II SA/SZ 121/20

II SA/Sz 121/20 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2020-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Marzena Iwankiewicz
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/
Stefan Kłosowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 4345/21 - Wyrok NSA z 2024-11-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 138 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2268
art. 414 ust. 1 pkt 1, art. 418 ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2019r., nr [...], wydaną na podstawie art. 418 ust. 1, art. 397 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268) oraz art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., nr 130, poz. 1087), Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie stwierdził wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego - udzielonego decyzją Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1998r., znak: [...] - na rzecz J. Ś., którego następcą prawnym w wyniku przeniesienia praw i obowiązków decyzją Starosty B. z dnia [...] czerwca 2016r., znak: [...] stał się Spółka A w K. – w części dotyczącej szczególnego korzystania z wód t.j.: - poboru wody z rzeki P. w ilości 300l/sek przy przepływie QI=500l/sek, z bezwzględnym zachowaniem przepływu biologicznego w rzece w ilości min. 200l/sek; zrzutu wody poprodukcyjnej po osadnikach do rowu A dł. 1048 m oraz do stawów karpiowych nr [...]
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 20 maja 2019 r. otrzymał pismo Dyrektora PGW WP Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. wskazujące przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia wskazanego pozwolenia wodnoprawnego.
W wyniku analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, że pozwolenie nie wygasło z powodu upływu terminu, na które zostało wydane, tj. do 31 grudnia 2020 r., lecz z uwagi na zapis art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., nr 130, poz. 1087). zgodnie z którym pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód, inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją, pismem z dnia 24 listopada 2019r., Spółka A w K. (dalej: "Skarżąca", "Strona", "Spółka") złożyła od niej odwołanie, w którym podniosła, iż zaskarżona decyzja została doręczona bezpośrednio adresatowi, z pominięciem zgłoszonego w dniu 12 czerwca 2019 r. pełnomocnika (radcy prawnego R. S.), co stanowi podstawę do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), a także art. 414 ust. 1 oraz art. 418 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie uchylił w całości decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2019r. oraz w całości umorzył postępowanie organu I instancji.
W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] października 2019 r., zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.) na okres do dnia 31 grudnia 2020r. Z dniem 1 stycznia 2002 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.), w której określono, że pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód wydaje się na okres nie dłuższy niż 20 lat (art. 127 ust. 2), ale w przepisach przejściowych i końcowych uregulowano jedynie kwestię wygaśnięcia pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich. Dopiero w art. 11 ustawy nowelizującej z 2005 r. określono, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. wydane na okres dłuższy niż 20 lat wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Jednocześnie organ miał na uwadze aktualne brzmienie przepisów ustawy Prawo wodne, w szczególności art. 414 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynie okres, na który było wydane. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 418 ust. 2 ww. ustawy nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego w przypadku upływu terminu, na który pozwolenie zostało wydane.
Zdaniem organu, pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód (inne niż do celów rybackich), wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie pozwolenie wodnoprawne z dnia 28 grudnia 1998 r. wygasło zatem z mocy samego prawa, na podstawie art. 11 ustawy o zmianie ustawy prawo wodne oraz niektórych innych ustaw - w 2018 roku, przy czym powołany przepis nie przewiduje obowiązku dokonania wygaszenia decyzji, bowiem skutek ten następuje ex lege. Ponadto organ uwzględnił art. 105 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.
Odnosząc się do zarzutu wadliwego doręczenia decyzji administracyjnej, organ wyjaśnił, że celem normy określonej w art. 40 § 2 k.p.a. nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy, długotrwałości pominięcia i etapu postępowania, w którym doszło do takiego naruszenia. Uchylenie zaskarżonej decyzji mogłoby mieć miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w okolicznościach tej sprawy fakt pominięcia pełnomocnika przy doręczeniu decyzji nie miał wpływu na jej wynik, w sytuacji gdy wadliwość doręczenia decyzji nie uniemożliwiła stronie skutecznego złożenia odwołania.
Nie zgadzając się z uzasadnieniem wydanej decyzji Spółka pismem z dnia 20 stycznia 2020 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w której zarzuciła organowi naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, w sytuacji gdy organ zajął dwa przeciwstawne stanowiska, gdyż z jednej strony organ jako podmiot inicjujący postępowanie uznał, że w przedmiotowej sprawie niezbędne jest wydanie decyzji wygaszającej pozwolenie wodnoprawne, a w dalszej kolejności stwierdził, że jednak wydanie takiej decyzji nie jest konieczne, bowiem pozwolenie to wygasło z mocy prawa.
Dodatkowo Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 414 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 418 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, a w rezultacie przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie pozwolenie wodnoprawne wygasło z mocy prawa i w tym zakresie powołała się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zawarte w wyroku wydanym w sprawie II SA/Ol 798/18.
Spółka podkreśliła, że skoro w pozwoleniu określono czas jego obowiązywania do 31 grudnia 2020 r., to w przedmiotowej sprawie nie może znaleźć zastosowania przepis art. 418 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2017 r., gdyż pozwolenie nie wygasło jeszcze z mocy prawa z uwagi na upływ terminu, na które zostało wydane.
W podsumowaniu Skarżąca zgodziła się z sentencją decyzji, którą uważa za zgodną z prawem, lecz w jej ocenie podstawę uchylenia decyzji organu I instancji
i umorzenia postępowania nie może stanowić art. 11 ustawy nowelizującej z 2005 r.,
w sytuacji gdy przepis ten został na mocy art. 573 ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. – uchylony. Jednocześnie podkreśliła, że skarżone uzasadnienie decyzji może wywołać dla niej negatywne skutki.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej
w S. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wniósł o jej oddalenie oraz utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z zacytowanego przepisu wynika wprost, że stwierdzone przez sąd naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania prowadzi do uchylenia zaskarżonego aktu jedynie w sytuacji, gdy naruszenie miało wpływ, bądź istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie może być uwzględniona.
Przedmiotem kontroli jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2019 r., którą organ ten uchylił w całości decyzję organu I instancji orzekającą o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego, z którego korzysta Skarżąca, udzielonego decyzją Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1998 r. na okres do 31 grudnia 2020r. oraz umorzył postępowanie w sprawie wygaśnięcia tego pozwolenia, przy czym zarzuty skargi odnoszą się jedynie do uzasadnienia decyzji, a nie samego rozstrzygnięcia.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna z uwagi na możliwość zaskarżenia samego uzasadnienia zakwestionowanej decyzji. Stanowisko takie akceptowane jest zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011r., sygn. akt II OSK 1457/11, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże wniesienie skargi w sytuacji, gdy strona zgadza się z treścią rozstrzygnięcia, kwestionując natomiast same jego motywy, nie powoduje, że sąd kontroluje prawidłowość wyłącznie samego uzasadnienia decyzji. Decyzja administracyjna obejmuje zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie. Ze względu na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że sąd administracyjny, nie będąc związanym wnioskami i zarzutami skargi, bada w całym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu lub czynności, zatem zobligowany jest do rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją na zasadach ogólnych. Inaczej rzecz ujmując, jeżeli skarżący podnosi w skardze zarzuty dotyczące uzasadnienia, należy uznać, że jest to skarga na decyzję, albowiem na skutek skargi sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest ocena decyzji pod względem zgodności z prawem, a nie tylko jej fragmentu obejmującego uzasadnienie. Skarga na uzasadnienie stanowi w istocie skargę na decyzję.
W realiach niniejszej sprawy przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] grudnia 1998 r. zostało wydane w oparciu o ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), która utraciła moc w dniu 1 stycznia 2002 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz.1229 ze zm.). Przepisy ustawy Prawo wodne z 2001 r., zostały następnie znowelizowane m.in. w oparciu o ustawę z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., nr 130, poz. 1087). W art. 11 tej ustawy wskazano, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód, inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy zmienianej – wydane na okres dłuższy niż 20 lat wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne.
W oparciu o treść art. 11 ustawy nowelizującej z dnia 3 czerwca 2005 r. organ I instancji - w podjętym dnia [...] października 2019 r. rozstrzygnięciu - stwierdził wygaśnięcie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Wedle organu I instancji, wygasło ono dnia 31 grudnia 2018 r. Z kolei organ odwoławczy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji oraz jednocześnie umarzając postępowanie przed tym organem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził, że skutek wygaszenia pozwolenia wodnoprawnego następuje z mocy samego prawa, co oznacza brak obowiązku do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie przez organ oraz jednocześnie podzielił stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie zastosowanej normy prawnej.
Wyjaśnienia wymaga, że do decyzji o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zastosowanie mają przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy może zatem wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe, przy czym chodzi tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., co oznacza, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy jego umorzenia przez organ pierwszej instancji.
Nie ulega wątpliwości, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268), a jednocześnie w myśl art. 573 ww. ustawy, utraciła moc uprzednio obowiązująca ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Mając na względzie powyższą regulację, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, wyrażonym w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r., a odnoszącym się do stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia z mocy prawa - na podstawie art. 11 ustawy nowelizującej z dnia 3 czerwca 2005 r., zmieniającej ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. - w sytuacji, gdy w dniu podjęcia rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, przepis ten nie obowiązywał.
Niemniej Sąd dostrzegł, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia, na co zwróciła uwagę Skarżąca, organ odwoławczy w podstawie prawnej decyzji oraz w dalszej części podjętego rozstrzygnięcia trafnie powołał się również na przepisy ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. tj. art. 414 ust. 1 pkt 1 zgodnie z którym - pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane oraz art. 418 ust. 2, w którym wskazano, że nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego w przypadku upływu terminu, na który pozwolenie zostało wydane. Skoro przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone na okres do dnia 31 grudnia 2020 r., przyjąć należało, że wygaśnie ono - z mocy samego prawa - po upływie okresu, na jaki było wydane.
W rezultacie za prawidłowe Sąd przyjął stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego wygaśnięcie tego pozwolenia oraz prowadzenia postępowania w tym zakresie, przy jednoczesnym uznaniu za wadliwy tego fragmentu uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej odnoszącego się do normy wynikającej z art. 11 ustawy nowelizującej z 2005 r., który w ostateczności nie ma jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, bowiem podjęte przez organ rozstrzygnięcie należało, co do zasady, uznać za właściwe.
Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.