II SA/Sz 1253/04

II SA/Sz 1253/04 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2005-11-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-12-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Barbara Gebel /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Tomaszewska
Kazimierz Maczewski
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
I OSK 1505/06 - Wyrok NSA z 2007-04-19
Skarżony organ
Rada Miasta
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel /spr./ Sędziowie: Asesor WSA Kazimierz Maczewski Sędzia WSA Iwona Tomaszewska Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2005 r. sprawy ze skargi A. Ż. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. , Nr [...] w przedmiocie ustalenia czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych I. stwierdza nieważność § 1 ust.1 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zapisu "i placówki handlowe na stacjach benzynowych", II. w pozostałej części skargę oddala, III. stwierdza, że w zakresie określonym w pkt I wyroku zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, IV. zasądza od Gminy na rzecz skarżącej A. Ż. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Rada Miasta dnia [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych. W uchwale tej § 1 ust.1 otrzymał brzmienie:
"Ustala się godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego , zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności:
1) placówki handlowe - we wszystkie dni tygodnia 530 - 2200
2) sklepy o powierzchni powyżej 1000 m2 - we wszystkie dni tygodnia 700 - 2100
3) stacje benzynowe i placówki handlowe na stacjach benzynowych - czynne całą dobę,
4) zakłady gastronomiczne - we wszystkie dni tygodnia 600 - 200
5) zakłady gastronomiczne w hotelach i pensjonatach - czynne całą dobę,
6) zakłady usługowe 800 - 2000."
Następnie uchwałą z dnia [...] r. numer [...] Rada Miasta w § 1 ust.1 przedmiotowej uchwały uchyliła pkt 2 i zmieniła oznaczenie punktów 3,4,5,6 odpowiednio na 2,3,4,5.
Uchwała z dnia [...] r. Rady Miejskiej [...] Nr [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez A. Ż . Skarżąca zarzucając naruszenie art.32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art.5 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo o działalności gospodarczej ( Dz.U. Nr 101, poz.1178 z późn.zm. ) wniosła o uchylenie uchwały.
Skarżąca od [...] r. prowadzi działalność gospodarczą w placówce handlowej - [...]. Wcześniej działalność taką prowadził jej mąż ( [...] r. ). Sklep ten od początku uruchomienia miał charakter placówki całodobowej. Uchwałą z dnia [...] r. Rada Miasta ustaliła godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego - od 530 do 2200 - ograniczając tym samym prawo do wolności wykonywania działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, Przewodniczący Rady Miasta uznał zarzuty podnoszone przez skarżącą za bezzasadne. Wyjaśnił, iż Rada podejmując uchwałę działała na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art.XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz.142 z późn. zm.), zgodnie z którym gmina określa dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności.
Z przedstawionym stanowiskiem Rady Miasta skarżąca nie zgodziła się. Przepis szczególny, jakim jest art.XII § 1 powołanej wyżej ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy nie uprawnia organu władzy samorządowej do stanowienia aktów prawa miejscowego sprzecznego z przepisami prawa ogólnego, a w szczególności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i z ustawą Prawo o działalności gospodarczej.
Zdaniem skarżącej uchwała ogranicza jej prawo do wolności wykonywania działalności gospodarczej, poprzez ograniczenie godzin otwierania i zamykania sklepu [...], co jest sprzeczne z art.5 ustawy Prawo o działalności gospodarczej, która jest jedną z gwarancji konstytucyjnych zasad swobody prowadzenia działalności gospodarczej ( obecnie art.6 ust.1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz.U. Nr 173, poz.1807 ). Przepis ten stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa.
Ponadto zaskarżona uchwała narusza zasadę równości wobec prawa przez to, że różnicuje podmioty prowadzące taką samą działalność, zezwalając na otwarcie placówek handlowych na stacjach paliw przez całą dobę. W granicach miasta Szczecinek działają dwie stacje paliw prowadzące placówki handlowe posiadające w swojej ofercie sprzedaży asortyment towarów podobny jak w sklepie prowadzonym przez skarżącą. Jest to naruszenie wprost art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi konstytucyjną zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa.
Ograniczenie godzin pracy sklepu prowadzonego przez skarżącą spowoduje znaczne zmniejszenie dochodów oraz nierentowność działalności, co doprowadzi do jej upadłości.
Treść uchwały, zdaniem skarżącej, wskazuje na sprzeczność z interesem jednych przedsiębiorców kosztem drugich, zezwalając tylko niektórym na otwarcie placówek handlowych przez całą dobę.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko, iż działała na podstawie upoważnienia ustawowego. Prawo określania dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego i zakładów usługowych, choć mieści w sobie pewien element przymusu dla ich właścicieli, jest przede wszystkim wyrazem przyznania gminom odpowiedniej sfery samodzielności. Ustawodawca nie ograniczył jej. Samorząd terytorialny daje gwarancję podejmowania uchwał w tym zakresie zgodnie z potrzebami i interesami miejscowymi, które nie zawsze muszą pozostawać w zgodzie z interesami poszczególnych mieszkańców gminy.
Zarzut strony skarżącej, że uchwała narusza zasadę równości wobec prawa przez to, że różnicuje podmioty prowadzące taką samą działalność, zezwalając na otwarcie placówek handlowych na stacjach paliw przez całą dobę, jest niezasadny. Rada Miasta ustalając w § 1 pkt 1 ppkt 3, że stacje benzynowe i placówki handlowe na stacjach benzynowych są czynne całą dobę, wzięła pod uwagę między innymi położenie tych placówek - w pewnej odległości od innych zabudowań - co skutkuje, że praktycznie ich funkcjonowanie w godzinach nocnych nie powoduje uciążliwości dla mieszkańców. Gdyby zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, to czas pracy wszystkich placówek handlowych i usługowych powinien być ustalony od godziny 000 do 2400.
W kolejnym piśmie procesowym skarżąca A. Ż. precyzując zarzuty skargi wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały Rady Miasta w części dotyczącej godzin otwarcia placówek handlowych. Skarżąca stwierdziła, iż wyposażenie przez ustawodawcę organów gminy w kompetencje do ustalania dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego nie oznacza, iż organy te mogą dokonywać powyższych ustaleń z pominięciem zawartych w art.20, 22 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej takich zasad jak: wolność działalności gospodarczej, dopuszczalność jej ograniczeń i prawo do równego traktowania w życiu gospodarczym. Uchwała godzi w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej poprzez reglamentację czasu pracy placówek handlowych. Zasadniczym celem działalności gospodarczej jest osiągnięcie zysku.
Sposób prowadzenia działalności handlowej obejmuje oprócz miejsca i środków technicznych wykorzystywanych do prowadzenia, także czas, w którym świadczone są usługi dostępne dla klientów. Ponadto uchwała ta pozostaje w sprzeczności z art.22 Konstytucji RP, w myśl którego ograniczenie wolności gospodarczej wymaga nie tylko dochowania wymogu formalnego, jakim jest zawarcie go w ustawie, ale też musi spełniać materialną przesłankę występowania ważnego interesu publicznego. W zakresie ustalenia czasu pracy placówek handlowych na stacjach benzynowych uchwała zawiera w sobie znamiona czynu nieuczciwej konkurencji, bowiem zgodnie z art.2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ( Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz.1503 ), czynem nieuczciwej konkurencji jest między innymi utrudnianie dostępu do rynku.
Rada Miasta podejmując przedmiotową uchwałę zróżnicowała podmioty prowadzące działalność handlową i wykroczyła poza granice upoważnienia wynikającego z art.XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. W obowiązującym systemie prawnym brak jest takiego przepisu, który stanowiłby dla organów gmin podstawę do innego traktowania placówek handlu detalicznego prowadzonych w placówkach takich jak sklep skarżącej i takich, jak placówki handlowe na stacjach benzynowych.
Uczestniczka postępowania E. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje.
Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) Sąd właściwy jest do kontroli aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Tak więc stwierdzenie nieważności takich aktów przez Sąd następuje w przypadku stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa.
Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ).
Przepis art. XII ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy ( Dz. U Nr 24, poz.142 z późn.zm. ) upoważniając gminę do określania dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności nie ustalił trybu postępowania w tych sprawach, organu gminy właściwego do podjęcia rozstrzygnięcia w tym przedmiocie ani też wiążących gminę kryteriów. W orzecznictwie sądowym utrwalił się prawidłowy pogląd, że określanie dni i godzin otwarcia oraz zamykania placówek i zakładów wymienionych w tym przepisie należy do zadań własnych gminy, zaś kompetencje w tym zakresie przysługują radzie gminy (np. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1995 r., II SA 1673/93, Wspólnota 1995 nr 28, s. 23) oraz, że ustalanie tych dni i godzin jest aktem generalnym, który musi być wyrażony w postaci przepisów powszechnie obowiązujących (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1995 r., SA/Kr 2564/94, ONSA 1996 nr 1, poz. 28).
Samodzielność gminy w zakresie określania czasu otwarcia placówek i zakładów wymienionych w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy nie oznacza jednak dowolności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rada gminy jest obowiązana uwzględniać w tym zakresie różnorakie, często sprzeczne interesy i potrzeby pracowników zatrudnionych w tych zakładach i placówkach, osób prowadzących te zakłady i placówki w ramach działalności gospodarczej oraz konsumentów i klientów wskazanych zakładów i placówek, a także osób, dla których usytuowanie i działalność placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych może powodować uciążliwości i niedogodności. Rada gminy jest zatem obowiązana do zidentyfikowania wchodzących w rachubę interesów i potrzeb wymienionych wyżej grup osób i wyważenia tych interesów oraz potrzeb z uwzględnieniem podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, w tym zwłaszcza zasady równości wobec prawa i proporcjonalności oraz reguły zdrowego rozsądku.
Skarżąca zarzuca zaskarżonej uchwale naruszenie obowiązującego w dniu jej podejmowania art.5 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej ( Dz.U. Nr 101, poz.1178 z późn. zm. ), a następnie art.6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz.U. Nr 173, poz.1807 z późn.zm. ). Obydwa przepisy - w zbliżonym brzmieniu - gwarantują każdemu, iż "podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa."
Skarżąca wskazuje także na naruszenie art. 22 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Nie ulega wątpliwości, że prowadzenie placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, o których mowa w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy, jest wykonywaniem działalności gospodarczej w ramach gwarantowanej przepisem art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej wolności działalności gospodarczej. Przepis ten, jak trafnie stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2001 r. U 7/00 (OTK 2001 nr 3, poz. 56), pełni dwojaką funkcję. "Z jednej strony traktować go należy jako wyrażenie jednej z zasad ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej (i w tym zakresie stanowi on konkretyzację ogólniejszych zasad, wyrażonych w art. 20), z drugiej strony - może on stanowić podstawę do konstruowania prawa podmiotowego, przysługującego każdemu, kto podejmuje działalność gospodarczą." Wolność działalności gospodarczej może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom, wynikającym między innymi z przewidzianych w art. 20 zasad społecznej gospodarki rynkowej, przy czym ograniczenia te muszą być uzasadnione ważnym interesem publicznym i być wprowadzone "tylko w drodze ustawy."
Według skarżącej, określanie czasu pracy placówek handlowych stanowi ograniczenie wolności działalności gospodarczej, a zatem powinno mieć wyraźne oparcie w ustawie i realizować jej cel. Należy jednak podkreślić, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego sformułowanie, że ograniczenie wolności i praw konstytucyjnych następuje "tylko w drodze ustawy", jest interpretowane restrykcyjnie tylko w odniesieniu do sfery praw i wolności politycznych (np. wyrok z 19 maja 1998r., U. 5/97, OTK ZU 1998 r. nr 4, s. 252) w ten sposób, iż "zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi". Trybunał Konstytucyjny to samo sformułowanie interpretuje bardziej liberalnie w odniesieniu do ograniczeń wolności gospodarczej. W wyroku z dnia 8 kwietnia 1998 r., K. 10/97 (OTK ZU 1998 nr 3, s. 163), Trybunał przyjął, że: "działalność gospodarcza (...) może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym lub politycznym", co w wyroku z dnia 10 kwietnia 2001 r. zostało wykorzystane jako założenie dla tezy, którą akceptuje niniejszy skład orzekający, że "o ile więc wymaganie zupełności ustawowej regulacji ograniczeń praw i wolności o charakterze politycznym i osobistym powinno być egzekwowane z pełnym rygoryzmem (jak to uczyniono w wyroku z 19 maja 1998 r., który dotyczył prawa do prywatności), to unormowanie praw i wolności ekonomicznych i socjalnych może pozostawiać pewne miejsce dla regulacji wykonawczych". Trybunał zastrzegł jednocześnie, że "zawsze jednak przy normowaniu ograniczeń praw i wolności ekonomicznych i socjalnych ustawa musi samodzielnie określać zasadnicze elementy regulacji prawnej, a więc - innymi słowy, nie można owych elementów zasadniczych zamieszczać w rozporządzeniu".
W ocenie Sądu uchwała rady gminy wydana na podstawie art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy nie ma charakteru regulacji wykonawczej w znaczeniu przyjętym dla rozporządzeń (art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W związku z tym wskazane w Konstytucji i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego rygory formalne i materialne odnoszące się do stanowienia rozporządzeń nie mają pełnego zastosowania w odniesieniu do uchwał rad gmin, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaś upoważnienia ustawowe do stanowienia tego rodzaju uchwał nie muszą, a nawet niekiedy nie powinny, odpowiadać wymaganiu określonemu w art. 92 ust. 1 zdanie drugie in fine Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że upoważnienie powinno określać "wytyczne dotyczące treści aktu". Odnosi się to w pełnym zakresie do upoważnienia zawartego w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy, który przyznaje gminom odpowiednią do ich konstytucyjnej pozycji (art. 16 Konstytucji RP) i charakteru zadań przez nie wykonywanych, w szczególności zadań, o których mowa w art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, samodzielność prawodawczą w zakresie określania czasu i dni otwarcia placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. W konkluzji należy stwierdzić, że w konstytucyjnej formule "tylko w drodze ustawy" mieści się uchwała rady gminy wydana na podstawie art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy.
Sąd jest zdania, że określanie czasu i dni otwarcia placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności należy do kategorii zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 116 ust. 1 Konstytucji RP), przy czym wspólnota ta nie może być utożsamiana jedynie z osobami prowadzącymi działalność gospodarczą lecz przede wszystkim z konsumentami (klientami) usług i towarów nabywanych w tych zakładach i placówkach, Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej oznacza w takim wypadku rozważenie i wyważenie interesów tych grup społecznych z uwzględnieniem warunków miejscowych, przy poszanowaniu zasad i reguł, o których była mowa wyżej. Organy gminy swoje rozeznanie interesów poszczególnych grup społecznych opierają na informacjach uzyskiwanych przy załatwianiu szeregu spraw administracyjnych, a przede wszystkim przy załatwianiu skarg obywateli.
W tej sytuacji Sąd nie dopatrzył się by kwestionowana uchwała wydana została z naruszeniem zasad swobody gospodarczej.
Analizowana uchwała budzi natomiast wątpliwości co do jej zgodności z art.32 Konstytucji RP zawierającym zasadę, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.
Według orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, "że wszystkie podmioty (adresaci norm) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" .
Ocena zgodności z zasadą równości wymaga więc ustalenia, czy możliwe jest wskazanie wspólnej istotnej cechy faktycznej lub prawnej uzasadniającej wyróżnienie określonej grupy podmiotów z ogółu. Ustalone w ten sposób kryterium winno być dobrane z poszanowaniem konstytucyjnych zasad i uzasadnione. Wszystkie placówki handlowe będące adresatami uchwały prowadzą działalność w zakresie handlu detalicznego i zgodnie z poszanowaniem zasad wynikających z art.32 Konstytucji winny być traktowane równo.
Tymczasem w uchwale zostały one zróżnicowane w ten sposób, że ustalono inny czas pracy dla placówek handlowych na stacjach benzynowych ( całą dobę ) i inny czas pracy dla pozostałych placówek handlowych ( od 530 do 2200 ). Tak więc jedynym kryterium zróżnicowania jest miejsce usytuowania placówki handlowej na stacji benzynowej.
Zdaniem Sądu kryterium to nie spełnia warunków wynikających z konstytucyjnej zasady równości w życiu gospodarczym, gdyż różnicuje sytuację prawna podmiotów ze względu na mało istotna cechę faktyczną jaką jest usytuowanie na stacjach benzynowych. Dodać należy, iż brak jest jakichkolwiek zasad prawnych regulujących kwestię położenia stacji benzynowych, co powoduje różnorodność ich rozmieszczenia i nie wyklucza usytuowania stacji benzynowych także na terenie zabudowanym, w obrębie miejscowości, obok innych placówek handlowych.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art.32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim ustala inny czas pracy dla placówek handlowych na stacjach benzynowych niż dla pozostałych placówek i dlatego też, na podstawie art. 147 § 1, art.151 i 152 oraz art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. ) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.