II SA/Sz 1218/21

II SA/Sz 1218/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi G. K. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zawieszenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. P. (dalej jako: "Organ I instancji", "Powiatowy Inspektor") postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. nr [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - "k.p.a."), zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zbadania zgodności realizacji z obowiązującymi przepisami inwestycji pn. "Wykonanie częściowej rozbiórki, rozbudowy, nadbudowy i przebudowy, ze zmianą sposobu użytkowania trzech budynków gospodarczych na budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...], w m. D. , na działce nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna miasto D." - z tytułu konieczności rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zagadnienia wstępnego dotyczącego wniesionej skargi G. K. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 3/21 z dnia 13 maja 2021 r.
W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2021 r. na wniosek Stron przeprowadził kontrolę zgodności realizacji budowy przy ul. [...] w D. , na terenie działki nr [...], obręb miasto D.. Stwierdzono, że na przedmiotowej nieruchomości prowadzone są roboty budowlane na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. o pozwoleniu na budowę inwestycji pn. "Wykonanie częściowej rozbiórki, rozbudowy, nadbudowy i przebudowy, ze zmianą sposobu użytkowania trzech budynków gospodarczych na budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...] w m. D. , na działce nr [...], obręb [...] jednostka ewidencyjna miasto D.. Pozwolenie zostało wydane dla G. K. - właściciela przedmiotowej nieruchomości. W ramach przeprowadzonej kontroli ustalono, że przy realizacji robót Inwestor wprowadził odstępstwa od ustaleń projektu budowlanego obejmujące rozbiórkę ławy fundamentowej wraz ze ścianą wewnętrzną pomiędzy projektowanymi pomieszczeniami nr 1.07 i 1.09, rozbiórkę dwóch wewnętrznych ścian działowych pomiędzy pomieszczeniami 1.07 i 1.05 oraz 1.05 i 1.03, rozbiórkę odcinka frontowej ściany pierwotnego budynku gospodarczego nr ewid.[...] Pozostawiono wyłącznie fundament pod ścianą.
Organ I instancji wyjaśnił, że wprowadzone zmiany zostały zakwalifikowane przez projektantów branży architektonicznej i konstrukcyjnej jako nieistotne. Z brzmienia art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego nie wynika, aby rozbiórka części istniejących ścian przebudowanego obiektu, a następnie ich odbudowa z zachowaniem rozwiązań projektowych stanowiła istotne odstępstwo, z tego względu należało uznać, że dokonane przez projektantów kwalifikacje zmian są zgodne z obowiązującymi przepisami.
Niezależnie od powyższego, we wniosku inicjującym postępowanie wskazano na nieprawidłowości zaistniałe na etapie procedury zatwierdzenia projektu budowlanego, w tym kwestii nieuzasadnionego wydania postanowienia z dnia 28 września 2017 r. udzielającego zgody na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, umożliwiające Inwestorowi nadbudowę i rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego, wraz z jego zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny, bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr [...].
Wymienione kwestie stały się przedmiotem rozstrzygania Wojewody Z. w decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. nr AP- [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] o pozwoleniu na budowę. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w S. sygn. akt II SA/Sz 3/21 z dnia 13 maja 2021 r. uchylono decyzję Wojewody Z. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]. W wyroku tym wskazano na nieprawidłowości, które wystąpiły w postępowaniu w sprawie o wydanie zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. G. K. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 3/21 nie stał się prawomocny.
Zdaniem Organu I instancji skoro roboty budowlane na terenie dz. nr [...] obr[...] miasta D. realizowane są na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę to nie mają zastosowania przepisy, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Ponadto przy realizacji inwestycji nie wprowadzono istotnych odstępstw, o których mowa w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Z tego względu jedyną przesłanką, która może sankcjonować przeprowadzenie postępowania naprawczego, będzie prawomocne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które jednoznacznie wskaże, czy na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego doszło do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Dlatego też w obecnym stanie faktycznym nie można postawić Inwestorowi zarzutu realizacji inwestycji w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz obowiązującymi przepisami. W związku z powyższym, zdaniem Organu I instancji, w sprawie zaistniała przesłanka wymieniona w art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
2. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Strona postępowania I. B., uważając, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma w sprawie zastosowania. Zdaniem Strony przedmiotem postępowania sądowego było rozstrzygnięcie zasadności decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast postępowanie administracyjne Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, poprzedzone wnioskiem o wstrzymanie robót budowlanych, dotyczyło realizacji inwestycji prowadzonej niezgodnie z zatwierdzonym przez Starostę projektem budowlanym. W tej sytuacji postępowanie Organu w zakresie swoich właściwości w powyższej sprawie, nie jest tożsame z wyżej opisaną materią rozstrzyganą przez Sąd. Oznacza to, że postępowanie prowadzone przez ten Organ powinno być zakończone niezależnie od procesu sądowego w powyższej sprawie. Strona podkreśliła, że istotne znaczenie ma tu stan faktyczny sprawy, iż po wykonaniu rozbiórki przewidzianej w projekcie budowlanym i uzupełnionej wykonaniem "nieistotnych odstępstw", trzy istniejące budynki stanowiące bazę dla rozbudowy, nadbudowy i przebudowy, zostały prawie całkowicie rozebrane. Pozostawione zostały tylko dwie ściany na południowym skraju byłej zabudowy oraz ośmiometrowy odcinek fundamentu od strony zachodniej. Wymienione dwie ściany nie tworzą budynku zgodnie z definicją tego pojęcia zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Tym bardziej, że projekt przewidywał zabudowanie ich stropem użytkowym bez nadbudowy piętra. Piętro zaś, miało być nadbudowane w miejscach, gdzie budynków już nie ma. Zgodnie z prawem budowlanym, przebudowę można realizować jedynie w budynkach istniejących. Skoro tych budynków już nie ma, obecne prace przy wznoszeniu nowego obiektu muszą być zakwalifikowane jako budowa. Ponieważ realizacja inwestycji na etapie rozbiórek przekroczyła ramy udzielonego pozwolenia, to kontynuowanie takiej budowy było już realizowane w warunkach samowoli budowlanej. W świetle powyższego, wbrew twierdzeniu Organu, art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, jak najbardziej ma w tym przypadku zastosowanie. Jeżeli Organ tylko literalnie interpretuje przytoczone art. 36 i 50 Prawa budowlanego, z pominięciem uwzględnienia stanu faktycznego, to tym samym wykazuje brak zdolności do wyrażania obiektywnej oceny, a tego typu uchybienia naruszają art. 8 k.p.a.
3. Postanowieniem z dnia [...] października nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako; "Organ II instancji, "Organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 i art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie Organu I instancji w części dotyczącej zawieszenie postępowania.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ II instancji opisał stan faktyczny i prawny sprawy, w tym przytoczył treść art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 51 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy w brzmieniu przed zmianami z dniem 19 września 2020 r. oraz treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Organ odwoławczy podkreślił, że na konstrukcję zagadnienia wstępnego, o którym mowa w ww. przepisie k.p.a., składają się cztery elementy: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji, rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zdaniem Organu, w rozpatrywanej sprawie zagadnienie rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 3/21 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nr [...], nie stanowi zagadnienia wstępnego.
Organ II instancji wyjaśnił, że w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę można prowadzić roboty budowlane, samo jej zaskarżenie do sądu administracyjnego nie ma wpływu na wykonalność decyzji, chyba że sąd - odrębnym postanowieniem - orzeknie o jej wstrzymaniu. Zgodnie z art. 152 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Zatem uchylenie przez Sąd I instancji decyzji administracyjnej stanowi o wstrzymaniu jej wykonalności, także w wypadku wniesienia skargi kasacyjnej od takiego wyroku.
W takiej sytuacji Organy nadzoru budowlanego nie tylko nie są uprawnione do zawieszenia postępowania, lecz są zobligowane do wstrzymania budowy na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, bowiem Inwestor nie może prowadzić budowy na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, której wykonalność została wstrzymana. Organ nadzoru budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę (w sytuacji, gdy nie zapadło orzeczenie NSA) zobowiązany jest wydać decyzję z art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.
Z powyższego wynika, że rozstrzygnięcie w sprawie prowadzonej przez PINB w K. nie jest uzależnione od wydania orzeczenia NSA w przedmiocie wyeliminowania z obrotu prawnego wydanego pozwolenia na budowę.
4. G. K. ("Skarżący", "Inwestor"), reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł na ww. postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której zarzucił naruszenie przepisów:
- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że rozstrzygnięcie postępowania w przedmiocie zbadania zgodności realizacji przez Niego robót budowlanych nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 3/21 - pomimo tego, że wydanie orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy dalsze postępowanie Organów w tej sprawie,
b) art. 152 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że brak wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę w efekcie wydania wyroku uchylającego tę decyzję umożliwia przeprowadzenie Organowi I instancji postępowania w przedmiocie przeprowadzenia kontroli robót budowlanych, a następnie postępowania w przedmiocie legalizacji robót wykonywanych bez pozwolenia na budowę - pomimo tego, że wskazany wyrok jest nieprawomocny, a tym samym decyzja o pozwoleniu na budowę nadal istnieje, a w postępowaniu przed Organami I i II instancji nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych po dniu 13 maja 2021 r.,
- art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia niezawierającego uzasadnienia prawnego,
- art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powinien wstrzymać prowadzenie robót budowlanych z uwagi na ich wykonywanie bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę - pomimo tego, że Inwestor jest podmiotem legitymującym się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a wyrok z dnia 13 maja 2021 r. nie wyeliminował tej decyzji z obrotu prawnego.
Zdaniem Skarżącego, w przypadku uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja o pozwoleniu na budowę będzie mogła być w dalszym ciągu realizowana. Wyeliminowanie bądź utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę zmieni także zakres badania inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami. Organ zatem powinien wstrzymać się z podejmowaniem czynności kontrolnych do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym w sprawie zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Ponadto, według Skarżącego, Organ II instancji nie przedstawił jakiegokolwiek wytłumaczenia dlaczego nie dopatrzył się zależności prejudycjalnej pomiędzy oboma sprawami. Organ wyłącznie sformułował wywody na temat art. 152 § 1 p.p.s.a., który to przepis sam w sobie nie może stanowić argumentu za wyłączeniem zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie można także pomijać innej istotnej kwestii, że nieprawomocny wyrok wstrzymuje wyłącznie wykonalność decyzji, jednakże decyzje te nadal istnieją. Tym samym za niewłaściwe należy uznać twierdzenia Organu II instancji, że Powiatowy Inspektor powinien podjąć działania w celu wstrzymania robót budowlanych i wydania dalszych decyzji (zwłaszcza w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego). Warunkiem zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1. Ustawa określa cztery przypadki, kiedy takie postanowienie może być wydane. Żaden z tych przypadków nie znajduje jednak zastosowania w sprawie. Przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do sytuacji, w której mamy do czynienia z pozwoleniem na budowę uchylonym przez Sąd nieprawomocnym wyrokiem, od którego została skutecznie wniesiona skarga kasacyjna, a jednocześnie w sytuacji, gdy roboty budowlane na podstawie tego pozwolenia nie są kontynuowane. Tylko w przypadku, gdyby kontynuował roboty budowlane po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r., należałoby uznać te roboty za samowolne i to wyłącznie w części, która zostałaby wykonane po tej dacie.
5. W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
6. Przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 zwanej dalej: "p.p.s.a.".) Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
7. Przedmiotem kontroli Sądu w opisanym powyżej zakresie było postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i umarzające postępowanie Organu I instancji w części dotyczącej zawieszenie postępowania.
Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie co do zasady odpowiada przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego, jak oczekuje tego Skarżący.
W tym miejscu jednak należy wskazać, że zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Organ odwoławczy celem wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego procesowego postanowienia Organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania zobligowany był orzec wyłącznie o uchyleniu tego postanowienia, bez orzekania o umorzeniu postępowania przed Organem I instancji w zakresie tylko co do zawieszenia postępowania. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera bowiem zamknięty katalog decyzji Organu odwoławczego, co oznacza, że Organ II instancji nie jest uprawniony do wydania decyzji (postanowienia) o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Ponadto "samo" uchylenie postanowienia Organu I instancji oznacza wyeliminowanie stanu zawieszenia postępowania wszczętego w sprawie zbadania zgodności realizacji spornej inwestycji z przepisami prawa i w konsekwencji kontynuację sprawy w tym przedmiocie, zgodnie z treścią postanowienia Organu II instancji.
Wyjaśnić też trzeba, że orzeczenie o uchyleniu decyzji Organu I instancji i umorzeniu postępowania przed tym Organem, o którym mowa w zdaniu drugim art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy sytuacji, w której postępowanie przed Organem I instancji i merytoryczne rozpoznanie danej sprawy administracyjnej, w całości lub określonej części, stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe.
Sąd stwierdził jednakże, że wadliwe sformułowanie sentencji postanowienia Organu II instancji pozostaje bez wpływu na ostateczne, jak już wskazano, prawidłowe rozstrzygnięcie przez ten Organ kwestii procesowej w sprawie - zawieszenia postępowania w sprawie zbadania zgodności realizacji z obowiązującymi przepisami inwestycji pn. "Wykonanie częściowej rozbiórki, rozbudowy, nadbudowy i przebudowy, ze zmianą sposobu użytkowania trzech budynków gospodarczych na budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...], w m. D. , na działce nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna miasto D.", do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy ze skargi kasacyjnej Inwestora od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r. uchylającego decyzje Organów architektoniczno-budowlanych wydane w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] pozwolenia na budowę opisanej powyżej inwestycji.
8. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem w orzecznictwie sądów administracyjnych przez wystąpienie w sprawie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc tu o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ prowadzący postępowanie samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 742/21 i z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1077/18 - – wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto, jak trafnie też wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 1570/11), organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony
- zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji.
W konsekwencji, zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania.
Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 19 lipca 2018 r. (sygn. akt I OSK 541/18), istotnym elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie ścisłej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, przy czym brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji.
9. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że rację ma Organ II instancji, iż ostateczne rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji nie stanowi w stanie faktycznym sprawy tzw. "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Podkreślić trzeba, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, wskutek uwzględnienia skargi na tę decyzję przez wojewódzki sąd administracyjny, nie oznacza, że decyzja taka przestaje istnieć w obrocie prawnym. Na gruncie art. 152 p.p.s.a., uchylenie decyzji przez Sąd powoduje jedynie, że od tego momentu nie wywołuje ona skutków procesowych i materialnych, a stan ten trwa do chwili uprawomocnienia się wyroku.
W sytuacji więc uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę Inwestor powinien w zasadzie wstrzymać się z dalszą realizacją budowy (o czym sam Skarżący pisze w skardze), lub też - jak słusznie zaznaczył Organ II instancji - Organ I instancji winien wstrzymać prowadzenie dalszych robót budowlanych na zasadzie art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowalne i prowadzić postępowanie naprawcze. Przy czym, nawiązując do twierdzeń Skarżącego, należy wyjaśnić, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy są one wykonywane w dacie wydania postanowienia. Jeśli zaś roboty już zostały zrealizowane, to powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 P.b.. Przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 3 P.b. mają odpowiednie zastosowanie bez wstrzymania robót budowlanych przewidzianego w art. 50 tej ustawy (por. wyrok NSA z 17.06.2011 r., sygn. akt II OSK 1106/10, wyrok WSA w Białymstoku z 22.07.2021 r. sygn. akt II SA/Bk 222/21).
Zdaniem Sądu, w świetle obowiązujących przepisów i zebranego dotąd materiału dowodowego, Organ I instancji miał możliwość prowadzenia sprawy mającej na celu zweryfikowanie, na podstawie dotąd wykonanych (zastanych) robót budowlanych, zgodności budowy z ustaleniami funkcjonującej nadal w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę i ustaleniami projektu architektoniczno-budowlanego oraz z przepisami prawa. Stąd też zawieszenie postępowania było nieprawidłowe, o czym trafnie orzekł Organ II instancji eliminując z obiegu wadliwe postanowienie.
10. Z powyższych względów skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.