II SA/SZ 122/24

II SA/Sz 122/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska
Katarzyna Sokołowska
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2520/24 - Wyrok NSA z 2025-09-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2, art. 134 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 i 6, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 14
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 6 ust. 1 i 2, par. 7, par. 8, par. 5
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2024 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 30 listopada 2023 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 5 maja 2023 r. nr [...] Burmistrz [...], dalej także jako: "Burmistrz", "organ I instancji", po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez F. Sp. z o.o. w P., dalej także jako: "Inwestor", ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia: "Budowa budynku usługowego (usługi turystyki i wypoczynku)" na działce nr [...], obręb M., m. M. .
Organ I instancji określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w postaci:
a) Ustalenia dotyczące warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz cech zabudowy:
- linia zabudowy - nieprzekraczalna - zgodnie z załącznikiem graficznym; odległość zabudowy od pozostałych granic działki - zgodnie z przepisami odrębnymi;
- wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu: do 26,75%;
- szerokość elewacji frontowej - do 14m;
- wysokość krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - do 9m;
- wysokość kalenicy - do 12m;
- geometria dachu: dach dwu- lub wielospadowy, symetryczny o kącie nachylenia do 45°, zadaszenie lukarn, wykuszy, tarasów, wejść do budynku, werand i ogrodów zimowych - dowolne;
- minimalna powierzchni biologicznie czynna - 40% pow. działki;
b) Ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu
- inwestycja powinna być zgodna z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022r. poz. 2556);
- teren inwestycji zlokalizowany jest na terenie obszaru chronionego krajobrazu pod nazwą "[...] Pas Nadmorski", którego celem powołania jest ochrona wartości przyrodniczych, historycznych, kulturowych i krajobrazowych, na którym obowiązują zakazy wprowadzone uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa Z. z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (tj. Dz. Urz. Woj. Z. [...]);
- inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019r. poz. 1839);
- na wycinkę drzew kolidujących z inwestycją należy uzyskać stosowną decyzję; należy zachować istniejące ukształtowanie terenu, należy zachować istniejące stosunki wodne - zgodnie z ustawą z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022r. poz. 916 z późn. zmian.);
- działka nie wymaga wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995r o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022. poz. 2409); działka objęta inwestycją stanowi grunty budowlane;
c) Ustalenia dotyczące dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej - teren inwestycji znajduje się poza obszarem ochrony konserwatorskiej.
d) Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej
- sposób zaopatrzenia w wodę - zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci;
- sposób zaopatrzenia w energię elektryczną - zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci;
- sposób zaopatrzenia w gaz - zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci;
- sposób zaopatrzenia w energię cieplną - wg indywidualnego rozwiązania projektowego, zgodnego z przepisami odrębnymi;
- sposób odprowadzenia ścieków - zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci;
- sposób gospodarowania odpadami - gromadzenie odpadów stałych w pojemnikach w obrębie nieruchomości z zapewnieniem ich wywożenia;
- sposób odprowadzenia wód opadowych - zgodnie z przepisami odrębnymi; w przypadku nieruchomości, dla której nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych (właściciel nieruchomości nie może odprowadzać wód opadowych na grunty sąsiednie, w tym na drogi publiczne); Inwestycja może wymagać pozwolenia wodnoprawnego, powinna być zgodna z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2022r. poz. 2625 z późn. zm.);
- dostęp do drogi publicznej - zapewniony, z drogi publicznej gminnej - poprzez dz. nr [...] i [...];
- wymagana ilość miejsc parkingowych: (...)
e) Ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich:
- zgodnie z art. 5 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2021r. poz. 2351 z późn. zm.);
- inwestycja nie może naruszać interesu prawnego osób trzecich ani pogorszyć warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości w szczególności przed pozbawieniem: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczeniem powietrza wody i gleby.
f) Ustalenia dotyczące ochrony granic i sposobów zagospodarowania terenów
lub obiektów podlegających ochronie - teren inwestycji znajduje się w obszarze nadbrzeżnego pasa ochronnego. Inwestycja powinna być zgodna z przepisami odrębnymi.
T. N., dalej także jako: "strona", "skarżący", wniósł odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia zarzucając mu naruszenie przepisów:
1) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie szerokości frontu budynku oraz tego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy,
2) art. 60 ust. 4, 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez wadliwe sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w wyniku niewykazania, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę spełniającą wymogi art. 50 ust. 4 oraz art. 5 ww. ustawy.
3) art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy w związku z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez wyciągnięcie błędnych wniosków z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy,
4) art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w związku z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na 9 metrów (do gzymsu lub attyki) i ustalenie wysokości kalenicy na 12 metrów, podczas gdy powinno przyjąć się średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym wynoszącą 5,31 m, w sytuacji gdy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok,
5) § 8 ww. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i określenie wysokości zabudowy w sposób dowolny (na 12 m), a nie odpowiednio do wysokości budynków sąsiadujących na obszarze oddziaływania (średnia 7 m, najwyższy budynek 9 m).
Ponadto skarżący zarzucił, że działka inwestycyjna nie posiada dostępu do drogi publicznej, a planowane lub istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, bowiem na omawianym terenie nie ma możliwości podłączenia się do kanalizacji miejskiej.
Decyzją z dnia 30 listopada 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dalej także jako: "Kolegium", "organ II instancji", działając na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wg stanu na 26 maja 2021 r. - tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") oraz art. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz.570), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że ze względu na datę wszczęcia postępowania, sprawa została rozpatrzona na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wg stanu na dzień 26 maja 2021 r. z uwzględnieniem zmiany wprowadzonej przez art. 5 ustawy z dnia 17 września 2021 r. (Dz.U.2021.1873) zmieniającej nin. ustawę z dniem 30 października 2021 r. Na mocy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz.U.2021.922) do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (przed 27 maja 2021 r.) decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w brzmieniu dotychczasowym. Również nie znajdują zastosowania zmiany w zakresie ustalania warunków zabudowy, które zostały wprowadzone z mocą obowiązującą od 3 stycznia 2022 r., bowiem zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Do spraw wszczętych przed 3 stycznia 2022 r. nie stosuje się również zmian wprowadzonych do rozporządzenia wykonawczego na podst. art. 61 ust. 6 u.p.z.p., bowiem na podst. § 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2021.2399), do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Kolegium ustaliło, że w aktach postępowania znajduje się wniosek Inwestora z dnia 11 maja 2020 r. (data wpływu: 12 maja 2020 r.) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o nazwie "budynek mieszkalno-usługowy" oraz wniosek również z 11 maja 2020 r. (data wpływu: 22 maja 2020 r.) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o nazwie "budynek mieszkalno-usługowy" rodzaj zabudowy - mieszkalna wielorodzinna, usługowa (udział powierzchni usługowej w powierzchni użytkowej budynku minimum 75%). Kolejny tożsamy wniosek wpłynął w dniu 26 maja 2020 r. Następnie do akt dołączono kolejny wniosek Inwestora również z dnia 11 maja 2020 r. (data wpływu: 3 czerwca 2020 r.) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla innego przedsięwzięcia: budynek apartamentowy - usługi turystyki i wypoczynku (co zostało później zmienione) na działce nr [...] obręb M., m. M. (karty 31- 29). Zgodnie z tym ostatnim wnioskiem, Inwestor wystąpił o ustalenie następujących warunków i zabudowy dla inwestycji o nazwie "Budynek apartamentowy - usługi turystyki i wypoczynku":
- obowiązująca linia zabudowy w odległości 5 m od granicy z działką nr [...],
- szerokość elewacji frontowej do 13,4 m dla najbardziej zbliżonej elewacji do linii zabudowy;
- teren o pow. biologicznie czynnej w ilości min. 25% pow. działki,
- wysokość elewacji frontowej mierzona od poziomu przyległego terenu do dolnej krawędzi dachu głównego - do 9 m,
- geometria dachu - dach dwu lub wielospadowy o równym nachyleniu połaci do 45°,
- wymagania geometrii dachu nie dotyczą połaci dachowych nad lukarnami, wykuszami, tarasami wejściami, werandami ogrodami zimowymi,
- wysokość budynku liczona od poziomu terenu do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowych - do 12,0 m.
Wniosek został następnie zmieniony i uzupełniony pismami:
1. z dnia 10 sierpnia 2021 r. (k. 146-145), poprzez zmianę rodzaju zabudowy z pierwotnej: "budynek apartamentowy - usługi turystyki i wypoczynku", na: "budynek usługowy - usługi turystyki i wypoczynku" oraz zmianę maksymalnej szerokości elewacji frontowej - 15 m (k. 145-146 akt);
2. z dnia 6 czerwca 2022 r. (podwójna numeracja kart - k. 199 i 211), poprzez zmianę wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu - do 26,75 % oraz szerokości elewacji frontowej - do 14 m.
Zdaniem Kolegium, z powyższej analizy wynika, że rozpatrzeniu podlega wniosek Inwestora, który wpłynął do organu w dniu 3 czerwca 2020 r., który następnie został zmieniony ww. pismami. Wniosek dotyczy inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - usługi turystyki i wypoczynku.
Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. we wniosku dokonano określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz dokonano charakterystyki planowanej inwestycji. Do wniosku dołączono 2 egzemplarze kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, wykonanej na dzień 19 lutego 2020 r. Na mapach wyznaczono teren inwestycji wraz z obszarem oddziaływania inwestycji, oświadczenie z dnia 11 marca 2020 r. wydane przez Polską Spółkę Gazownictwa sp. z o.o. o warunkach przyłączenia do sieci gazowej budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...], oświadczenie Energa Operator SA z dnia 19 marca 2020 r. w przedmiocie zapewnienia dostawy energii elektrycznej dla budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...], moc przyłączeniowa 68kW, warunki techniczne i ogólne przyłączenia do komunalnej sieci wodociągowej na terenie Gminy M. z dnia 28 stycznia 2020 r., w których E. spółka z o.o. oświadczyło, że zapewni dostawę wody dla projektowanego budynku, warunki techniczne i ogólne przyłączenia do komunalnej sieci kanalizacji sanitarnej na terenie Gminy M. z dnia 28 stycznia 2020 r., w których E. spółka z o.o. oświadczyło, że zapewni odbiór ścieków dla projektowanego budynku. W toku ponownie rozpatrywanej sprawy, Inwestor załączył protokół odbioru końcowego przyłącza wodociągowego oraz umowę o zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, z której wynika, że E. spółka z o. o. zobowiązuje się do dostarczania wody i odprowadzania ścieków z nieruchomości położonej na działce, będącej przedmiotem niniejszej sprawy (k. 54-50). Inwestor uzupełnił ponadto wniosek, przedkładając dwa egzemplarze mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, która obejmuje obszar objęty analizą urbanistyczną - zgodnie ze wskazaniami Kolegium. Powyższe ustalenia pozwalają stwierdzić, że wniosek Inwestora jest kompletny.
Kolegium wyjaśniło również, że w niniejszej sprawie organ I instancji orzekał już pięciokrotnie:
1. Decyzja dla budynku apartamentowego - usługi turystyki i wypoczynku z dnia 11 sierpnia 2020 r., w wyniku wniesionego odwołania została uchylona decyzją Kolegium z dnia 30 listopada 2020 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia;
2. Decyzja dla budynku apartamentowego - usługi turystyki i wypoczynku z dnia 14 kwietnia 2021 r., w wyniku wniesionego odwołania została uchylona decyzją Kolegium z dnia 24 czerwca 2021, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia;
3. Decyzja dla budynku usługowego (usługi turystyki i wypoczynku) - po zmianie wniosku przez Inwestora - z dnia 18 października 2021 r., w wyniku wniesionego odwołania została uchylona decyzją Kolegium z dnia 14 marca 2022 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia;
4. Decyzja dla budynku usługowego (usługi turystyki i wypoczynku) z dnia 16 sierpnia 2022 r., w wyniku wniesionego odwołania została uchylona decyzją Kolegium z dnia 31 stycznia 2023 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia;
5. Decyzja dla budynku usługowego (usługi turystyki i wypoczynku) z dnia 5 maja 2023 r., w wyniku wniesionego odwołania jest przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego.
W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa). Podstawą do stwierdzenia, że został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest uprzednie prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej na obszarze, który powinien być wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Obszar ten należy wyznaczać wokół działki inwestora, poczynając od jej granic. Przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego ma fundamentalne znaczenie, bowiem analizy dokonuje się w jego obrębie. W niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium, analiza urbanistyczna została przeprowadzona na prawidłowo wyznaczonym obszarze na mapie w skali 1:1000.
Dalej organ II instancji wskazał, że ustawodawca przewidział w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Ma to zagwarantować odpowiedni poziom merytoryczny zarówno analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzji. W niniejszej sprawie organ I instancji nie wykazał, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę spełniającą wymogi art. 60 ust. 4 oraz art. 5 u.p.z.p., pomimo wskazań organu odwoławczego w poprzednich decyzjach. Na obecnym etapie procedowania, uprawnienia autora projektu zaskarżonej decyzji są już znane Kolegium z urzędu. Kolegium uzyskało potwierdzenie uprawnień od innych organów samorządowych, które w zakresie ustalania warunków zabudowy również współpracują z E. J.. Nie było bowiem możliwe uzyskanie tych informacji od Burmistrza [...], który z niezrozumiałych powodów pomija milczeniem wskazania Kolegium. Zatem zarzut skarżącego w tej kwestii, pomimo iż, co do zasady trafny, nie stanowi obecnie podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Kolegium włączyło do akt postępowania kopię dyplomu ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury, zatem potwierdzone zostało spełnienie wymogów, o których mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p.
Kolegium stwierdziło również, że projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 3 i pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Dyrektor Urzędu Morskiego w S. postanowienia z dnia 14 marca 2023 r. uzgodnił projekt bez uwag. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. nie wyraził stanowiska, co należy uznać za uzgodnienie decyzji na podst. art. 53 ust.5c u.p.z.p.
Organ II instancji podkreślił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy musi być zgodna z przeprowadzoną analizą urbanistyczną, a także z projektem decyzji. Analiza stanowi podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Na podst. § 1 pkt 1-5 rozporządzenia, analiza winna być przeprowadzona w celu ustalenia wymagań linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Organ I instancji ustalił te parametry na podstawie prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Ustalone warunki są zgodne z wnioskiem Inwestora.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że organ I instancji wydał kwestionowaną decyzję z naruszeniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia 27 kwietnia 2010 r., bowiem na analizowanym terenie przyjęto zabudowę ekstensywną i tereny zielone, Kolegium wyjaśniło, iż stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium nie jest aktem prawa miejscowego i co do zasady nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustawodawca wskazał zamknięty katalog przesłanek, które podlegają badaniu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i w razie ich spełnienia, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji zgodnie z wnioskiem, jest to bowiem tzw. decyzja związana. Ustawodawca nie przewidział wymogu zgodności planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Niemniej należy zauważyć, że ustalając parametry nowej zabudowy w oparciu o maksymalne parametry występujące w obszarze zabudowy, podczas gdy co do zasady ustala się je na podstawie wartości średnich, organ powinien uwzględniać również ustalone w studium kierunki polityki. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że nie wskazało w decyzji z dnia 31 stycznia 2023 r., jak twierdzi skarżący, że organ - co do zasady - wydając decyzję nie może pominąć i zignorować wcześniejszych ustaleń przyjętych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i że jest tymi ustaleniami bezwzględnie związany. Ewentualny wymóg uwzględniania pośrednio zapisów studium może dotyczyć tych parametrów, które wyznacza się na podstawie średnich na danym obszarze w przypadku, gdy organ chce zastosować inną wielkość, niż średnia z danego terenu. Do tych parametrów należy szerokość elewacji frontowej, która w niniejszej sprawie została ustalona jako 14 m, co skarżący kwestionuje. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z analizy urbanistycznej wynika, że średnia ta wynosi 11,6786 m, a z tolerancją do 20 % wynosi 14,0143 m. Kolegium ustaliło powyższe, dokonując stosownych obliczeń, uwzględniając zagospodarowanie działek, wynikające z analizy. Należy zatem uznać, że ustalona szerokość odpowiada warunkom wskazanym w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Organ nie ustalił innej szerokości, o czym mowa § 6 ust. 2 i nie odstąpił od ogólnej zasady.
Do parametrów ustalanych na podstawie średnich zalicza się również wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z analizy urbanistycznej wynika, że ten średni wskaźnik wynosi 26,4286%. Należy zatem uznać, zdaniem Kolegium, że ustalony wskaźnik odpowiada warunkom z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Organ nie ustalił innego wskaźnika na podst. § 5 ust. 2 i nie odstąpił od ogólnej zasady. Nieznaczne przekroczenie średniej o 0,32 pkt procentowych, w ocenie Kolegium, nie narusza przepisów.
Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącego, że w świetle § 7 ust. 3 rozporządzenia nie ma znaczenia, jakie są wysokości sąsiednie, bowiem w przypadku, gdy tworzą one uskok, należy zastosować wartość uśrednioną, Kolegium wyjaśniło, że w realiach niniejszej sprawy działki bezpośrednio graniczące z działką inwestycyjną nie są zabudowane (dz. [...] i [...]). Nie "przebiega" zatem na nich wysokość, tworząc uskok, jak to formułuje przywołany przez skarżącego § 7 ust. 3. Zatem zarzut należy potraktować jako chybiony. Dla ustalenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki należy zastosować w niniejszej sprawie § 7 ust. 1, 2 i 4. Ustalenia na podst. ust. 4 muszą wynikać z prawidłowo przeprowadzonej i uzasadnionej analizy urbanistycznej. Z analizy wynika, że na wyznaczonym obszarze znajduje się zabudowa o różnorodnej, niejednolitej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 4 m do 12 m. Planowana inwestycja znajduje się pomiędzy działką nr [...] z zabudową o wysokości do attyki 6 m, a działkami: nr [...] z zabudową o wysokości do attyki 8 m, nr [...] z zabudową o wysokości do attyki 12 m, nr [...] z zabudową o wysokości do attyki 12 m. Należy również podkreślić, że na tym terenie nie powstała zabudowa tzw. pierzejowa. Brak jest zatem podstaw do wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W tym stanie faktycznym należy wyznaczyć wysokość zgodnie z § 7 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia, a więc jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, dopuszczając wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy. W analizie wskazano, że na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, są zrealizowane budynki o wysokości do attyki (przy dachu płaskim) do 12 m, zatem zachodzi podstawa do ustalenia tego parametru jako 9 m - zgodnie z wnioskiem. W ocenie Kolegium, stanowi to wyraz kompromisu pomiędzy niższą zabudową na działce nr [...] z jednej strony ul. [...], a wyższą zabudową na działkach nr [...] i [...] (w stronę ul. [...]). Rozporządzenie przewiduje bowiem, że wysokość tą wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, co przy takim zróżnicowaniu wysokości na działkach sąsiednich oraz braku zabudowy pierzejowej, nie może nastąpić jako proste przedłużenie na tej samej wysokości (z każdej strony jest ona inna). Zatem zachodzi uzasadnienie dla wyznaczenia innej wysokości na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia.
Odnosząc się do wyznaczonej wysokości kalenicy, Kolegium podkreśliło, że na obszarze analizy zlokalizowane są budynki o różnorodnej wysokości głównej kalenicy, w tym na poziomie do 12 m, jak to ustalił organ I instancji. Zważywszy na duże zróżnicowanie w tym zakresie na obszarze analizowanym, Kolegium doszło do przekonania, że uzasadnione jest określenie maksymalnej wysokości głównej kalenicy do 12 m, bowiem budynki o takiej wysokości znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie. Należy przyjąć, że takie rozstrzygnięcie będzie "odpowiednie" w stosunku do zabudowy istniejącej. Geometria dachu, o jaką wnioskuje Inwestor (w tym wysokość głównej kalenicy) ma poparcie w istniejącej zabudowie na działkach sąsiednich. W tym miejscu należy również zauważyć, że budynki zrealizowane na działce nr [...] oraz na działce nr [...], o wysokości 12 m, uzyskały decyzje o pozwoleniu na użytkowanie (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 stycznia 2020 r. i decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 4 grudnia 2018 r.), zatem kwestionowanie ich legalności należy uznać, zdaniem organu Kolegium, za bezpodstawne.
Odnosząc się do zarzutu braku dostępu do drogi publicznej, organ II instancji wskazał, że w przepisach u.p.z.p. nie uregulowano żadnych wymagań co do rodzaju dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, np. dotyczących odpowiednich parametrów technicznych drogi wewnętrznej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Działka inwestycyjna przylega od frontu do działki nr [...], która stanowi drogę wewnętrzną, zatem posiada dostęp do drogi publicznej przez tę drogę wewnętrzną i drogę zlokalizowaną na działce nr [...].
Ustosunkowując się z kolei do zarzutu, że planowane lub istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, bowiem na omawianym terenie nie ma możliwości podłączenia się do kanalizacji miejskiej, należy podkreślić, że Inwestor przedłożył wymagane gwarancje wykonania uzbrojenia. Zatem wbrew zarzutom skarżącego, organ I instancji prawidłowo ustalił zarówno w przeprowadzonej analizie, jak i w zaskarżonej decyzji, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego a przyłączenie do istniejącej sieci nastąpi zgodnie z warunkami przyłączenia. Okoliczność ta została zagwarantowana w drodze ww. warunków i oświadczeń, przedłożonych przez Inwestora. Należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka niezbędna do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3, tj. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przywołany ust. 5 stanowi bowiem, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sadowym, celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy bądź zapewnienia gestorów sieci.
Odnosząc się końcowo do zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 2014 r. poprzez ustalenie, że inwestycja nie narusza interesu prawnego osób trzecich należy wskazać, zdaniem Kolegium, że zarzut ten jest bezpodstawny. Skarżący nie powołuje konkretnej ustawy, zarzucając naruszenie "art. 5 Ustawy" (część VI odwołania) ale jak można przypuszczać, chodzi o ustawę Prawo Budowlane, która w art. 5 określa m.in. zasady projektowania i użytkowania obiektów budowlanych z zapewnieniem poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Jak już Kolegium wskazywało w poprzednich rozstrzygnięciach, ustawa ta nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Przepisami odrębnymi, do których ustawodawca odsyła w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., nie są przepisy należące do systemu prawa budowlanego, bowiem przepisy te normują zasady projektowania i zasady użytkowania obiektu budowlanego, co stanowi kolejny etap postępowania inwestycyjnego. Ustalenia w tym zakresie pozostają poza zakresem właściwości rzeczowej organów właściwych do ustalenia warunków zabudowy.
Kwestią wymagającą wyjaśnienia jest ponadto lokalizacja terenu będącego przedmiotem wniosku na Obszarze Chronionego Krajobrazu "[...] Pas Nadmorski". Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Z. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] tj.) na obszarze ww. obszaru chronionego krajobrazu obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Kolegium ustaliło, dokonując pomiarów w Systemie Informacji Przestrzennej Urzędu Gminy w M. [...], że granice przedmiotowej działki nr [...] obręb M. znajdują się w odległości ponad 300 m od linii brzegów, zatem inwestycja nie narusza ww. przepisów.
Pismem z dnia 26 stycznia 2024 r. T. N. wniósł skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:
1) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie szerokości frontu budynku oraz wadliwe ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.
2) art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez wyciągnięcie błędnych wniosków z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.
3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na 9 metrów (do gzymsu lub attyki) i ustalenie wysokości kalenicy na 12 metrów, podczas gdy powinno przyjąć się średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym wynoszącą 5,31 metrów, w sytuacji gdy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok.
4) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez przekroczenie maksymalnej wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki.
5) § 8 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i określenie wysokości zabudowy w sposób dowolny a nie odpowiedni do wysokości budynków sąsiadujących na obszarze oddziaływania.
6) art. 5 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 2014 r. poprzez naruszenie interesu prawnego osób trzecich.
W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały uszczegółowione.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniósł również Inwestor.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.
Badając sprawę w tak zakreślonych granicach kompetencji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku usługowego (usługi turystyki i wypoczynku)" na działce nr [...], obręb M., m. M. .
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Dopełnieniem tej regulacji jest wydane na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które określa zasady ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy obowiązkiem organu jest wyznaczenie na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, a następnie przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Analiza ta ma fundamentalne znaczenie dla ustalenia, czy planowana inwestycja spełnia warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowane zamierzenie powinno się bowiem wpisywać w istniejącą na obszarze analizowanym zabudowę zarówno pod względem charakterystycznych parametrów, o których mowa w rozporządzeniu, jak i funkcji, w taki sposób, aby tworzyć z istniejącą zabudową harmonijną całość.
W rozpatrywanej sprawie skarżący nie kwestionuje prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, lecz według niego, analiza urbanistyczna nie uzasadnia ustalonych przez organ I instancji wskaźników zabudowy dla inwestycji.
W pierwszej kolejności skarżący zarzucił organom błędne ustalenie, że na analizowanym terenie dopuszczalne jest posadowienie budynku o szerokości frontu 14m. Zdaniem skarżącego, średnia wartość szerokości elewacji frontowej w analizowanym obszarze to 11,23m, zaś z 20% tolerancją - 13,47m.
Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z analizy urbanistycznej wynika, że średnia ta – wbrew twierdzeniom skarżącego - wynosi 11,6786m, a z tolerancją do 20 % wynosi 14,0143m. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że ustalona szerokość (14m) odpowiada warunkom wskazanym w § 6 ust. 1 rozporządzenia.
Skarżący zarzucił organom również brak wskazania, do której drogi publicznej posiada dostęp nieruchomość, na której ma zostać zrealizowana inwestycja. Niesłusznie, zdaniem skarżącego, ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że działka nr [...] przylega od frontu do działki nr [...], która to stanowi drogę wewnętrzną, zatem działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej. Nie zostało natomiast ustalone, czy dla działki nr [...] ustanowiono chociażby służebność drogową i czy taka służebność została wpisana do księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości, czym praktycznie pominięto kwestię tzw. prawnego dostępu do drogi publicznej.
Odnosząc się do ww. zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 2 pkt 14) u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Pojęcie prawne "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć możliwie najszerzej, tak więc dostępność komunikacyjna obejmuje m.in. dostęp pośredni, który może polegać na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu), oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publicznej. Adresat decyzji o warunkach zabudowy nie musi dysponować tytułem prawnym do terenów mających zapewnić dostęp do drogi publicznej z terenu, którego dotyczą warunki zabudowy. Tytuł prawny do ww. nieruchomości, w tym ewentualnie ustanowiona służebność przejazdu, będzie podlegał badaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Zatem, za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 97/22). Skoro więc działka inwestycyjna przylega od frontu do działki nr [...], która stanowi drogę wewnętrzną, to uznać tym samym należy, że posiada ona dostęp do drogi publicznej.
Zdaniem skarżącego, zamierzona inwestycja narusza ponadto kryterium gwarancji istniejącego ładu przestrzennego oraz zasadę dobrego sąsiedztwa. Organ wyraził bowiem zgodę na posadowienie na działce zabudowy intensywnej, podczas gdy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2010 r. na analizowanym terenie przyjęto zabudowę ekstensywną i tereny zielone.
W odpowiedzi na ww. zarzut podkreślić należy, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne, a więc nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Studium stanowi zatem jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może w żadnym wypadku stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ wymóg taki nie wynika z przepisów u.p.z.p. Innymi słowy, jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy (vide: wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1407/22).
Skarżący zarzucił również organom naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na 9m (do gzymsu lub attyki), podczas gdy powinno przyjąć się średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym wynoszącą 5,31m, w sytuacji gdy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Skarżący wskazał, że Kolegium uzasadniło swoją decyzję faktem, iż działki bezpośrednio graniczące z działką wnioskodawcy (nr [...] i nr [...]) nie są zabudowane, więc nie zachodzi zjawisko "uskoku" i należy zastosować § 7 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia. Zdaniem skarżącego, taka interpretacja prowadzi do wniosku, że każda inwestycja posiadająca w swoim sąsiedztwie działkę niezabudowaną, mogłaby "zalegalizować" kompletny chaos urbanistyczny.
Ustosunkowując się do ww. zarzutu wskazać należy, że zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).
W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, organy w sposób wystarczający uzasadniły swoje stanowisko w zakresie odstępstwa od ustalenia wysokości budynku, wynikającej z § 7 ust. 1 rozporządzenia. Jako uzasadnienie dopuszczenia wyjątku z § 7 ust. 4 rozporządzenia wskazano, że w realiach niniejszej sprawy działki bezpośrednio graniczące z działką inwestycyjną nie są zabudowane (dz. nr [...] i [...]), nie "przebiega" zatem na nich wysokość, tworząc uskok, o którym mowa w § 7 ust. 3. Z analizy urbanistycznej wynika, że na wyznaczonym obszarze znajduje się zabudowa o różnorodnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wynoszącej od 4m do 12m. Brak jest zatem podstaw do wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Należy zauważyć, że na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej, są zrealizowane budynki o wysokości do attyki (przy dachu płaskim) do 12m, zatem zachodzi podstawa do ustalenia tego parametru jako 9m - zgodnie z wnioskiem Inwestora, co – jak słusznie wskazało Kolegium - stanowi wyraz kompromisu pomiędzy niższą zabudową na działce nr [...] z jednej strony ul. [...], a wyższą zabudową na działkach nr [...] i [...] (w stronę ul. [...]).
Skarżący zarzucił ponadto organom naruszenie § 8 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i określenie wysokości kalenicy w sposób dowolny (12m), a nie odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Zdaniem skarżącego, organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że od strony ulicy [...] (działka nr [...]) występuje niższa zabudowa a w stronę ulicy [...] (działka nr [...] i działka nr [...]) wysokość zabudowy wzrasta. Organ w tym zakresie w żaden sposób nie odniósł się do niższych zabudowań, decyzję wydał jedynie na podstawie wysokości budynków najwyższych. Ponadto, odnosząc się do działek przy ulicy [...] (działka [...] i działka [...]) skarżący wskazał, iż parametry usytuowanych na nich budynków znacznie przekraczają wysokość, która zostałaby ustalona jedną z metod wskazanych w rozporządzeniu i w związku z powyższym nie powinny być podstawą do określania wysokości kalenicy na obszarze.
Na podstawie § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ II instancji podał, że w obszarze analizowanym występują budynki o różnorodnej wysokości głównej kalenicy, w tym na poziomie do 12 m (budynki zrealizowane na działce nr [...] oraz na działce nr [...], o wysokości 12 m, uzyskały decyzje o pozwoleniu na użytkowanie). Określenie zatem maksymalnej wysokości głównej kalenicy do 12 m, w ocenie Sądu, nie było sprzeczne z § 8 rozporządzenia.
Zdaniem skarżącego, naruszony został także § 5 ust. 1 rozporządzenia - dotyczący wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Zgodnie z analizą urbanistyczną maksymalny wskaźnik zabudowy wynosi 26,4286% i został on przekroczony w zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że organ w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego nieznaczne przekroczenie nie narusza ww. przepisu.
Ustosunkowując się do ww. zarzutu wskazać należy, że zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik dla obszaru analizowanego w niniejszej sprawie wynosi, jak słusznie zauważył skarżący, 26,4286%, podczas gdy wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu został ustalony – do 26,75%. Jednak, w ocenie Sądu, należy zgodzić się z Kolegium, że nieznaczne przekroczenie średniej o 0,32 pkt procentowych, nie narusza ww. przepisów.
W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego, nie wypełniono również wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.: istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia. Organ nie odniósł się do kwestii zaprojektowanego uzbrojenia, wskazał jedynie, że inwestor przedłożył wymagane gwarancje i zaświadczenia. W ocenie skarżącego, żadne rozwiązanie nie pozwala na odpowiednie zabezpieczenie infrastrukturalne dla zabudowy intensywnej i w konsekwencji będzie skutkowało szkodami po stronie nieruchomości sąsiednich. Organ nie zweryfikował również, czy uzbrojenie działki będzie wystarczające (pod względem technicznym).
Odnosząc się do ww. zarzutu należy podkreślić, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p., jak zasadnie wskazał organ II instancji, nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Jak wynika z przedłożonych do sprawy dokumentów Inwestor przedłożył wymagane gwarancje wykonania uzbrojenia. Zatem wbrew zarzutom skarżącego, organ orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego a przyłączenie do istniejącej sieci nastąpi zgodnie z warunkami przyłączenia.
Bezzasadny jest również, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez ustalenie, że inwestycja nie narusza interesu prawnego osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na początkowym etapie procesu inwestycyjnego. Decyzja ta, mająca charakter swoistej promesy, nie przesądza o możliwości realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji ani nie konkretyzuje usytuowania obiektów budowlanych na działce wskazanej we wniosku. Ochrona interesów osób trzecich, uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego poprzez m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich, wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, dopiero na tym etapie podlegają rozstrzygnięciu szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki inwestora oraz wpływu planowanej przez niego inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Innym słowy, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, ochrona interesów wskazanych podmiotów nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tych przyczyn, za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 5 Prawa budowlanego, uznając, że nie ma on zastosowania w postępowaniu toczącym się na skutek wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
Podsumowując, w ocenie Sądu, organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanych decyzji administracyjnych. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Organy zebrały materiał dowodowy i dokonały jego oceny w sposób prawidłowy. Okoliczność, że skarżący nie podziela stanowiska organów nie świadczy o naruszeniu przez organy mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.