II SA/Sz 1255/18

II SA/Sz 1255/18 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2019-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Bolesław Stachura
Jolanta Kwiecińska /przewodniczący/
Marzena Kowalewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1482/21 - Wyrok NSA z 2022-10-07
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 613
art. 293 § 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędzia WSA Bolesław Stachura, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 19 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 19 października 2018 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej: "[...]") po rozpatrzeniu odwołania W. L. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") utrzymał w mocy decyzję Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. (dalej: "Naczelnik US") z dnia 7 września 2018 r. znak: [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej.
Pismem z 22 czerwca 2018 r. (wpływ do organu 28 czerwca 2018 r.) wnioskodawca złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:
- czy przeprowadzono kontrolę skarbową wskazanego w piśmie z 9 kwietnia 2018 r. przedsiębiorstwa,
- czy ujawniono nieprawidłowości.
Pismo z 9 kwietnia 2018 r. dotyczyło Przedsiębiorstwa [...]" A. K., ul. [...], [...] i stanowiło informację o możliwości popełnienia przestępstwa karno-skarbowego.
Naczelnik US odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji, powołując się na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). Zgodnie z tą regulacją prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Organ wskazał, że ochrona informacji wynika z przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm., dalej: "O.p.") i dotyczy tajemnicy skarbowej.
Wnioskodawca odwołał się od decyzji Naczelnika US. Zdaniem wnioskodawcy kwestie prowadzenia kontroli oraz ich wyników zostały poddane daleko idącej jawności - obowiązkowej publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Wnioskowane informacje mają tak ogólny charakter, że nie jest możliwe objecie ich żadną tajemnicą. Nie są to szczegółowe dane podatników, a informacje dotyczące działania organów skarbowych.
Dyrektor IAS stwierdził, że wnioskowane dane mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, o której mowa w u.d.i.p., jednak prawo do ich udostępnienia podlega ograniczeniu stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 293 § 1 O.p., indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową. Przepis ten stosuje się również do danych zawartych w:
1) informacjach podatkowych przekazywanych organom podatkowym przez podmioty inne niż wymienione w § 1,
2) aktach dokumentujących czynności sprawdzające,
3) aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej oraz aktach postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe,
4) dokumentacji rachunkowej organu podatkowego,
5) informacjach uzyskanych przez organy podatkowe z banków oraz z innych źródeł niż wymienione w § 1 lub w pkt 1,
6) informacjach uzyskanych w toku postępowania w sprawie zawarcia porozumień, o których mowa w dziale Ila,
7) aktach dokumentujących kontrolę, o której mowa w rozdziale 9 działu III ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o wymianie informacji podatkowych z innymi państwami (Dz.U. poz.648),
8) informacjach o wynikach analizy ryzyka, o której mowa w art. 119zn § 1, oraz innych informacjach i dokumentach, o których mowa w dziale IIIB.
Organ stwierdził, że tajemnicę skarbową stanowi wyłączenie jawności indywidualnych danych zawartych we wszelkich dokumentach, jakie podatnik, płatnik, inkasent składa organowi podatkowemu, a także jakie znajdują się w dokumentach tego organu lub pozyskanych przez organ informacji na temat tych danych.
Informacje pochodzące z akt podatkowych mogą być udostępnione na zasadach i w trybie określonym w art. 299 O.p., który wymienia podmioty upoważnione do uzyskiwania informacji wynikających z dokumentów podlegających tajemnicy skarbowej. Wnioskodawca nie należy do wskazanych podmiotów.
Organ wskazał również na grożące pracownikom urzędów skarbowych oraz izb administracji skarbowych sankcje w przypadku nieuprawnionego ujawnienia informacji objętych tajemnicą.
W opinii Dyrektora [...] wnioskowane informacje objęte są tajemnicą skarbową jako wynikające wprost z akt podatkowych postępowań prowadzonych przez organ podatkowy. Zakres wniosku nie pozwala również na uznanie, iż żądane dane mają charakter ogólny, gdyż dotyczą konkretnego podmiotu, a zgodnie z orzecznictwem administracyjnym nie można w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej żądać udostępnienia danych o zamierzeniach podjęcia czynności operacyjnych bądź innych czynności w sprawach indywidualnych. Ponadto, jak wynika z art. 293 O.p., w trybie u.d.i.p. mogą być udzielane jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane informacje indywidualne.
Ponadto Dyrektor [...] zwrócił uwagę, że na BIP-ie Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. (www.zachodniopomorskie.kas.gov.pl/pierwszy-urzad-skarbowy-w-koszalinie) jak i każdego urzędu skarbowego woj. zachodniopomorskiego w zakładce "Działalność" i podzakładce "Kontrole prowadzone przez ...()" opublikowana jest, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 tiret drugi u.d.i.p., informacja o kontrolach przeprowadzonych w urzędzie przez Izbę Administracji Skarbowej w S., która spełnia wymogi ogólnego charakteru informacji.
W skardze to sądu skarżący podniósł zarzuty naruszenia:
- art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 293 O.p. poprzez przyjęcie, iż "tajemnica skarbowa" ma charakter bezwzględny;
- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 107 § 3 i art. 7 i 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż w sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia jawności bez odwołania się do zasad proporcjonalności oraz wskazania, dlaczego w przypadku wniosku skarżącego zastosowano wyjątek od reguły jawności.
W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uzasadnione. Skarżący, powołując się na wyroki sądów, wskazał, że organ zbyt lakonicznie uzasadnił swoją decyzję.
Skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] wniósł o jej oddalenie.
Pismem z dnia 12 lutego 2019 r. udział do postępowania zgłosiło [...] które Sąd dopuścił do udziału w sprawie postanowieniem z dnia 14 lutego 2019 r.
Popierając wniesioną przez W. L. skargę i przyłączając się do jej twierdzeń, Stowarzyszenie podniosło, że jakkolwiek tajemnica skarbowa winna być chroniona to nie ma ona charakteru bezwzględnego. Zdaniem Stowarzyszenia w skarżonej decyzji nie znajdują się elementy, które wskazywałyby, iż nastąpiło zważenie zasadności ograniczenia jawności. Organ powołał się z automatu na tajemnicę i jej zastosowanie. Zdaniem Stowarzyszenia wydanie ogólnej w swej treści decyzji narusza zasady ogólne wyrażone w art. 6, art. 7, art. 8, art.11 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.
Po dokonaniu w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).
Konkretyzację tego prawa stanowi m.in. przywołana ustawa o dostępie do informacji publicznej, gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Między stronami pozostaje bezsporne, że organy podatkowe tj. Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. i Dyrektor Izby Administracji Skarbowej jako organy administracji publicznej należą do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a więc w okolicznościach przedmiotowej sprawy spełniona została przesłanka podmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Przechodząc do oceny przesłanki przedmiotowej należy wskazać, że zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 u.d.i.p. Na podstawie powyższych regulacji przyjmuje się, że każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.
Skarżący we wniosku z dnia 22 czerwca 2018 r. z powołaniem się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej domagał się udzielenia informacji dotyczących Przedsiębiorstwa [...] prowadzącego działalność gospodarczą przy ul. [...], [...], czy przeprowadzono kontrolę skarbową i czy ujawnionych nieprawidłowości w toku kontroli skarbowej a to w związku z informacją o możliwości popełnienia przestępstwa karno-skarbowego, o którym to podejrzeniu zawiadomił skarżący organ podatkowy pismem z dnia 9 kwietnia 2018 r.
Rozpoznając tak sformułowany wniosek, organy zwróciły uwagę na treść art. 5 u.d.i.p., stwierdzając, że zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
Orzekające organy stanęły na stanowisku, że żądana informacja nie podlega ujawnieniu z uwagi na objęcie jej ustawowym wyłączeniem z zasady jawności jako tajemnicy skarbowej.
Zakres przedmiotowy tajemnicy skarbowej uregulowany jest w art. 293 § 1 O.p., który stanowi, że indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową. W § 2 tego przepisu wskazane jest, że przepis § 1 stosuje się również do danych zawartych w:
1) informacjach podatkowych przekazywanych organom podatkowym przez podmioty inne niż wymienione w § 1;
2) aktach dokumentujących czynności sprawdzające;
3) aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, kontroli celno-skarbowej oraz aktach postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe; (...).
W ocenie Sądu, dane z akt czynności podejmowanych wobec konkretnego podatnika stanowią tajemnicę skarbową, jak np. dane z akt wskazanych w punkcie 3 § 2 art. 293 O.p. Oznacza to, że przepisy Ordynacji podatkowej wyłączają jawność takiego postępowania, zatem zasadnie orzekające w sprawie organy odmówiły skarżącemu udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.
W tym kontekście zwrócić uwagę przyjdzie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 października 2015 r., K 28/06, który dotyczył uznania, że art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631, z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i 711, Nr 149, poz. 1078, Nr 218, poz. 1592 i Nr 220, poz. 1600 oraz z 2008 r. Nr 171, poz. 1056) jest zgodny z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał wskazał, "że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie ma, co wynika wprost z Konstytucji, charakteru absolutnego (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Ustawa o dostępie do informacji publicznej również wskazuje na istnienie odstępstw od zasady dostępu (art. 5 ust. 1). W razie odmowy udostępnienia informacji, z powołaniem się na jedną z normatywnie wymienionych wartości, bądź ze wskazaniem na ustawowe ograniczenie, organ władzy publicznej powinien wyraźnie oznaczyć podstawę decyzji odmownej. Decyzja taka może być następnie przedmiotem niezależnej kontroli ze strony organu sądowego. W wypadku kontroli decyzji odmownej, która opiera się na wyjątku przewidzianym w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, sąd poprzestaje jednak na badaniu, czy dana informacja rzeczywiście jest informacją wchodzącą w wyżej wymieniony zakres odstępstw".
W niniejszej sprawie Sąd dokonał takiej kontroli i doszedł do wniosku, że zasadnie odmówiono skarżącemu udostępnienia informacji publicznej, gdyż żądane dane objęte są tajemnicą skarbową. Przyznać należy racje skarżącemu w zakresie twierdzenia, że generalną obowiązującą zasadą jest jawność działalności organów administracji, w tym działalności organów skarbowych i podatkowych, a także jawność dokumentów wytworzonych przez te organy. Jednak podkreślić należy, że na mocy art. 293 O.p. dokumenty wytworzone przez organy administracji podatkowej w związku z czynnościami organu w tym kontroli skarbowej wobec np. złożonego zawiadomienia choć nie tylko, konkretnych podatników stanowią tajemnicę skarbową i na mocy art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie podlegają udostępnieniu.
Niewątpliwie dane, których żąda skarżący, odnoszą się do danych indywidualnych dotyczących wskazanego, konkretnego podatnika to jest [...]" A. K., ul. [...], [...]. Tym samym zamiarem skarżącego nie było udostępnienie danych zbiorczych o podatnikach. W rezultacie, wobec treści wniosku skarżącego z dnia 22 czerwca 2018 r., który dotyczył konkretnego podatnika, organy podatkowe, kierując się treścią przepisu art. 5 u.d.i.p. w zw. z art. 293 § 1, art. 293 § 2 pkt 3 O.p., słusznie uznały, że brak jest przesłanek do udostępnienia informacji publicznej we wskazanym w podjętych decyzjach zakresie.
Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje przedstawioną w tym zakresie, argumentację organu odwoławczego. Powtórzyć przyjdzie, że brak jest możliwości udzielenia informacji osobie fizycznej niewymienionej w art. 298 oraz art. 299 O.p. i niebędącej stroną postępowania podatkowego - danych żądanych przedmiotowym wnioskiem. Trafnie więc wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, że dane dotyczące ustalenia nieprawidłowości i samego przeprowadzenia kontroli konkretnego podatnika należą do dokumentacji, o której mowa w art. 293 § 2 pkt 3 O.p.
Trafnie skarżony organ wywodzi, że dane, ujawnienia których domaga się skarżący stanowią tajemnicę skarbową w rozumieniu art. 293 § 1 O.p., a zatem odmowa ujawnienia tych danych znajdowała oparcie w przepisach prawa.
Organ I instancji odmawiając udzielenia informacji uczynił to z zachowaniem formy decyzji i z powołaniem się na właściwą podstawę prawną, a mianowicie przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i właściwe przepisy O.p., podobnie jak rozpoznający odwołanie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej właściwie ocenił stan faktyczny i prawny tej sprawy. W sposób wyraźny wypowiadając się w tej konkretnej sprawie, rozpatrywanej w postępowaniu odwoławczym, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powołał się na tajemnicę skarbową stwierdzając, iż w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mogą być ujawnione dane podatników jedynie od strony zbiorczej, a nie z punktu widzenia konkretnego podatnika, a takich żądał wnioskodawca.
Dokonana przez Dyrektor Izby Administracji Skarbowej ocena wniosku W. L. jest zasadna, gdyż z treści wniosku w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż żądano informacji o przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą, z podaniem jego danych. Zatem bezspornie żądanie skarżącego nie dotyczy ogólnej informacji dotyczącej działania organu podatkowego jako organu kontroli ale dotyczy indywidualnego podmiotu - podatnika.
A zatem nie chodziło o informacje chronione ustawą o ochronie danych osobowych, czy prawo do prywatności, bądź tajemnicę przedsiębiorcy, lecz informacje chronione jako tajemnica skarbowa, bowiem związane z funkcjonowaniem przedsiębiorcy jako podatnika, na którym ciążą daniny publiczne.
Nie znajduje zatem w okolicznościach tej sprawy uzasadnienia, zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 293 O.p., art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 107 § 3 i art. 7 i 8 § 1 k.p.a oraz wskazanych przez Stowarzyszenie zasad.
Wobec wyraźnej treści pytania o wynik kontroli zindywidualizowanego przedsiębiorcy przy zestawieniu go z normą art. 293 §1 O.p. niezasadnym było uznanie, że organy naruszyły wskazane wyżej przepisy. Żądane informacje objęte były bowiem tajemnicą skarbową, a udostępnianie ich podlegało ograniczeniu podmiotowemu na zasadach określonych w ustawie - Ordynacja podatkowa. Z powyższych względów uznając, iż dokonana przez organy wykładnia przepisów prawa materialnego była zasadna, zarzuty skargi są nieuzasadnione.
Akceptując pogląd Stowarzyszenia, że jawność życia publicznego zapewnia rozliczalność działania władz i wzmocnienie obywateli w procesie rządzenia, a temu służy m.in. ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie sposób nie zauważyć, że w okolicznościach niniejszej sprawy intencja wnioskodawcy jawi się zgoła inaczej. Zauważyć bowiem należy, że wniosek z dnia 22 czerwca 2018 r. zawiera odniesienie do pisma z dnia 9 kwietnia 2018 r. które skierowane zostało do Urzędu Skarbowego w K., w którym to piśmie wskazuje skarżący na wykorzystanie ewentualnie uzyskanych informacji tj. w celu wznowienia procesu sądowego przed Sądem Pracy.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.