II SA/Sz 1198/19

II SA/Sz 1198/19 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-01-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Grzegorczyk-Meder /sprawozdawca/
Renata Bukowiecka-Kleczaj
Stefan Kłosowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1111/21 - Wyrok NSA z 2024-01-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 35 ust. 1,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 , art. 15, art. 11
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego A. A. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku A. Spółki z o.o. w Warszawie zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] (wieża kratowa BOT- [...] o wysokości całkowitej 61,95 m n.p.t.), na terenie działki nr [...] w obrębie [...].
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] marca 2017 r. wpłynął wniosek A. Spółki z o.o. o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Do wniosku inwestor dołączył dokumenty zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z projektu budowlanego wynika, że w skład projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, wchodzi wieża kratowa typu [...] o wysokości trzonu 60 m i wysokości całkowitej 61,95 m n.p.t., na której zainstalowane zostaną 4 anteny sektorowe i 2 anteny radioliniowe, urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze zlokalizowane w szafach aparaturowych posadowionych u podstawy wieży. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. orzekł o nienałożeniu na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000, ponieważ nie spowoduje ona pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków zwierząt i roślin, nie wpłynie negatywnie na gatunki - dla których ochrony obszary te zostały wyznaczone. W dniu [...] lipca 2019 r. inwestor dołączył do projektu budowlanego m.in. aneks do analizy środowiskowej występowania pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2 dla instalacji radiokomunikacyjnej A. na terenie działki nr [...] w obrębie C., G. B., z uwzględnieniem instalacji radiokomunikacyjnych: P. na terenie działki nr [...] w tym, z którego wynika, że nie zachodzi wzajemne oddziaływanie pól elektromagnetycznych pochodzących od anten operatora P. , P. i O.
Organ I instancji podkreślił dalej, że dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych w środowisku wskazano w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r. Nr 192 poz. 1883). W projekcie budowlanym przedstawiono obliczenia oraz analizę z których wynika, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych określonych dla miejsc dostępnych dla ludności nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania. Projektowana stacja nie będzie więc uciążliwa dla środowiska i ludzi oraz będzie spełniać wymagania określone w ww. rozporządzeniu. Nadto zakres projektu budowlanego jest zgodny z zapisami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Zdaniem organu, inwestor spełnił wymagania określone w ustawie Prawo budowlane.
Od decyzji Starosty S. A. A. złożył odwołanie, w którym w punktach zgłosił zarzuty względem decyzji organu I instancji.
W punkcie 1 i 2 zarzucił organowi naruszenie art. 7, 87 ust. 1 w związku z art. 79 ust 1 Konstytucji RP i art. 8 § 1, 11, 107 § 1 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji bez podania konkretnej jednostki redakcyjnej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co uniemożliwia odkodowanie decyzji w zakresie dotyczącym kwalifikacji przedsięwzięcia (pkt 1 i 2 odwołania).
W pkt 2 odwołania - naruszenie § 2 ust 1 pkt 7 w związku z § 3 ust 8 ww. rozporządzenia poprzez niewskazanie, który przepis rozporządzenia organ stosował oraz jak ustalił maksymalną moc EIRP oraz maksymalne tilty anten z jednoczesnym wskazaniem jak rozumie pojęcie miejsc dostępnych dla ludności (pkt 3).
W pkt od 4 do 6, skarżący podniósł, że nie podano mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta. Nie określono danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej. Nie dokonano wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.
W kolejnych punktach nr 7 i 8 odwołujący się podniósł zarzuty naruszenia
art. 72 ust 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w powiązaniu z przepisami rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez przyjęcie, iż raport jest wymagany obligatoryjnie lub fakultatywnie dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia, a nie dla jego całości czego obowiązujący system prawny nie przewiduje oraz poprzez doprowadzenie do akceptacji zakazanego przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości zjawiska tzw. "salami slicing". Ponadto skarżący zarzucił naruszenie ww. przepisów w powiązaniu z art. 32 ust 1 pkt 1 oraz 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nieustalenie przedmiotu sprawy z jednoczesnym uznaniem, iż bliżej niesprecyzowana inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowanych oraz jest zgodna z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W uzasadnieniu odwołania skarżący przywołał liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, które, jego zdaniem, potwierdza, że organ w tej sprawie miał obowiązek zbadać, jakie są możliwe maksymalne możliwości emisyjne anten wraz z całą instalacją, czyli jaka jest faktyczna i maksymalna moc EIRP anten na każdym sektorze oraz maksymalne tilty anten na postawie danych katalogowych, z uwzględnieniem ukształtowania terenu i istniejącego oraz potencjalnego zagospodarowania, a czego nie uczynił. W ocenie strony, organ nie zweryfikował przedłożonej przez inwestora dokumentacji, z której wynika, że anteny są już przystosowane do pracy o kilkakrotnie wyżej mocy oraz nie ustalił, czy istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania.
Zdaniem strony, dopiero ustalenie powyższych kwestii pozwala na dokonanie prawidłowej kwalifikacji i na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji. Ponadto, dokumentacja akt winna zostać uzupełniona o:
1.oryginalne kart katalogowe anten,
2. dokumentację określającą maksymalną moc EIRP na każdym kierunku emisji (sektorze) z uwzględnieniem maksymalnych tiltów zarówno elektrycznych jak i mechanicznych określonych na podstawie danych technicznych anten oraz uchwytów je mocujących z uwzględnieniem możliwej potencjalnej dopuszczalnej zabudowy w odległościach wskazanych w przepisach rozporządzenia,
3. mapę obrazującą faktyczny obszar oddziaływania inwestycji z uwzględnieniem maksymalnych tiltów elektrycznych oraz mechanicznych, odbić od naturalnych przeszkód oraz podaniem, jaki błąd metody obliczeniowej przyjęto w wyliczeniach albowiem takich precyzyjnych danych nie zawiera dokument,
4. precyzyjne określenie obszaru ograniczonego użytkowania ze wskazaniem, w jakiej odległości i na jakiej wysokości należy ograniczyć zamierzenia inwestycyjne w przyszłości,
5. podanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta.
6. dane producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej,
7. dokonanie wyliczeń mocy EIRP z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.
W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...].
Organ II instancji podał w uzasadnieniu, że zgodnie z treścią decyzji Burmistrza B. z [...] sierpnia 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji dopuszcza się budowę wieży wolnostojącej o konstrukcji kratowej i wysokości całkowitej do 62 m, instalacji na wieży anten sektorowych i radioliniowych, posadowienie urządzeń sterujących, nadawczo-odbiorczych oraz transmisyjnych u podstaw wieży, wewnętrzną linię zasilającą, zaś powierzchnia inwestycji nie może przekroczyć 100 m2.
Zgodnie z projektem budowlanym przedsięwzięcie polega na instalacji 4 anten sektorowych oraz 2 anten radioliniowych na jednej wieży typu [...] Wieża stanowi element wolnostojący o konstrukcji kratowej, złożonej z dziesięciu segmentów o długości 6 m każdy. Posadowiona będzie bezpośrednio na głębokości 2,0 m p. p. t. na kołowej płycie fundamentowej o średnicy 9,3 m i grubości 0,6 m oraz podkładzie z chudego betonu o grubości 10 cm. Całkowita wysokość wieży, łącznie z betonowym cokołem i kotwą fundamentową oraz odgromnikiem, wynosi 61,95 m. Anteny sektorowe zostaną zainstalowane na wysokości 56,7 m n. p. t. na azymutach 50°, 175°, 245° i 320°, po jednej antenie na każdym azymucie. Łączna powierzchnia zabudowy wyniesie 17,37 m2, co stanowi 0,28% powierzchni działki inwestycyjnej. Projektowana inwestycja nie emituje hałasu i wibracji, nie powoduje zakłóceń elektrycznych, nie ingeruje w istniejący drzewostan, nie wpływa na gospodarkę wodną, w tym jakość wód oraz powietrza, czy gleby.
Organ II instancji podkreślił dalej, że czynnikiem stanowiącym potencjalne zagrożenie dla środowiska lub zdrowia ludzi może stanowić wypromieniowywana do otoczenia energia elektromagnetyczna, emitowana przez anteny sektorowe.
Do projektu budowlanego dołączono więc analizę występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2, tj. większych lub równych od dopuszczalnych, maksymalnych wielkościach pól w miejscach dostępnych dla ludności, określonych w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Dane dotyczące rozkładu pól elektromagnetycznych przedstawiono w formie tabelarycznej i graficznej. Dane przedstawiają maksymalne wielkości pracy stacji z jakimi stacja może pracować (do obliczeń założono, że obciążenie anten jest maksymalne, tj. pracują one z maksymalną mocą emisji radiowej oraz uwzględniają minimalne, jak i maksymalne wartości pochylenia wiązek). Analiza dokonana została w oparciu o dane techniczne urządzeń instalowanych na stacji bazowej uzyskanych od inwestora, kart katalogowych anten, danych dotyczących lokalizacji stacji-bazowej uzyskanych od inwestora, kopii mapy sytuacyjno - wysokościowej.
Z przedstawionych obliczeń i rysunków wynika, że pola elektromagnetyczne o wartościach gęstości mocy większych niż 0,1 W/m2 nie będą występowały na wysokościach dostępnych dla ludności. Pole E-M znajdować będzie się nad działkami nr: [...] (działka drogowa), [...] (grunty orne, grunty leśne), [...] (grunty orne, nieużytki), [...] (grunty orne, łąki trwałe), [...] (grunty orne, sady, grunty rolne zabudowane), na których brak jest istniejącej zabudowy.
Ponadto inwestor w analizie środowiskowej wykazał, że nie dochodzi do wzajemnego oddziaływania pól elektromagnetycznych pochodzących od anten projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej operatora P. , jak i pochodzących od anten operatorów P. i O..
Organ II instancji wskazał również, że do projektu budowlanego dołączono kwalifikację przedsięwzięcia, opartą na przepisach rozporządzenia z 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jak wynika z kwalifikacji moc EIRP, dla poszczególnych anten umieszczonych na azymutach 50°, 175°, 245° i 320° mieści się w przedziale od 1000 do 2000 EIRP. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, ustalono, że w odległości do 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Przy czym nie jest wymagane rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, gdyż na każdym z azymutów umieszczona jest tylko jedna antena. Nadto, dla oceny, czy w osi głównej wiązki promieniowania anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności Starosta ustalił, że dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], znajdujących się pod osiami głównych wiązek promieniowania nie były wydawane decyzje o warunkach zabudowy oraz w najbliższym czasie nie planuje się uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla niniejszego terenu.
Organ odwoławczy podsumował, że pod osiami głównych wiązek promieniowania nie ma i nie planuje się miejsc dostępnych dla ludności.
Następnie organ wyjaśnił, że w razie spełnienia wymagań wynikających z przepisów organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Taka konstrukcja systemu prawnego oznacza, że za projekt budowalny odpowiedzialność ponosi projektant. Ponadto, zgodnie z art. 122a ustawy Prawo ochrony środowiska i z art. 152 ust. 4 tej ustawy, inwestor, po zrealizowaniu inwestycji, jest zobowiązany do sprawdzenia dotrzymania standardów jakości środowiska w otoczeniu urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne poprzez wykonanie rzeczywistych pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Dopiero zatem gdy pomiary potwierdzą, że obowiązujące normy nie są przekroczone, stacja bazowa będzie mogła być użytkowana.
Końcowo organ II instancji podkreślił, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie dopatrzył się naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.
Powyższą decyzję A. A. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze podniósł następujące zarzuty:
- naruszenia art. 79 ust 1 w związku z art. 87 ust 1 oraz 7 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 6 k.p.a. w związku przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, albowiem nie wiadomo, który konkretny przepis rozporządzenia organ stosował, a tylko w takim wypadku możliwa jest jego kontrola,
- naruszenia art. 8 § 1, 11, 107 § 3 k.p.a. gdyż odkodowanie decyzji w zakresie dotyczącym kwalifikacji przedsięwzięcia jest bardzo utrudnione, a organ nie wyjaśnił, dlaczego nie analizował mocy maksymalnych anten, maksymalnych pochyleń anten oraz maksymalnej potencjalnej zabudowy w zakresie, w jakim to prawo przysługuje inwestorowi,
- naruszenia art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewykazanie, iż moce EIRP wszystkich anten, w tym radioliniowych, określonych w projekcie budowanym są tożsame z tymi wskazanymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,
- niepodania mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta,
- nieokreślenia danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej,
- brak wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.
Ponadto skarżący, tak jak w odwołaniu, wskazał, że dokumentacja inwestycji jest niekompletna i wymaga uzupełnienia o dodatkowe dokumenty, mapy, dane i wyliczenia, wymienione w ostatniej części odwołania, w punktach od 1 do 7.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podkreślił, że podtrzymuje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Ogólnopolskie Stowarzyszenie P. ", które Sąd postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. dopuścił do udziału w sprawie, w piśmie procesowym z [...] września 2020 r., podobnie jak skarżący, wskazało, że organy nie zweryfikowały w rzeczywistości zamierzenia inwestora, w tym maksymalnej mocy i nachylenia anten z uwzględnieniem ukształtowania terenu i istniejącego lub potencjalnego zagospodarowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie legalności zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej : "p.p.s.a." skutkuje jego uchyleniem.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi A. Spółce z o.o. w Warszawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] (wieża kratowa BOT- [...] o wysokości całkowitej 61,95 m n.p.t.), na terenie działki nr [...] w obrębie [...].
Postępowanie w tym przedmiocie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.).
Należy też podkreślić, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tak jak w każdym postępowaniu administracyjnym, organ orzekający musi kierować się ogólnymi zasadami postępowania określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ogólnie rzecz ujmując, zgodnie z art. art. 7, 77, 80 k.p.a., obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i wszechstronna jego ocena oraz należyte uzasadnienie podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a brak rozważań w przedmiocie aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez stronę postępowania, uniemożliwia w istocie poznanie stanowiska organu w tej kwestii. Takie zaniechanie narusza też art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., które nakazują wyjaśnić stronom zasadność zajętego stanowiska.
Powyższe reguły obowiązują również organ II instancji, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. zobligowany jest do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy uprzednio już rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy powinien odnieść się w swojej decyzji do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, dokonać ponownej oceny całokształtu materiału dowodowego- zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., poczynić własne ustalenia na jego podstawie, rozpoznać wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniui uzasadnić swoje rozstrzygnięcie, z odniesieniem się do argumentów z odwołania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, CBOIS).
Sąd stwierdził, iż organ II instancji uchybił wskazanym powyżej regułom postępowania administracyjnego.
Przede wszystkim organ odwoławczy w żaden sposób nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do treści wniesionego przez skarżącego odwołania. Nie rozważył i nie odniósł się merytorycznie do zarzutów stawianych przez stronę, dotyczących istotnych zagadnień z zakresu parametrów i ustaleń planowanej inwestycji, sprowadzających się w istocie do podstawowej kwestii w tego rodzaju sprawie, mianowicie wyczerpującej analizy charakteru planowanej inwestycji i zakresu jej oddziaływania, w kontekście jej wpływu na środowisko, w tym bezpieczeństwo i zdrowie ludzi. Bez wątpienia strona powinna uzyskać odpowiedź na swoje wątpliwości, zwłaszcza, że w tej sprawie nie była wydawana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, a zdaniem strony kwalifikacja przedsięwzięcia pod tym kątem w ogóle została przeprowadzona wadliwie.
Podkreślenia wymaga, że w sytuacji nawet gdy organ II instancji uznał zgłoszone zarzuty za niezasadne lub nieistotne, to powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, szczegółowo wyjaśniając stronie motywy swojego stanowiska.
Tymczasem Wojewoda, pomimo mocno zaakcentowanego zarzutu, iż decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia dla zagadnień podnoszonych przez skarżącego, w ogóle nie odniósł się do jego wątpliwości i zarzutów z nimi związanych, między innymi postawionych w przedmiocie, czy ustalono faktyczne moce EIRP anten na każdym sektorze, czy przyjęte w projekcie budowlanym moce i tilty anten są maksymalne (zdaniem strony nie ustalono maksymalnych tilitów anten na podstawie danych katalogowych), lub też, czy istnieje możliwość zmiany pochylenia poszczególnych anten, a tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania, jakie są mocne rzeczywiste i katalogowe anten. Pozostawiono również bez analizy i głębszego wyjaśnienia zarzuty w kwestii sumarycznej mocy wszystkich anten i możliwości skumulowanego oddziaływania anten, w kontekście też ewentualnie zmiany kierunku wiązki promieniowania anten.
Poza rozważaniami i oceną tego organu pozostały również wnioski strony o uzupełnienie dokumentacji inwestora, która według skarżącego stanowi podstawę do przeprowadzenia pełnej i prawidłowej kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia, w kontekście uznania go za mogące zawsze znacząco lub mogące potencjalnie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko. Organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do twierdzeń strony o ewentualnych brakach w dokumentacji i danych pochodzących od inwestora, nie wyjaśnił też z jakich względów nie uznał za konieczne uwzględnienie wniosków odwołującego się.
Zdaniem Sądu, przedstawione działanie organu odwoławczego świadczy o zaniechaniu kompleksowego, ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy we wszystkich jej aspektach, co bez wątpienia uchybia zasadzie dwuinstancyjności postępowania.
Podkreślić tu należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w tym określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, wskazanej w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.).
Z przepisu tego wynika, że w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest dokonanie oceny złożonej przez inwestora dokumentacji, w tym projektu budowlanego, kwalifikacji przedsięwzięcia i analizy środowiskowej w celu sprawdzenia, czy wobec tej konkretnej inwestycji nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko. Skoro wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie było poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to oznacza, że ewentualna konieczność przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy do merytorycznej oceny okoliczności tej sprawy.
Tym samym organ orzekający w takiej sprawie, na podstawie kompletnej dokumentacji, w tym dokumentu kwalifikacji przedsięwzięcia i analizy środowiskowej, powinien samodzielnie zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, przedstawione dane producenta i obliczenia, w tym złożoną dokumentację. Nadto wyniki takiej analizy organu powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, z odniesieniem się do dokumentacji, danych w niej zawartych, z powołaniem się i interpretacją przepisów mających w tej kwestii zastosowanie i z wyjaśnieniem stronom jakie konkretnie okoliczności wzięto pod uwagę. Ocena organu nie może ograniczać się tylko do cytowania fragmentów wniosków z kwalifikacji przedsięwzięcia lub też z analizy środowiskowej, dołączonych do projektu budowlanego.
W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, rację ma skarżący, że organ II instancji nie dokonał wyczerpującej analizy i oceny inwestycji na podstawie dokumentacji złożonej przez inwestora, pod kątem jej ewentualnie negatywnego oddziaływania na środowisko.
Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do przekonania, że organ II instancji oparł się bezkrytycznie na dokumentacji inwestora, nie dokonał jej wnikliwej oceny, nie zweryfikował samodzielnie i nie poddał własnej analizie i merytorycznym rozważaniom danych i parametrów przedsięwzięcia znajdujących się w projekcie budowlanym, analizie środowiskowej i aneksie do niej, i w kwalifikacji przedsięwzięcia. Uzasadnienie decyzji zawiera jedynie fragmenty ustaleń i wniosków z wymienionych dokumentów, bez własnych wniosków końcowych w zakresie oceny planowanego przedsięwzięcia i jego możliwych oddziaływań na środowisko.
Warto tu zaznaczyć, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy samodzielnie zbadał i ocenił, w oparciu o karty katalogowe anten, dane techniczne urządzeń pochodzące od inwestora, czy maksymalny kąt nachylenia anteny 6ş to rzeczywiście maksimum wartości pochylenia danej anteny, nie skonfrontował też z danymi z dokumentów, czy istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania (o czym była mowa powyżej), i nie wyjaśnił rzeczowo dlaczego ewentualnie nie jest to możliwe. Nadto organ nie przeanalizował, w oparciu o dane co do kątów nachyleń i kierunków wiązki promieniowania anten, ich lokalizacji, ujętych też graficznie w aneksie do analizy środowiskowej (vide: str. 121 do 125), czy rzeczywiście nie zachodzi zagrożenie wzajemnego oddziaływania pól elektromagnetycznych pochodzących od anteny projektowanej i od anten sąsiednich operatorów telefonii komórkowej (P. i O.). Samo zacytowanie konkluzji z aneksu do analizy środowiskowej (strona 121), iż nie zachodzi w tym przypadku wzajemne oddziaływanie pół elektromagnetycznych z pewnością nie stanowi o właściwej analizie tego zagadnienia.
Przypomnieć należy, że dokumenty składane przez inwestora są dowodem, który jak każdy inny dowód podlega samodzielnej, wszechstronnej i wyczerpującej analizie i ocenie organu administracji. Tymczasem z uzasadnienia decyzji organu II instancji wprost wynika, że organ ten w pełni oparł się na dokumentach przedstawionych przez inwestora, nie weryfikując jednakże w żaden sposób podanych w nich informacji.
To oznacza, że organ odwoławczy uchylił się od samodzielnej oceny tych dokumentów jako dowodów w sprawie.
W konsekwencji wykazanych naruszeń proceduralnych w postępowaniu odwoławczym Sąd postanowił zaskarżoną decyzję uchylić, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę przedstawione w wyroku rozważania i ponownie, rzetelnie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, łącznie z zarzutami zgłoszonymi w odwołaniu.