II SA/SZ 1186/05

II SA/Sz 1186/05 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2006-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Danuta Strzelecka-Kuligowska /sprawozdawca/
Maria Mysiak
Stefan Kłosowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi P. S.A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o d d a l a skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. , nr [...] , wydaną na podstawie art. 104 i 127 kpa oraz art. 40 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. z siedzibą w [...], przy ul. [...] w sprawie budowy fermy trzody chlewnej dla [...] na działkach nr [...] w miejscowości [...], gmina [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...]r. Wójt Gminy [...] ustalił, że;
1/ zgodnie z warunkami wynikającymi z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, teren pod inwestycję przeznaczony jest do użytkowania rolniczego,
2/ - projekt należy wykonać zgodnie z obowiązującymi normami i warunkami technicznymi,
- projekt budowlany fermy należy uzgodnić z [...] Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w [...] i [...] Urzędem Wojewódzkim w [...] Wydział Ochrony Środowiska Delegatura w [...],
3/ warunki, które należy spełnić w zakresie obsługi to:
- woda z ujęcia własnego; studnia głębinowa,
- przyłącze energetyczne ; wg warunków Z.E. [...],
- ogrzewanie; z projektowanej kotłowni olejowej 0,3 MW,
- ścieki sanitarno – bytowe; do szczelnego szamba, zlewnia ścieków oczyszczalnia w [...],
- gnojowica ; gromadzona w zbiornikach o pojemności nie mniejszej niż 4-ro miesięczna ilość wytwarzania przeznaczona do nawożenia gruntów rolnych.
Następnie postanowieniem z dnia [...]r. Wójt Gminy [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa postanowił wznowić postępowanie zakończone ostateczną decyzją dotycząca. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji w celu wydania postanowienia na wykonanie przez inwestora własnego ujęcia wody.
W uzasadnieniu Wójt wskazał, że wydając decyzję z dnia [...]r. jej projekt nie został uzgodniony z Rejonowym Zarządem Gospodarki Wodnej w [...] w zakresie wykonania własnego ujęcia wody dla projektowanej fermy trzody chlewnej.
W związku z ww. postanowieniem Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] postanowieniem z dnia 24 czerwca 2003r. na podstawie art. 92 ust. 3 pkt 11 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001r. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.), art. 40 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 1 i 5, art. 124 § 1 i 2 kpa postanowił uzgodnić wnioskowaną inwestycję pod następującymi warunkami:
1. wykonania i eksploatacji sieci lokalnego monitoringu wód podziemnych w otoczeniu zbiorników na gnojowicę, gdyż wczesna realizacja tego zadania umożliwi rozpoznanie tła środowiska gruntowo wodnego przed pierwszym napełnieniem zbiorników,
2. systematycznej kontroli składu wody podziemnej z ujęcia przewidywanego na potrzeby fermy.
W uzasadnieniu organ podał, że po szczegółowej analizie materiałów w przedmiotowej sprawie mając na uwadze ochronę wód podziemnych między innymi przez zmniejszenie ryzyka ich zanieczyszczenia w rozumieniu art. 98 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, zobowiązano inwestora do działań w ww. podanych warunkach. Przewidywane zbiorniki na gnojowicę, mimo zabezpieczeń technicznych mogą stanowić ognisko zanieczyszczenia wody podziemnej a dostatecznie wczesne wykrycie przez monitoring ewentualnego przedostania się gnojowicy do środowiska gruntowo wodnego pozwoli na ograniczenie zakresu terytorialnego tego procesu.
Nadto organ dodał, że wyniki kontroli jakości wody pobieranej z ujęcia przy doskonale chronionej od powierzchni ujętej warstwie wodonośnej, przy prawidłowo wykonanym otworze studziennym nie mogą być traktowane jako źródło informacji o ewentualnych bieżących zanieczyszczeniach środowiska gruntowo – wodnego w strefie przypowierzchniowej. Z kolei kontrola składu pobieranej wody będzie stanowić źródło danych do dokumentowania braku wpływu lub też istnienia wpływu fermy na eksploatowaną, użytkową warstwę wodonośną.
Decyzją z dnia [...] r. wydaną w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 6, art. 146 § 2 i art. 151 § 1 i 2 kpa po wznowieniu z urzędu postępowania objętego postanowieniem z dnia [...]r. Wójt Gminy [...] stwierdził, że jego decyzja z dnia [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla inwestycji polegającej na budowie fermy trzody chlewnej dla [...] na działkach nr [...] w miejscowości [...] przez P.S.A. , wydana została z naruszeniem prawa, równocześnie w pkt 2 przedmiotowej decyzji Wójt odmówił uchylenia tej decyzji, stwierdzając, że nowa decyzja o warunkach zabudowy byłaby w swej istocie identyczna z dotychczasową.
W uzasadnieniu wskazał, że prowadząc postępowanie wznowieniowe stwierdzono, że organ nie uzgodnił decyzji z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w [...] do czego był zobowiązany na mocy art. 40 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zatem wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa było uzasadnione. W toku tego postępowania organ zwrócił się do RZGW w [...] o stosowne uzgodnienie, które wyrażono w postanowieniu z dnia [...] r.
W dalszej części organ wskazał, że dokonana analiza materiałów dowodowych, wykazała, że nowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla tej inwestycji byłaby w swej istocie identyczna jak dotychczasowa, ponieważ uchybienie proceduralne nie wpłynęło na rozstrzygnięcia merytoryczne, co wyczerpuje sytuację przewidzianą w art. 146 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 § 1 i 2 kpa organ ograniczył się do stwierdzenia naruszenia prawa i odmówił uchylenia decyzji.
Dodatkowo Wójt wskazał, że zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 i 8 kpa termin ważności dotychczasowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu został określony w taki sposób, by decyzja mogła być przez stronę zrealizowana.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...]r. wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zbadania zgodności z prawem decyzji z dnia [...]r. i [...]r.
W uzasadnieniu Kolegium podało, że przedmiotowe postępowanie należało wszcząć celem zbadania, czy zachodzi prawdopodobieństwo, że przedmiotowe decyzje dotknięte są wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 kpa).
Po przeprowadzeniu postępowania sprawdzającego, decyzją z dnia 16 sierpnia 2004r. wydaną na podstawie art. 158 § 1 pkt 2 kpa, art. 40 ust. 4 pkt 7 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia r., Nr [...].
Organ wskazał, że procedura wznowienia postępowania dotyczy spraw zakończonych decyzją ostateczną dotkniętych jedną z wad wyliczonych w art. 145 § 1 pkt 1-8kpa. Decyzja ta wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, co wyczerpuje dyspozycje punktu 6 cytowanego. artykułu, na który powołał się organ w podstawie wydanego [...] r. postanowienia o wznowieniu postępowania. Wada ta jest wynikiem naruszenia norm prawa materialnego i procesowego określonych w art. 40 ust. 1 pkt 7 obowiązującej w dniu wydawania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 1 kpa. Pierwsze naruszenie dotyczy zaniechania ustawowego obowiązku dokonania przez organ ustalający warunki zabudowy uzgodnienia z Dyrektorem RZGW w [...] z uwagi na fakt, iż planowane przedwsięzięcie wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, natomiast drugie naruszenie dotyczy wydania przez organ decyzji bez zasięgnięcia stanowiska innego organu wbrew obowiązującym w tym zakresie przepisom.
W myśl art. 149 § 2 kpa wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy a następnie w zależności od wyników postępowania zgodnie z art. 151 § 1 kpa, jeżeli stwierdzi brak podstaw do uchylenia decyzji odmawia jej uchylenia lub uchyla dotychczasową gdy stwierdzi istnienie podstaw w tym względzie wydając nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Zgodnie z powyższymi warunkami organ przeprowadził postępowanie uzyskując stanowisko organu współdziałającego przy ustalaniu warunków zabudowy
dla planowanego przez P.S.A. przedwsięzięcia. Stanowisko to określone zostało w postanowieniu z dnia [...]r., zawierającego istotne warunki realizacji planowanego zamierzenia z zakresu przepisów Prawo wodne.
Określone w tym postanowieniu warunki wyczerpują dyspozycję art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w myśl którego decyzja o warunkach zabudowy powinna określać też warunki zabudowy wynikające z przepisów szczególnych , do których zalicza się takie ustawy jak: prawo wodne, prawo ochrony środowiska, o ochronie gruntów leśnych itp.
Powoduje to, iż organ ustalając warunki zabudowy, związany przepisem art. 42 ust. 1 pkt 3 zobowiązany jest w wydawanej decyzji o warunkach zabudowy określić warunki zabudowy wynikające z ww. przepisów szczególnych, określone przede wszystkim przez organy uzgadniające, gdyż istotą rozstrzygnięcia w decyzjach ustalających warunki zabudowy na podstawie art. 42 ust. 1 jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w pełnym ich zakresie a które stanowić będą pełną informację dla inwestora w procesie opracowywania dokumentacji projektowej.
Uzyskanie takich warunków od organu współdziałającego we wznowionym postępowaniu skutkuje koniecznością wydania decyzji o warunkach zabudowy nie odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Nieprawidłowa była więc interpretacja organu I instancji, który po uzyskaniu stanowiska Dyrektora RZGW w [...], powołując się na art. 146 § 2 kpa orzekł o nieuchylaniu decyzji uznając, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Warunki określone w uzgodnieniu RZGW w [...] powodowały, że wydana [...]r. decyzja o warunkach zabudowy nie mogła pozostać w obrocie prawnym, ponieważ warunki tego organu miały wpływ na istotę rozstrzygnięcia wniosku inwestora przez wpisanie innych niż dotychczas ustalonych warunków zabudowy.
Nie bez znaczenia pozostaje też fakt, że w ww. decyzji z dnia [...] r. organ w ogóle nie ustalił warunków zabudowy wynikających z przepisów szczególnych mimo, że taki ustawowy obowiązek wynika z art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy. Po wznowieniu postępowania i określeniu przez Dyrektora RZGW warunków organ I instancji wydając nową decyzję o warunkach zabudowy miał możliwość określić również warunki Wojewody [...].
W konkluzji Kolegium wskazało, że zastosowanie przepisu art. 146 § 2 kpa przy wydawaniu decyzji po wznowieniu było wadliwe, ponieważ uzyskane w wyniku ponownego postępowania nowe warunki zabudowy wynikające z przepisu szczególnego, tj. ustawy Prawo wodne kwalifikowały uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygającej inaczej o istocie sprawy przez określenie nowych warunków wynikających z przepisów szczególnych. W takim przypadku zastosowanie miał art. 151 § 1 pkt 2 kpa.
W odwołaniu na powyższą decyzję pełnomocnik P.S.A. ; radca prawny J. P. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy uzasadniając wniosek tym, że wydana decyzja nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie.
Nadto pełnomocnik wskazał, że Dyrektor RZGW w [...] jest jedynie uczestnikiem postępowania i jego zdanie jest jedynie zdaniem organu uzgadniającego. Reasumując pełnomocnik uważa, że wniosek formalny uzyskania stanowiska organu został spełniony, a nieuwzględnienie jego merytorycznej treści nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 40 ust. 4 pkt 7 i art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu postanowienia Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg sprawy i wskazało, że mając na uwadze obowiązek określania w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu warunków wynikających z przepisów szczególnych, który wynika z art. 42 § 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, były podstawy do uchylenia decyzji z dnia [...] r. i wydania nowej decyzji, w której określone zostałyby m.in. warunki wynikające z przepisów szczególnych, mających zastosowanie w tej sprawie.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku podstaw do uzgadniania decyzji z organami współdziałającymi, Kolegium podało, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, stanowisko tych organów w granicach ich uprawnień jest wiążące dla organu wydającego decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złożył pełnomocnik P.S.A. ; radca prawny J. P. Pełnomocnik wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji, zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu dokonanie nadinterpretacji prawa i wyjście poza przysługujące ramy orzekania.
Nadto pełnomocnik stwierdził, że w komparycji postanowienia Dyrektora RZGW podane są podstawy prawne, jednakże wszystkie dotyczą prawa proceduralnego, dlatego materia uregulowana tym postanowieniem powinna być uwzględniona w dalszym etapie postępowania, ponieważ nie należy ona do rodzaju materii, która powinna znaleźć odzwierciedlenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w zważył, co następuje:
Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik spraw, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c cyt. ustawy), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt cyt. ustawy).
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty nie są trafne.
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie narusza prawa.
Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych następuje tylko, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa, a nie zachodzą przewidziane w art. 156 § 2 kpa przesłanki stwierdzenia niezgodności z prawem.
W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. w której organ orzekł wydanie z naruszeniem prawa swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie fermy trzody chlewnej dla [...] DPJ na gruntach działek nr [...] w m. [...], Gm. [...] na rzecz P.S.A. i równocześnie odmówiło uchylenia tej decyzji.
Jako przyczynę stwierdzenia nieważności, Kolegium wskazało, rażące naruszenie prawa tj. art. 146 § 2 kpa, który może być zastosowany w sytuacji, gdy decyzja podjęta w wyniku wznowienia postępowania , byłaby identyczna w swej treści z decyzją uchyloną.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, jeżeli podczas wznowionego postępowania okaże się, że poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie a nie tylko formalnie, to organ prowadzący postępowanie wznowione nie może zastosować trybu z art. 146 § 2 kpa.
Stosownie do treści art. 151 kpa, właściwy organ administracji publicznej, w wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania administracyjnego, gdy nie ustali podstaw do uchylenia decyzji bądź postanowienia o których mowa w art. 145 § 1 kpa i 145 a kpa odmówi uchylenia dotychczasowej decyzji bądź postanowienia. Natomiast jeżeli organ administracji publicznej ustali choćby jedną przyczynę wznowienia i brak jest jednocześnie przesłanek o których mowa w art. 146 kpa zobowiązany jest uchylić dotychczasową decyzję i orzec co do istoty sprawy.
W przedmiotowej sprawie organ prawidłowo wznowił postępowanie, w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, ponieważ wydana ona została z naruszeniem norm prawa i materialnego określonych w art. 40 ust. 4 pkt 7 obowiązującej w dacie wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z cytowanym przepisem wydanie decyzji wymagało uzyskanie uzgodnień z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w [...], z uwagi na konieczność uzyskania pozwolenia wodno prawnego.
Tym samym planowana przez skarżąca Spółkę inwestycja zawiera istotne warunki z zakresu przepisów Prawa wodnego, co wyczerpuje dyspozycję art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy powinna określać też warunki zabudowy wynikające z przepisów szczególnych.
Obowiązek uzgodnień przed wydaniem decyzji ciąży na organach, które w myśl art. 40 ust. 3 cyt. ustawy są właściwe do orzekania w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunek ten dotyczy decyzji wydawanych na podstawie obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak tez decyzji wydawanych w przypadku braku takiego planu.
Dokonanie wymaganych uzgodnień spowodowało uzyskanie nowych warunków zabudowy wynikających z przepisów szczególnych, mających wpływ na istotę rozpatrzenia wniosku inwestora, a co za tym idzie również na ustalone wcześniej warunki zabudowy.
Zatem uzyskanie nowych warunków od organu współdziałającego we wznowionym postępowaniu skutkowało koniecznością wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy nie odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej.
W tej sytuacji Sąd podziela stanowisko Kolegium, że organ nie mógł ograniczyć się do stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji równocześnie odmawiając jej uchylenia, bowiem zgodnie z obowiązującymi przepisami uzyskanie nowych warunków zabudowy obligowało go do uchylenia decyzji z dnia [...] r. i wydania nowej w której znalazłyby się dokonane uzgodnienia.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, należy stwierdzić, iż brak jest przesłanek do uwzględnienia skargi i w związku z tym należało ja na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, oddalić.