawnych. W badanej sprawie zabudowa może powstać na działce nr [...], ale na określonych w m.p.z.p. warunkach.
Zapisy planu (§ 19), które na całym obszarze wprowadzają zakaz tymczasowego zagospodarowania terenów oraz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych są konsekwencją przyjętych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M.. Zgodnie z zapisami zawartymi w studium w punkcie 4.2.3 str. 42 w części II studium w generalnych założeniach i kierunkach zmian wskazano, że obszar funkcjonalny zabudowy zagrodowej i rozwoju agroturystyki (IV) stanowi obszary wielofunkcyjne z priorytetem lokalizacji funkcji związanych z gospodarką rolną, ogrodniczą, leśną itp., przy jednoczesnym współistnieniu funkcji mieszkaniowych innych niż zagrodowa, obiektów służących funkcjom o charakterze lokalnym oraz dopuszczeniem przekształceń i modernizacji obszarów poprodukcyjnych na funkcje wskazane w studium.
Natomiast w głównych kierunkach zmian i przekształceń dla obszarów zabudowy w wymaganiach realizacji ustaleń wskazano m.in., że modernizacja i uzupełnianie istniejącej oraz wprowadzanie nowej zabudowy na terenach rozwojowych ma się odbywać z zapewnieniem ochrony wartości zabytkowych, kulturowych i przyrodniczych obszaru oraz parametrów i wskaźników urbanistycznych określonych dla terenów funkcjonalnych, jak i że kształtowanie nowych centrów usługowych (lokalnych) i zespołów zabudowy o niskiej intensywności ma się odbywać z podporządkowaniem form i zakresu zagospodarowania ochronie przyrodniczej i krajobrazowej.
Z kolei w ustaleniach dotyczących kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenu określono, iż na obszarach funkcjonalnych zabudowy zagrodowej i rozwoju agroturystyki (oznaczonych cyfrą IV) priorytetem jest (lit. a) lokalizowanie funkcji związanych z gospodarka rolną, ogrodniczą, leśną, itp., przy jednoczesnym współistnieniu funkcji mieszkaniowych innych niż zagrodowa obiektów służących funkcjom o charakterze lokalnym oraz dopuszczeniem przekształceń i modernizacji obszarów poprodukcyjnych na funkcje wskazane w studium.
Ponadto w II części studium w punkcie 4.3 na stronie 42 wymieniono obszary funkcjonalne otwarte Gminy (ZN, ZL, ZE, R1, R2, W, PL) i określono ich generalne założenia i główne kierunki zmian, tj., że stanowią one tereny systemu przyrodniczego gminy, pełniąc jednocześnie funkcje gospodarcze, estetyczne, turystyczno-wypoczynkowe i rekreacyjne. Poniżej (str. 42-43) dodano, że główne kierunki zmian i przekształceń terenów niezurbanizowanych wymagają realizacji w zagospodarowaniu przestrzennym ustaleń wskazując na: - zakaz zabudowy za wyjątkiem, realizacji na obszarach R2 zabudowy dopuszczonej na podstawie przepisów odrębnych; - dopuszczenie zagospodarowania rekreacyjno-wypoczynkowe; - ochronę gruntów organicznych i o przewadze wysokich klas bonitacyjnych; - obowiązek kształtowania lokalnych powiązań przyrodniczych;- zagospodarowanie lasów zgodnie z planami urządzenia lub planami ochrony.
Także w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano jako cel jej uchwalenia –będący jednocześnie kontynuacją kierunków przyjętych w studium - ochronę terenów rolnych położonych na południe od drogi powiatowej przed niekontrolowanym przekształceniem w tereny zabudowy na podstawie wydawanych decyzji o warunkach zabudowy.
Nie ulega wątpliwości, że lokalizowanie na terenach rolnych nowych obiektów tymczasowych, na którą to lokalizację gmina nie ma w istocie znaczącego wpływu, czy też zabudowy ponad wskazane dopuszczenia jak i realizacja na terenach zabudowy zagrodowej nowych budynków w żadnym razie nie służy celom kształtowania zabudowy określonym w studium w postaci m.in., podnoszenia standardu struktur zabudowy, humanizacji warunków życia, realizowanych głównie poprzez zachowanie ciągów aktywności przyrodniczej - zieleni wiejskiej urządzonej wprowadzonych do rejonów zabudowanych i wymagających zagospodarowania, określenie zespołów zabudowy wymagających rehabilitacji, umożliwienie wprowadzenia obiektów i zespołów odpowiadających funkcją i standardem współczesnym założeniom, przy jednoczesnym respektowaniu ustaleń konserwatorskich. Jak i ograniczeniu lub zniesieniu barier rozwoju gminy oraz sytuacji konfliktowych i problemowych, m. in. poprzez uporządkowanie funkcjonalno-przestrzenne i estetyczne zabudowy - m.in. wykorzystując strefowanie funkcji z jednoczesną eliminacją współistnienia (w tym sąsiedztwa) funkcji wzajemnie wykluczających się i/lub stworzenie podstaw do eliminacji ewentualnych uciążliwość i zagrożeń.
W tej sytuacji nie sposób zgodzić się ze skarżącymi, że wyłączenie możliwości lokalizowania na ich działkach zabudowy, budynków i realizacja dopuszczeń funkcji określonych w zaskarżonej uchwale (§ 7 ust. 1 i 2 oraz § 27 pkt 4 lit. e m.p.z.p.) powoduje naruszenie zapisów studium, albowiem teren ten zachowuje przeznaczenie pod obszar zabudowy zagrodowej i obsługi agroturystyki.
Nie można przyznać również skarżącym racji co do naruszenia zapisów załącznika nr 5 do studium. Trafnie w tym względzie wypowiedział się organ, że załącznik nr 5 do uchwały z dnia [...] kwietnia 2010 roku stanowi uzasadnienie (i syntezę ustaleń projektu studium), podczas gdy kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazane do uwzględnienia w planach miejscowych zostały wskazane w załącznikach nr 2 i 4 do ww. uchwały. Ponadto realizacja obowiązku wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak wynika z samej nazwy tego obligatoryjnego elementu studium: "uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium", wskazuje, że jego rola ma charakter ogólny i następczy do już ustalonych kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Również nie może odnieść zamierzonego skutku wskazywanie przez skarżących, że na terenach zabudowy zagrodowej dopuszcza się wręcz realizację obiektów usługowych służących innym funkcjom o charakterze lokalnym tj. kształtowanie nowych centrów usługowych (lokalnych) i zespołów zabudowy o niskiej intensywności, obiektów usługowych służących innym funkcjom o charakterze lokalnym i wskazywanie orientacyjnych obszarów lokalnych centrów usługowych, jak bowiem wynika z przytoczonych zapisów studium na obszarach funkcjonalnych zabudowy zagrodowej i rozwoju agroturystyki, ustalonego jako wielofunkcyjny, priorytet ma lokalizowanie funkcji niekolidujących (agroturystyka) związanych z gospodarką rolną, ogrodniczą i leśną, co znalazło wyraz w zapisach m.p.z.p.
Wypowiadając się w kwestii zarzucanego skargą braku sporządzenia uzasadnienia do projektu skarżonej uchwały należy wskazać, że w stanie prawnym (art. 17 ust. 9 u.p.z.p) i okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie można uznać, że zaskarżona uchwała narusza w tym względzie istotnie prawo, bowiem gdyby nawet przyjąć, że w procesie jej uchwalania nie przedstawiono uzasadnienia projektu uchwały, to należy pamiętać, że uchwalona uchwała nie musi być zgodna z jej projektem, a więc nie musi w pełni odpowiadać uzasadnieniu projektu, jak i że jego brak nie spowodował niemożliwości złożenia przez skarżących uwag, których rozpatrzenie przez uchwałodawcę potwierdza treść punktów 3a i 3b załącznika nr 3 do m.p.z.p. Wreszcie, skoro przedmiotem skargi nie jest projekt uchwały, a uchwała, Sąd jest zdania, że uchybienie tego typu nie może uniemożliwić mu skontrolowania jej w zaskarżonym zakresie, dotyczącym m.in. tego czy organ należycie wyważył interes prywatny i interes publiczny, czy kierował się zasadami wskazanymi w art. 1 u.p.z.p. oraz czy organ nie nadużył władztwa planistycznego i czy przyjęte przez niego rozwiązania są słuszne.
Za niezrozumiały należy przy tym uznać zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przy podejmowaniu uchwały. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze zarzut ten jest nieuzasadniony w sytuacji gdy przepisy te nie miały zastosowania w sprawie. Kodeks ma zastosowanie przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej i jego postanowień nie stosuje się w procesie podejmowania uchwał przez organy jednostek samorządu terytorialnego.
Z kolei odnosząc się do zarzutu wskazującego, że zaskarżony m.p.z.p. na terenach oznaczonych w studium jako R2 zabudowę tę ogranicza, prowadząc
w rzeczywistości do przekształcenia części terenów oznaczonych jako R2 w tereny R1, wbrew treści studium, podkreślając za organem, że zabudowa zagrodowa jest to zabudowa na gruntach rolnych, należy wskazać, że takie rozumowanie byłoby trafne, gdyby dotyczyło również terenu elementarnego 5-RM na działce nr [...]. Przy czym
w studium oznaczając tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej (R2) nie można zapominać, jak prawidłowo to przedstawił organ w replice do zarzutów skargi, że samo pojęcie "dopuszczenie" rozumieć należy jako możliwość, a nie obligatoryjność. Nie oznacza to, że na każdej działce i w każdym miejscu może być zlokalizowana zabudowa zagrodowa, której definicję ustalono w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 t.j.) jako w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych, a więc w swojej właściwości, musi być związana z rodzinnym gospodarstwem rolnym.
Jak niewadliwie wskazał organ i co wynika z ogólnodostępnych w Internecie danych przestrzennych, miejsca zabudowy zagrodowej wyznaczone zostały w planie
w oparciu o istniejące siedliska rolne (w większości lokalizacje historyczne) wraz
z możliwością ich rozbudowy. Ponadto wyznaczono kilka terenów dla nowych siedlisk rolnych. Są to tereny, które spełniają wymogi dotyczące powierzchni siedliska rolnego oraz tereny, które znajdują się wzdłuż istniejących dróg publicznych z dostępem do sieci infrastruktury technicznej. Na aprobatę zasługuje również stwierdzenie organu, że inne są potrzeby infrastrukturalne dla siedlisk rolniczych na kilkuhektarowych gospodarstwach rolnych, a inne dla zabudowy udającej gospodarstwa rolne, a w rzeczywistości będące zabudową rekreacyjną, która mogłaby powstać w granicach planu, jeśli dla wszystkich terenów oznaczonych w planie miejscowym jako R-tereny rolnicze, dopuszczono by zabudowę zagrodową. Tym bardziej, że określenie jednego przeznaczenia dla tak dużego terenu objętego planem nie dawałoby możliwości uporządkowania przestrzeni i zachowania ładu przestrzennego oraz powielałoby cechy ogólności studium.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, zakazów wprowadzonych zaskarżoną uchwałą
(w omawianym zakresie) jako realizacji powołanego wyżej przepisu, nie sposób uznać za ograniczenie prawa własności ponad miarę, z naruszeniem zasady proporcjonalności oraz obowiązującego prawa.
Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżone zapisy miejscowego planu nie naruszają obowiązujących w dacie podjęcia uchwały przepisów prawa. Wprowadzone w uchwale rozwiązania uzasadnione są potrzebami kształtowania ładu przestrzennego, a gmina nie nadużyła przyznanego jej władztwa planistycznego.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając, że niniejsza skarga jest niezasadna, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.