II OSK 1375/23

II OSK 1375/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski
Piotr Broda /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Sz 1005/22 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2023-03-09
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 36a ust. 5 pkt 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 1005/22 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2022 r. znak: WOA.7721.219.2021.ASt w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 9 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 1005/22, oddalił skargę B.K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia 18 października 2022 r. nr WOA.7721.219.2021.ASt w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr NB.5120.2018.2021.MA, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB), działając na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b. w zw. z art. 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) dalej: ustawa zmieniająca oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., nałożył na B. K. obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez doprowadzenie kolorystyki poszycia, z koloru czarnego na kolor ceglasty lub czerwony, dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w miejscowości B., gmina [...], na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...], obręb [...], do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2015 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze osiedla [...], dalej: "m.p.z.p", w terminie do dnia 28 kwietnia 2023 r.
W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż w dniu 4 listopada 2021 r. przeprowadzono czynności kontrolne w trakcie których ustalono, że ww. budynek pokryty jest dachówką ceramiczną koloru czarnego, zaś w m.p.z.p. dla jednostki planistycznej 26-MN, na której znajduje się przedmiotowy budynek określono obowiązek pokrycia dachów spadzistych w kolorze ceglastym lub czerwonym. Mając na uwadze powyższe ustalenia PINB uznał, że stwierdzona zmiana kolorystyki pokrycia dachowego na czarną, z zaprojektowanej ciemnej ceglastej, stanowi rażące naruszenie art. 36a ust. 5 pkt 5 p.b. i jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego z powodu naruszenia ustaleń m.p.z.p.
W wyniku wniesionego przez inwestora odwołania i jego rozpatrzenia WINB decyzją z 18 października 2022 r. nr WOA.7721.219.2021.Ast utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu powiatowego. W uzasadnieniu wskazano, że z akt sprawy wynika, iż inwestor nie posiada decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z dnia 30 maja 2017 r., zatem do robót budowlanych wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. tj. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach, zastosowanie mają przepisy wymienione w art. 51 ust. 7 u.p.b., zgodnie z którymi powiatowy organ nadzoru budowlanego, po ocenie stanu istniejącego, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, zobowiązany jest do wydania jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 51 ust. 1 p.b. Organ II instancji odnosząc się również do zarzutów przedstawionych w odwołaniu i powołując treść art. 50 ust. 1 p.b. stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wydania postanowienia na tej podstawie prawnej, ponieważ budowa obiektu została już zakończona, jak i brak jest również przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego.
Skargę na decyzję WINB wniósł B.K. powielając w niej zarzuty odwołania jak i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 36a ust. 5 pkt 5 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że inwestycja realizowana przez skarżącego w sposób istotny odbiega od zatwierdzonego pozwolenia na budowę oraz pozostaje sprzeczna z ustaleniami m.p.z.p.; 2) § 25 ust. 3 pkt 9 m.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dla jednostki planistycznej 26-MN położonej w obrębie [...] w [...]., niedopuszczalnym pozostaje zastosowanie pokrycia dachowego w kolorze ceramiki niebarwionej, tj. w kolorze ciemno-ceglastym.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zastosowane pokrycie dachu odpowiada wymaganiom m.p.z.p., a także wytycznym wynikającym z zatwierdzonego projektu budowlanego.
Sad wyjaśnił, iż kwestia ta była już przedmiotem badania organów nadzoru budowlanego, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w postępowaniu zainicjowanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy, w którym powodem zgłoszenia sprzeciwu było ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że zastosowana kolorystyka pokrycia dachowego jest niezgodna zarówno z zatwierdzonym projektem budowlanym, w którym przewidziano dach w kolorze ciemnym ceglastym, jak i ustaleniami m.p.z.p., w którym obowiązuje zapis o dachach spadzistych w kolorze ceglastym i czerwonym. WSA w Szczecinie oddalając wyrokiem z 26 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 169/22 skargę w ww. sprawie podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego uznając, iż sprzeciw od zawiadomienia o zakończeniu budowy był zasadny. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił w całości argumentację zawartą w ww. wyroku dotycząca interpretacji pojęcia "kolor ceglasty" i zaznaczył, że nawet w przypadku użycia określeń, które mogą nastręczać trudności interpretacyjne ustaleń planu nie można interpretować dowolnie. Skoro w omawianej sprawie uchwałodawca dopuścił dachy w kolorze ceglanym i czerwonym, to należy przyjąć, że chodzi o kolor zbliżony do czerwonego. Nie ma zatem racji skarżący wywodząc, że skoro użyto określenia "ceglasty", to należy pod tym pojęciem rozumieć każdy kolor ceramiki niebarwionej w jakim występują cegły. Wbrew wywodom skarżącego, użycie pokrycia dachu w kolorze czarnym jest niezgodne z ustaleniami m.p.z.p. i stanowi jego istotne naruszenie, dlatego też organ prawidłowo nałożył na skarżącego obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Sad wojewódzki nie podzielił zatem zarzutu naruszenia art. 51 § 1 pkt 2 p.b.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie dopatrzył się także naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem w sprawie nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania, a organ nadzoru budowlanego dokonał oceny materiału dowodowego i wydał decyzję nakładającą na skarżącego określone obowiązki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B.K. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1) art. 36a ust. 5 pkt 5 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że inwestycja realizowana przez skarżącego w sposób istotny odbiega od zatwierdzonego pozwolenia na budowę oraz pozostaje sprzeczna z ustaleniami m.p.z.p. w sytuacji kiedy inwestor nie naruszył ustaleń m.p.z.p. i zastosował w realizowanej przez siebie inwestycji pokrycie dachowe w kolorze ceramiki niebarwionej, tj. w kolorze ciemnym ceglastym;
2) 25 ust. 3 pkt 9 m.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dla jednostki planistycznej 26-MN położonej w obrębie osiedla [...] w [...], niedopuszczalnym pozostaje zastosowanie pokrycia dachowego w kolorze ceramiki niebarwionej, tj. w kolorze ciemno ceglastym, w sytuacji kiedy uchwała ta po pierwsze nie zawiera definicji sformułowania "kolor ceglasty", po drugie nie zawiera zakazu stosowania przez inwestora dachówki o kolorze ceglastym w różnych jego odcieniach - czyli w kolorze/kolorach w jakim występują cegły;
II. naruszenie przepisów postepowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania podczas, gdy wynik sprawy o sygn. NB.5120.218.2021.MA zależny jest od rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przed którym prowadzone jest postępowanie kasacyjne w związku z zaskarżeniem przez inwestora w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie II Wydział z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 169/22;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie, że organy obu instancji słusznie uznały, że pojęcie "ceglasty" oznacza "kolor zbliżony do czerwonego", "kolor czerwony z odcieniem pomarańczowym" i przyjęcie, że taka definicja "koloru ceglastego" została przyjęta w m.p.z.p., podczas, gdy uchwała nie zawiera definicji sformułowania "kolor ceglasty", wobec czego inwestor mógł zastosować dachówkę o kolorze ceglastym w różnych jego odcieniach - czyli w kolorach, w jakim występują cegły, a nie wyłącznie w kolorze "czerwonym z odcieniem pomarańczowym", jak wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku.
Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według nom przepisanych w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Jednocześnie wniesiono o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji z uwagi na istnienie ryzyka wyrządzenia znacznej szkody majątkowej. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia w sprawie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Zasadnie wskazał Sąd wojewódzki, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy trafnie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że kolor zastosowanego pokrycia dachowego, który organ określił jako "czarny", jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla tego terenu przewiduje dachy spadziste w kolorze ceglastym i czerwonym (§ 25 ust. 3 pkt 9 m.p.z.p.), co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia, iż inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie ustaleń m.p.z.p. (art. 36a ust. 5 pkt 5 p.b.).
Nie ulega wątpliwości, że teren na którym realizowana jest inwestycja objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze osiedla [...]). W § 25 ust. 3 pkt 9 m.p.z.p. przewidziano obowiązek stosowania pokrycia dachów spadzistych w kolorze ceglastym i czerwonym, z zastrzeżeniami, które nie dotyczą przedmiotowej zabudowy. Powyższe regulacje uwzględnione zostały w zatwierdzonym dla przedmiotowej inwestycji projekcie budowlanym, w którym określono kolor dachu jako ciemno ceglany. W ocenie organów nadzoru budowlanego, podzielonej przez Sąd wojewódzki zastosowana przez inwestora dachówka ma kolor czarny. Z kolei skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że użytą dachówkę należy zakwalifikować jako dachówkę koloru ciemno ceglastego, czyli ceramiki naturalnej niebarwionej, co wynikać ma z dokonanej analizy kolorystyki w oparciu o wachlarz dostępnych kolorów cegły wyprodukowanej naturalnie.
Niewątpliwe przepisy m.p.z.p. nie definiują co należy rozumieć pod pojęciem koloru ceglastego. Jednocześnie ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem podlega wykładni jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Przy wykładni treści planu co do użytych w nim a nie zdefiniowanych pojęć, konieczne jest sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej. Zasady wykładni językowej nakazują nadawać temu sformułowaniu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu. Dlatego też zasadnie Sąd wojewódzki sięgając do Słownika Języka Polskiego PWN wskazał, że pod pojęciem "ceglany" rozumie się kolor czerwony z odcieniem pomarańczowym. W ocenie NSA nie budzi najmniejszych wątpliwości, że właśnie tak należy rozumieć użyte w miejscowym planie sformułowanie "ceglany". Odmienne stanowisko skarżącego kasacyjnej, iż za kolor ceglany uznać należy każdy kolor cegły wyprodukowanej naturalnie, nie broni się również na gruncie wykładni funkcjonalnej. Skoro bowiem jedną z naczelnych zasad planowania przestrzennego jest zachowanie ładu przestrzennego, to do zachowania tej zasady prowadzi ujednolicenie barw kolorystycznych dachówki na danym terenie, a nie wprowadzenie w tym zakresie dowolności, a do tego prowadziłoby przyjęcie proponowanej przez skarżącego kasacyjnie wykładni postanowień m.p.z.p.. Natomiast jeżeli normy aktu planistycznego są niejasne, nieprecyzyjne, bądź ze sobą sprzeczne, to należy je kwestionować, wzywając organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia prawa, a następnie, wnosząc skargę do sądu administracyjnego. Wadliwość tego typu nie uprawnia jednak do wykładni przepisów aktu prawa miejscowego w sposób oczywiście odbiegający od ich literalnego znaczenia - poprzez dopisanie treści normatywnej, której nie ustanowił lokalny prawodawca (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2106/13, LEX nr 2089918).
W tej sytuacji niezasadny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia § 25 ust. 3 pkt 9 m.p.z.p., a w konsekwencji także zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 pkt 5 p.b., który przewiduje, że odstąpienie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowi istotne odstąpienie od projektu budowlanego. Skoro w sprawie ustalono, że inwestor na dachu budynku zastosował poszycie z dachówki koloru czarnego, a m.p.z.p. dopuszczał jedynie poszycie dachu w kolorze ceglastym i czerwonym, to niewątpliwie w sprawie doszło do istotnego odstąpienia od ustaleń m.p.z.p.
Podzielić należy także stanowisko Sądu wojewódzkiego, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej obligatoryjnie zawiesza postępowanie administracyjne gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym, jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, organ administracji publicznej jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji (lub podjęcia innych czynności) w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Podkreślić trzeba, że nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących kwestii prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Sytuacja ta ma miejsce tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie nie jest możliwe. Dlatego też organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obowiązany jest ustalić czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem. W razie gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Musi mieć przy tym na uwadze, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu, nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z 11 stycznia 2017 r. II OSK 803/16, samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Z uwagi na to, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, nie należy przy interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stosować wykładni rozszerzającej (zob. B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 377-378, nb 8). Innymi słowy, zagadnienie wstępne jest kwestią materialnoprawną pojawiającą się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej (por. wyroki NSA: z 7 października 2010 r., II OSK 1543/09; z 2 grudnia 2010 r., II GSK 1028/09; z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 2284/19). Podkreślić trzeba, że prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. wyrok NSA z 17 lipca 2003 r., II SA 427/02). Z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Skarżący kasacyjnie uważa, że toczące się postępowanie w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zakończenia budowy stanowi zagadnienie wstępne. Należy przy tym wskazać, że jest to odrębne postępowanie prowadzone przez organ architektoniczno-budowlany, które wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie tamuje postępowania w niniejszej sprawie i nie powoduje również braku możliwości wydania rozstrzygnięcia.
W sprawie nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe. Materiał dowodowy utrwalony w aktach sprawy był w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Będąca przedmiotem oceny organów dokumentacja zdjęciowa oraz wyniki przeprowadzonych czynności kontrolnych ponad wszelką wątpliwość świadczą o zastosowaniu dachówki koloru czarnego. Mając to na uwadze nie było potrzeby przeprowadzenia dalszych dowodów na okoliczność ustalenia jakiego koloru jest poszycie dachu w budynku skarżącego. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. art. 7, art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.