II SA/Sz 1180/06

II SA/Sz 1180/06 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2007-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Grzegorz Jankowski /przewodniczący/
Iwona Tomaszewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Tomaszewska ( spr.) Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...]r. w sprawie zasad wyłapywania i postępowania ze zwierzętami bezdomnymi na obszarze Gminy [...] o d d a l a skargę
Uzasadnienie
Rada Gminy w [...] w dniu [...]r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad
i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. Nr 116, poz. 753, zwanego dalej rozporządzeniem), podjęła uchwałę Nr [...]- w sprawie zasad wyłapywania i postępowania ze zwierzętami bezdomnymi na obszarze Gminy [...].
Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia
[...]r. Nr [...]- stwierdził nieważność powyższej uchwały.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że przedmiotowa uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, tj. wbrew przewidzianemu w art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt obowiązkowi uprzedniego uzyskania wymaganej prawem opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Zdaniem organu nadzoru, uchwała ta została ponadto podjęta z naruszeniem § 121 ust. 2 w związku
z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.
w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), w myśl których, gdy upoważnienie ustawowe wyrażone jest w kilku przepisach, jako podstawę prawną przytacza się przepis, który wskazuje organ upoważniony do jego wydania oraz zakreśla zakres spraw przekazanych do uregulowania, wobec czego zbędnym było przytoczenie w podstawie prawnej uchwały, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. W kwestii wadliwości podstawy prawnej uchwały organ zarzucił także, że wskazano w niej rozporządzenie w sprawie zasad
i warunków wyłapywania zwierząt bezdomnych bez przywoływania konkretnego przepisu tego rozporządzenia, jako dającego podstawę do wydania przez radę gminy stosownej uchwały.
W dalszej kolejności Wojewoda wskazał także na inne istotne naruszenia prawa występujące w uchwale Rady Gminy w [...] z dnia [...]r., tj.:
- odnośnie do § 4 ust. 2 uchwały, Wojewoda wskazał na niezgodność regulacji
o możliwości wyłapywania bezdomnych zwierząt w sytuacjach zagrożenia życia
i zdrowia ludzi oraz zwierząt rannych lub chorych bez uprzedniego zawiadomienia,
z przepisami rozporządzenia w sprawie zasad i warunków wyłapywania zwierząt bezdomnych, które wymagają, by każdy przypadek wyłapywania bezdomnych zwierząt nastąpił dopiero po ogłoszeniu dokonanym w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie co najmniej na 21 dni przed planowanym terminem rozpoczęcia wyłapywania zwierząt bezdomnych. W ocenie organu nadzoru, wprowadzenie przez Radę Gminy w [...] możności doraźnego wyłapywania zwierząt bezdomnych stanowi przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, a tym samym jest istotnym naruszeniem art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie
z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych,
- w odniesieniu do § 7 uchwały organ podniósł, że użycie w niniejszym przepisie zwrotu "bezdomne zwierzęta po wyłapaniu zostaną umieszczone niezwłocznie
w schronisku dla zwierząt, gdzie będą przetrzymywane przez minimum 14 dni", jest sprzeczne z treścią art. 222 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późno zm., dalej zwanej k.c.), przyznającym właścicielowi prawo żądania od osoby, która włada faktycznie jego rzeczą, ażeby rzecz została mu wydana, chyba że osobie tej przysługuje skuteczne względem właściciela uprawnienie do władania rzeczą. Organ zaznaczył przy tym, że w związku z treścią art. 1 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, który w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących rzeczy, właścicielowi zwierzęcia odpowiednio przysługuje roszczenie windykacyjne przeciwko osobie, która faktycznie włada jego zwierzęciem, a zatem
w każdym czasie może on żądać wydania rzeczy stanowiącej przedmiot przysługującego mu prawa własności,
- w przedmiocie § 9 ust. 1 i 2 uchwały, w myśl którego, kosztem wyłapania, transportu i utrzymania w schroniskach bezdomnych zwierząt będą obciążeni właściciele zwierząt, w przypadku ich ustalenia, w wysokości wydatków poniesionych przez gminę i schronisko (ust. 1) z tym zastrzeżeniem, że zwierzęta umieszczone
w schronisku będą zwracane właścicielom po wykazaniu przez nich swoich praw właścicielskich i uiszczeniu wskazanych powyżej opłat (ust. 2), Wojewoda uznał, że powołane regulacje odnoszą się do sytuacji, w której właściciel zwierzęcia jest już znany. Wobec powyższego, zdaniem organu, nie można w niniejszym przypadku mówić o zwierzęciu bezdomnym w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, a w konsekwencji Rada Gminy w [...] nie była uprawniona by regulować sytuację prawną zwierzęcia, powołując jako podstawę art. 11 ust. 3 tej ustawy. Wojewoda zaznaczył również, że rada gminy, w związku z zawartym w art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt upoważnieniem, władna jest jedynie do stanowienia prawa miejscowego dotyczącego wyłapywania bezdomnych zwierząt i rozstrzygania o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami, dlatego też regulacje zawarte w ust. 1 i 2 § 9 uchwały wykraczają, jego zdaniem, poza granice wskazanego upoważnienia i istotnie naruszają art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto organ wskazał, że postanowienia § 9 ust. 2 przedmiotowej uchwały, ustanawiające na rzecz schroniska (jego właściciela) ius retentionis (tzw. prawo zatrzymania), rażąco naruszają obowiązujące prawo, bowiem wobec odpowiedniego stosowania do zwierząt przepisów dotyczących rzeczy, zastosowanie znajduje do nich art. 461 § 1 k.c,
- co do § 9 ust. 3 uchwały organ zakwestionował sformułowanie, iż "po upływie 14 dni przetrzymywania zwierzęcia w schronisku, zwierzę staje się własnością schroniska, które decyduje o jego dalszym losie, np. przeznaczeniu do adopcji lub poddaniu sterylizacji lub kastracji". Wojewoda zaznaczył, że nie ulega wątpliwości, że rada gminy jest uprawniona do rozstrzygania o dalszym postępowaniu z wyłapanymi zwierzętami, w żadnym jednak razie nie oznacza to, zdaniem organu, uprawnienia
do stanowienia, że zwierzę po upływie wskazanego okresu staje się własnością schroniska. Uregulowanie takie, w przekonaniu organu, w sposób istotny narusza prawo własności, chronione przepisami Konstytucji RP i z tego względu, należy
je uznać za istotne naruszenie art. 140, art. 183 § 2 i art. 222 § 1 k.c.,
- w § 10 pkt 3 uchwały, sformułowanie po wyrazach "miotów ślepych", stanowi zdaniem Wojewody [...] zbędne powtórzenie regulacji ustawowej, zawartej w art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, enumeratywnie wyliczającym przypadki, w których zachodzi z mocy prawa podstawa dla pozbawienia zwierzęcia życia,
- podobne zastrzeżenie wojewoda sformułował wobec § 4 ust. 1 uchwały, zarzucając mu powtórzenie regulacji zawartej w § 3 rozporządzenia, a w konsekwencji naruszenie § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów
w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
Organ nadzoru zwrócił też uwagę na sprzeczność regulacji § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały z § 3 ust. 3 rozporządzenia polegającą na tym, iż zgodnie z powołanym przepisem uchwały informacja podawana do publicznej wiadomości zawierać ma adres schroniska, w którym bezdomne zwierzęta zostaną umieszczone po wyłapaniu, podczas gdy w § 3 pkt 3 cytowanego rozporządzenia jest mowa o "adresie schroniska, z którym uzgodniono umieszczenie zwierząt po wyłapaniu". Różnica występująca pomiędzy zapisami uchwały, a postanowieniami rozporządzenia w tym przedmiocie mogłaby, zdaniem wojewody, doprowadzić w praktyce do sytuacji,
w której schronisko postawione zostałoby przed koniecznością przyjęcia wyłapanych zwierząt, mimo braku uprzednich uzgodnień, co do ilości zwierząt, które miałyby być do niego przekazywane oraz ceny usługi opieki nad nimi.
Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy w [...] złożyła
w dniu [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Szczecinie, wnosząc o jego uchylnie.
Rozstrzygnięciu Wojewody [...] skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
a w szczególności:
- art.11 ust.3 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez bezzasadne przyjęcie, wbrew istniejącym i złożonym Wojewodzie dokumentom, że uchwała z [...] r. została wydana bez uprzedniego uzyskania opinii przedstawiciela właściwej organizacji społecznej, podczas gdy opinię taką rada gminy uzyskała
od Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami w dniu [...] r., którą następnie przekazała Wojewodzie;
- § 121 i 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez bezzasadne przyjęcie, że wyżej wymieniona uchwała zawierała zbędną podstawę prawną w sytuacji, gdy § 138 powołanego rozporządzenia umożliwiał przytoczenie w uchwale kwestionowanych podstaw prawnych;
- art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że naruszenie zasad techniki prawodawczej poprzez powołanie "zbędnego" przepisu czy też zbędnego powtórzenia w uchwale zwrotów ustawowych nie jest tylko "nieistotnym naruszeniem prawa" ale na tyle istotnym aby skutkowało aż stwierdzeniem nieważności uchwały;
- art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że § 4 ust. 1 kwestionowanej uchwały zawiera "sprzeczności regulacji" stanowiące nieistotne naruszenie prawa, gdy tymczasem uchwała ta w żadnym zapisie nie zawiera jakichkolwiek sprzeczności;
- art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez brak wskazania jakie konkretnie przepisy zostały rzekomo w sposób istotny naruszone uchwałą, a zamiast tego wskazanie tylko art. 183 § 2 k.c., który odwołuje się tylko do innych przepisów,
a także brak wyraźnego wskazania jakie konkretnie przepisy w sposób rzekomo rażący naruszył § 9 ust. 2 uchwały, a zamiast tego niedopuszczalne
i niewystarczające stwierdzenie, że ten przepis uchwały "rażąco narusza obowiązujące prawo";
- art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, art. 140 i 222 k.c., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że jakikolwiek zapis przedmiotowej uchwały, przepisy te w sposób istotny narusza;
- § 6, § 9 i § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 czerwca 1966 r. w sprawie rzeczy znalezionych, w związku z art. 183 par.2 k.c., art. 180 k.c. oraz 461 k.c., poprzez ich niezastosowanie i bezzasadne przyjęcie przez organ nadzoru, braku podstaw prawnych do domagania się zwrotu kosztów utrzymania zwierząt
z prawem ich zatrzymania oraz braku podstaw dla możliwości określenia terminu przetrzymywania zwierzęcia;
- art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz "przepisów wykonawczych do ustawy o ochronie zwierząt", poprzez bezzasadne przyjęcie, że brak było podstaw do wskazania w uchwale możliwości doraźnego wyłapywania zwierząt bez 21 dniowego uprzedzenia w sytuacjach szczególnych, jak zagrożenie życia czy zdrowia, przy istniejących podstawach prawnych takiego działania w art. 41 ust.2 ustawy
o samorządzie gminnym, czy w szczególnych przepisach weterynaryjnych
i sanitarnych jak np. rozporządzeniu z dnia 7 stycznia 2005 r. w sprawie zwalczania wścieklizny.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zaznaczyła, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. wzbudziło jej sprzeciw nie tylko dlatego, że wydane zostało z naruszeniem powołanych wyżej przepisów, ale również dlatego, że kwestionowana uchwała stanowiła niemal dokładne powtórzenie uprzednio podjętej przez nią uchwały w tym przedmiocie, a przy tym wzorowanej na uchwałach innych gmin. W ocenie skarżącej, mogła ona w związku z tym oczekiwać równego traktowania wobec prawa i przyjęcia, że uchwała wcześniejsza, jak i uchwały innych gmin dotyczące tożsamej materii i opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa, mogą mieć przymiot legalnych i zgodnych z obowiązującymi przepisami. Skarżąca wskazała również na bezzasadność zarzutu odnoszącego się do braku wcześniejszej opinii stosownej organizacji społecznej, albowiem zgodnie z art. 11 ust.3 ustawy o ochronie zwierząt, odpowiednia opinia zasięgnięta została w dniu [...]r. Zdaniem skarżącej bezpodstawne było również twierdzenie organu, że Rada Gminy w [...] naruszyła przedmiotową uchwałą § 121 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", gdyż przepis ten stosuje się jedynie odpowiednio, o ile zasady techniki zawarte w dziale V niniejszego rozporządzenia nie stanowią inaczej. W ocenie skarżącej, takim przepisem "stanowiącym inaczej" jest § 138 wskazanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym uchwała może być wydana w oparciu o kilka przepisów, które zgodnie z § 134 zawartym w tożsamym akcie, upoważniają dany organ do regulowania określonego zakresu spraw (jak czyni to ustawa o ochronie zwierząt) i wyznaczają zadania czy kompetencje danego organu (art. 18 ustawy o samorządzie gminnym).
W przekonaniu skarżącej, organ nadzoru dokonał też błędnej interpretacji przepisu § 4 ust. 2 uchwały, jako przepisu imperatywnego, wprowadzającego tryb doraźnego wyłapywania zwierząt, podczas gdy przepis ten, w konfrontacji z innymi obowiązującymi przepisami, wyraźnie wskazuje, że ma wyłącznie charakter informacyjny, a działania, kiedy w razie zagrożenia życia czy zdrowia ludzi zwierzęta wyłapywane są bez uprzedzenia, podejmowane są na podstawie odrębnych przepisów, np. art. 41 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym czy też przepisów rozporządzenia z 7 stycznia 2005 r. w sprawie zwalczania wścieklizny. Z kolei
w przedmiocie zakreślenia terminu przetrzymywania zwierzęcia, po upływie którego jego właścicielem stanie się schronisko, stosowny przepis uchwały, w ocenie skarżącej, w niczym nie narusza art. 222 k.c., a jedynie w sposób zgody z ustawą
o ochronie zwierząt i przepisami rozporządzenia w sprawie rzeczy znalezionych, które stosuje się odpowiednio, określa sposób postępowania ze znalezionymi zwierzętami. Skarżąca podkreśliła przy tym, że w przypadkach jakie miałyby być objęte regulacją unieważnionej uchwały z zasady chodzi o zwierzęta bezdomne
i błąkające się, które nie stanowią niczyjej własności, bądź zostały porzucone
z zamiarem wyzbycia się ich własności (art. 180 k.c.), a zatem nie sposób utożsamiać podejmowanych w takiej sytuacji przedsięwzięć, jako naruszenia praw właścicielskich. Skarżąca wskazała ponadto, że w odniesieniu do zwierząt, które uciekły, uprzedzenie o wyłapywaniu ze wskazaniem schroniska i terminu przetrzymywania zwierząt, daje ich właścicielom wystarczające możliwości,
aby zwrócić się po ich wydanie, które następowałoby w trybie przewidzianym w § 9 ust.2 uchwały.
Jako bezzasadny, skarżąca uznała również zarzut, że § 4 ust.1 pkt 3 uchwały narusza prawo poprzez sprzeczność pomiędzy zawartym w nim sformułowaniem,
odnoszącym się do adresu schroniska, w którym zwierzęta zostały umieszczone,
a zapisem § 3 pkt 3 rozporządzenia, w którym mowa o adresie schroniska, w jakim umieszczenie zwierzęcia uzgodniono. Zdaniem skarżącej powyższa różnica nie może prowadzić do wniosku sprzeczności, bowiem oczywiste jest, że umieszczenie w schronisku musi być poprzedzone "uzgodnieniem". Skarżąca zaznaczyła przy tym, że abstrakcyjna sytuacja umieszczania zwierząt u podmiotów gospodarczych prowadzących schronisko bez ich zgody nie mogłaby wystąpić, tym bardziej,
że w § 2 uchwały zawiera postanowienie, iż umieszczenie w schronisku poprzedzone musi zostać zawarciem odpowiedniej umowy. Na zakończenie skarżąca podniosła,
iż nietrafny jest także zarzut Wojewody [...] że uchwała
z [...]r. narusza art. 183 § 2 k.c. W przekonaniu skarżącej, zważywszy,
że wskazana regulacja odsyła do innych przepisów, organ nadzoru powinien wyraźnie sprecyzować, które to przepisy miałby naruszyć § 9 ust. 3 uchwały.
W sposób podobnie mało precyzyjny organ nadzoru wskazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, jak zaznaczyła skarżąca, przepisy jakie miałyby zostać naruszone przez § 9 ust. 2 uchwały, który to brak precyzji skutkuje w jej ocenie nieważnością rozstrzygnięcia w powyższym zakresie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania nadzorczego, pismem z dnia [...]r. zwrócił się do Rady Gminy w [...]
o przedstawienie uzasadnienia prawnego uchwały z dnia [...]r. w sprawie zasad wyłapywania i postępowania ze zwierzętami bezdomnymi na obszarze Gminy [...], ze szczególnym uwzględnieniem postanowień § 7 i § 9 ust. 3 przedmiotowej uchwały, jak również o przedłożenie dokumentów poświadczających spełnienie wymogów z art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt - tj. uzgodnienia z powiatowym lekarzem weterynarii i zasięgnięcia opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Wojewoda zaznaczył następnie, iż w odpowiedzi na wezwanie, Przewodniczący Rady Gminy [...] przedłożył odpis opinii zarówno Powiatowego Lekarza Weterynarii, jak też upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Z analizy przedstawionej dokumentacji wynikało,
że Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w Polsce Oddział w [...] zaopiniowało projekt przedmiotowej uchwały pismem z dnia [...]r., wskutek czego Rada Gminy w [...] zadośćuczyniła obowiązkowi zasięgnięcia uprzedniej opinii właściwej organizacji społecznej. W odniesieniu natomiast do opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], co do projektu uchwały, Wojewoda wskazał, iż wymieniony wyżej organ stosowną opinię wyraził w piśmie z dnia [...] r., a zatem już po podjęciu uchwały przez radę. W związku z powyższym organ nadzoru uznał, że przedmiotowa uchwała podjęta została wbrew art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, tj. bez uprzedniego uzgodnienia z powiatowym lekarzem weterynarii, co stanowiło podstawowy powód stwierdzenia jej nieważności. Jednocześnie organ nadzoru wyjaśnił, że stwierdzając nieważność uchwały z [...]r. z powodu podjęcia jej z istotnym naruszeniem art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt omyłkowo wskazał na brak opinii upoważnionego "przedstawiciela organizacji społecznej", zamiast prawidłowo "powiatowego lekarza weterynarii", co znajdowało oparcie w materiale dowodowym.
Uczestniczący w postępowaniu sądowym Prokurator wniósł o oddalenie skargi.
W dniu [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny na posiedzeniu jawnym rozpoznawał skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...]r. w sprawie zasad wyłapywania i postępowania ze zwierzętami bezdomnymi na obszarze Gminy [...]. Po zamknięciu rozprawy Sąd postanowił odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia na dzień [...]r.
Pismem z dnia [...]r. Kierownik Biura Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami Oddział [...] poinformował Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Szczecinie, że opinia projektu uchwały Rady Gminy [...] w sprawie zasad wyłapywania i postępowania ze zwierzętami bezdomnymi na obszarze Gminy [...] podpisana przez prezesa niniejszej organizacji w dniu [...]r., została przesłana do Urzędu Gminy w [...] w dniu [...]r. listem zwykłym.
W związku z powyższym, postanowieniem z dnia r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie otworzył na nowo zamkniętą
w sprawie rozprawę w celu dopuszczenia, jako dowodu, pisma Kierownika Biura Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami Oddział [...]z dnia [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna.
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...]r. stanowi przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), zgodnie z którym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o jej nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, które zgodnie z art. 90 ustawy o samorządzie gminnym, nastąpić powinno w ciągu 7 dni od dnia jej podjęcia.
Powyższym rozstrzygnięciem, wydanym w przewidzianym prawem trybie, Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy
w [...] z [...]r. w sprawie zasad wyłapywania i postępowania ze zwierzętami bezdomnymi na obszarze Gminy [...] uznając, iż podjęta została
z istotnym naruszeniem prawa, polegającym na zaniechaniu zadośćuczynienia wynikającemu z art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt obowiązkowi uprzedniego uzyskania opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Ponadto organ nadzoru wskazał także na istotne, w jego ocenie, uchybienia w zakresie treści uchwały, pozostające
w sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a uzasadniające stwierdzenie nieważności.
Podstawę prawną podjęcia uchwały Rady Gminy w [...] z [...] r. stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt.
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach niż wymienione w pkt 1 -14 niniejszego artykułu i zastrzeżonych ustawami do kompetencji tegoż organu.
W myśl art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt natomiast, wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu
z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Przepis ten, stanowiąc rodzaj szczególnego upoważnienia, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym , zawiera dla organu stanowiącego gminy dyspozycję do uchwalenia, po uprzednim uzgodnieniu
z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, aktu prawa miejscowego w zakresie wyłapywania bezdomnych zwierząt oraz rozstrzygania o dalszym z nimi postępowaniu.
W świetle przeprowadzonego przez Sąd dowodu z pisma Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami w Polsce Oddział w [...] z dnia [...] r. nie ulega wątpliwości, że trafne jest stanowisko Wojewody wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż w momencie podejmowania w dniu [...] r. spornej uchwały Rada Gminy w [...] nie dysponowała opinią upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Opinia ta bowiem wysłana została do Rady Gminy w [...] w dniu [...] r. listem zwykłym.
Niezależnie od powyższego, analiza akt postępowania nadzorczego prowadzi ponadto do wniosku, że podobna nieprawidłowość dotyczy również uzgodnienia
z Powiatowym Lekarzem Weterynarii w [...] w trybie przewidzianym w art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt w tym przedmiocie.
Chybiony jest zatem zarzut bezzasadności przyjęcia przez organ nadzoru,
iż uchwała z [...] r. podjęta została z naruszeniem art. 11 ust. 3 ustawy
o ochronie zwierząt, poprzez nie dopełnienie obowiązku zasięgnięcia opinii właściwej organizacji społecznej.
Z kolei w przedmiocie zarzutu naruszenia przez organ nadzoru § 121 i § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), wskazać należy, że
§ 121 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zawiera regulacje dotyczące zasad powoływania podstawy prawnej rozporządzeń, przy czym odpowiednio zastosowanie znajduje on również do aktów prawa miejscowego. Przepis ten stanowi, iż w sytuacji, gdy upoważnienie ustawowe jest wyrażone w kilku przepisach, jako podstawę prawną wydania rozporządzenia przytacza się przepis, który wskazuje organ upoważniony do jego wydania oraz określa zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu. Odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego znajduje on jednakże, nie jak wskazał organ nadzoru, w związku z § 141 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", odnoszącym się do aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym, ale w związku z § 143 niniejszego rozporządzenia, nakazującym m. in. odpowiednie stosowanie do aktów prawa miejscowego zasad wyrażonych w dziale V rozporządzenia, w którym
§ 121 jest umiejscowiony. Aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym dotyczy także wskazany w uzasadnieniu omawianej skargi zarzutu § 138 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", stanowiący, że uchwała i zarządzenie mogą być wydane na podstawie kilku przepisów prawnych.
Jak już zostało wspomniane, z treści art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy
o samorządzie gminnym wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy, poza kwestiami wyliczonymi w pkt 1-14 przywołanego ustępu, stanowienie także
w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Powyższy przepis nie może stanowić więc podstawy do stanowienia aktów prawa miejscowego. Wskazuje on jedynie, iż poza kategoriami spraw wyliczonymi w art. 18 ust 1 pkt 1-14 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy, na mocy upoważnień zawartych
w odrębnych ustawach, może stanowić przepisy gminne także w innym zakresie.
W związku z powyższym, w rozpatrywanej sprawie wystarczającą podstawę prawną, uprawniającą radę gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie wyłapywania bezdomnych zwierząt oraz rozstrzygania o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami stanowił zgodnie z powołanymi wcześniej § 121 ust. 2 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", przepis art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Organ nadzoru właściwie wskazał zatem na uchybienie organu stanowiącego Gminy [...] w zakresie zasad prawidłowej legislacji przedmiotowej uchwały. Jednakże, w ocenie Sądu naruszenie to stanowi nieistotne naruszenie prawa. Wbrew twierdzeniom skargi, trafnie również Wojewoda uznał za wadę podstawy prawnej uchwały to, że w podstawie tej wskazano rozporządzenie w sprawie zasad i warunków wyłapywania zwierząt bezdomnych bez przywoływania konkretnego przepisu tego rozporządzenia, jako dającego podstawę do wydania przez radę gminy stosownej uchwały. Stanowisko organu jest zasadne w tym zakresie, iż zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania ustanawiać mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach.
W konsekwencji, wskazanie w podstawie prawnej uchwały rady gminy przepisu zawartego w akcie rangi podustawowej, np. rozporządzeniu, uznać należy
za niezgodne z prawem.
Nietrafny jest także zarzut strony skarżącej naruszenia przez Wojewodę [...] art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez bezpodstawne przyjęcie niezgodności § 4 ust. 2 przedmiotowej uchwały, dopuszczającego możliwość doraźnego wyłapywania zwierząt w sytuacjach zagrożenia życia lub zdrowia z § 3 rozporządzenia Skarżąca podniosła, że wprowadzenie w regulacji uchwały możności doraźnego wyłapywania zwierząt nie stanowiło, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, naruszenia § 3 rozporządzenia, bowiem istniała do tego podstawa prawna zarówno w art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jak też w przepisach weterynaryjnych i sanitarnych, np. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 stycznia 2005 r. w sprawie zwalczania wścieklizny ( Dz. U. Nr 13, poz. 103). Wspomniany wyżej § 3 rozporządzenia, nakłada na organ gminy obowiązek przekazania do publicznej wiadomości z co najmniej dwudziestojednodniowym wyprzedzeniem i w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie, informacji o planowanym terminie rozpoczęcia wyłapywania zwierząt bezdomnych, z jednoczesnym wskazaniem terminu ich wyłapywania, granic terenu, na którym będą wyłapywane, adresu schroniska, z którym uzgodniono umieszczenie zwierząt po wyłapaniu oraz podmiotu wykonującego wyłapywanie. Przepis ten w sposób jednoznaczny i wyczerpujący normuje tryb informowania o wyłapywaniu bezdomnych zwierząt ze wskazaniem minimalnego terminu do ogłoszenia informacji o planowanych działaniach. Wprowadzanie zatem zmian w tym zakresie stanowi wykroczenie poza wiążącą dyspozycję regulacji przepisu wykonawczego, zwłaszcza że upoważnienie zawarte w art. 11 ust. 3 nie daje podstaw do wprowadzenia zmian w tym zakresie. Możliwość doraźnego wyłapywania zwierząt wynikająca z odrębnych przepisów daje co prawda podstawę do zastosowania przewidzianego w nich trybu szczególnego, ale nie podstawę do wprowadzenia podobnej regulacji w podejmowanej na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt uchwale.
Sąd podzielił także pogląd organu nadzoru w przedmiocie naruszenia
§ 3 rozporządzenia przez § 4 ust. 1 uchwały, poprzez zastosowanie w redakcji niniejszego paragrafu nie tylko zbędnego powtórzenia regulacji przepisu rozporządzenia, ale także dokonania przy tym zmian w treści jednego z wymogów formalnych ogłoszenia o planowanych przez organ gminy działaniach w zakresie wyłapywania zwierząt. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Sygn. akt I SA/Kr 259/02), powtarzanie regulacji ustawowych w aktach podustawowych jest niezgodne
z zasadami legislacji i nie tylko bezcelowo rozbudowuje te akty, ale stanowi także pokusę modyfikowania normy ustawowej bez stosownego upoważnienia ustawowego. Zdaniem Sądu, niniejsza teza znajduje także odpowiednie zastosowanie do powielania w przepisach miejscowych innych regulacji o charakterze powszechnie obowiązującym, w tym zwłaszcza niedopuszczalne jest wprowadzanie jakichkolwiek zmian wywołujących wątpliwości co do zakresu regulacji obu aktów.
W przedmiocie z kolei zarzutu skarżącej, podnoszącego brak powołania przez organ nadzoru konkretnych przepisów uchwały naruszających art. 183 § 2 k.c.,
jak też bezzasadności przyjęcia, że którykolwiek przepis uchwały stanowi naruszenia art. 140 i 222 § 1 k.c. zaznaczyć należy, że Wojewoda [...] w sposób wyraźny wskazał, że naruszenie wyszczególnionych powyżej przepisów kodeksu cywilnego stanowi § 9 ust. 3 uchwały Rady Gminy w [...] z [...]r. Powołane przez organ nadzoru przepisy art. 140, art. 183 § 2 i 222 § 1 k.c. odnoszą się do realizacji przez właściciela prawa własności, w tym jego uprawnień w razie zaginięcia zwierzęcia i odnalezienia go przez osobę trzecią, które to przepisy
o rzeczach odpowiednio stosuje się do zwierząt na mocy odesłania zawartego
w art. 1 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Powołany przez organ nadzoru argument, że wprowadzona w § 9 ust. 3 uchwały regulacja, stanowiąca, iż po upływie 14 dni przetrzymywania zwierzęcia w schronisku, staje się ono jego własnością i daje mu prawo decydowania o dalszym losie zwierzęcia, narusza przepisy dotyczące prawa własności jest zasadna. W związku z odpowiednim stosowaniem do zwierząt przepisów o rzeczach, stosuje się do nich regulacje dotyczące własności. Rada gminy posiada zatem, na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, uprawnienie do regulowania sposobu postępowania ze zwierzętami bezdomnymi, nie ma jednak prawa bezwzględnego sankcjonowania na rzecz schroniska, w którym zwierzę jest przetrzymywane, prawa własności przysługującego po upływie wskazanego w uchwale okresu.
Zaznaczenia wymaga przy tym, że przepis § 9 ust. 3 bezpośrednio koresponduje z § 7 uchwały, który stanowi, że bezdomne zwierzęta po wyłapaniu zostaną umieszczone niezwłocznie w schronisku dla zwierząt, gdzie będą przetrzymywane przez minimum 14 dni. Wskazany w uchwale minimalny, czternastodniowy okres przetrzymywania zwierzęcia w schronisku oraz wprowadzony w § 9 ust. 3 uchwały przepis, że po upływie czternastu dni przetrzymywania zwierzęcia w schronisku staje się ono automatycznie własnością schroniska, skutkowałoby w myśl powyższych rozwiązań tym,
że każde zwierzę, które wyłapano by i umieszczono w schronisku stawałoby się jego własnością, co uznać należy za bezpodstawne, w tym i naruszające uprawnienia ustalonych właścicieli.
Za bezzasadny należy również uznać zarzut naruszenia przez Wojewodę
w rozstrzygnięciu nadzorczym § 6, 9 i 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia
14 czerwca 1966 r. w sprawie rzeczy znalezionych (Dz. U. Nr 22, poz. 141, ze zm.)
w związku z art. 183 § 2 k.c. oraz art. 180 i art. 461 k.c., poprzez ich niezastosowanie i bezzasadne przyjęcie braku podstaw prawnych do domagania się zwrotu kosztów utrzymania zwierząt z prawem ich zatrzymania oraz braku podstaw dla możliwości określenia terminu przetrzymywania zwierzęcia. Zgodnie z § 6 powołanego rozporządzenia, jeżeli na przechowanie przyjęto rzecz ulegającą szybkiemu zepsuciu, jak również rzecz, której przechowywanie byłoby związane ze znacznymi kosztami lub nadmiernymi trudnościami albo powodowałyby znaczne obniżenie jej wartości, organ przechowujący zarządzi sprzedaż rzeczy w trybie określonym
w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w zakresie praw znalazcy uzyskane ze sprzedaży pieniądze wchodzą w miejsce rzeczy znalezionej. W myśl § 9 rozporządzenia w sprawie rzeczy znalezionych, koszty przechowywania i sprzedaży rzeczy oraz utrzymania jej w należytym stanie, a także koszty poszukiwań, do wysokości wartości rzeczy w dniu odbioru, obciążają uprawnionego do odbioru, przy czym rzecz nie może zostać wydana przed zapłaceniem tych kosztów. Przepis powyższy stosuje się odpowiednio także w wypadku, gdy rzecz znaleziona stała się własnością znalazcy. § 15 rozporządzenia w sprawie rzeczy znalezionych stanowi natomiast, że przepisy niniejszego aktu stosuje się odpowiednio do znalezionych rzeczy, które zostały porzucone bez zamiaru wyzbycia się własności, jak również do zwierząt, które zabłąkały się lub uciekły. Z kolei
w zakresie powołanych przepisów kodeksu cywilnego, art. 180 k.c. normuje,
iż właściciel może wyzbyć się własności rzeczy ruchomej przez to, że w tym zamiarze rzecz porzuci, zaś art. 461 k.c. reguluje prawo zatrzymania rzeczy stanowiąc, że zobowiązany do wydania cudzej rzeczy może ją zatrzymać aż do chwili zaspokojenia lub zabezpieczenia przysługujących mu roszczeń o zwrot nakładów na rzecz oraz roszczeń o naprawienie szkody przez rzecz wyrządzonej,
z tym że, przepisu powyższego nie stosuje się, gdy obowiązek wydania rzeczy wynika z czynu niedozwolonego albo gdy chodzi o zwrot rzeczy wynajętych, wydzierżawionych lub użyczonych.
Z przedstawionych powyższej regulacji prawnych, w związku z zawartym
w art. 1 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt odesłaniem do odpowiedniego stosowania do zwierząt przepisów o rzeczach wynika, że schronisko, w którym zwierzę przetrzymywano by, a którego właściciel się odnalazł i postanowił odebrać zwierzę, mogłoby żądać od niego pod rygorem prawa zatrzymania zwrotu nakładów poczynionych w związku z utrzymywaniem zwierzęcia, a w przypadku konieczności wcześniejszej sprzedaży zwierzęcia musiałoby zachować otrzymaną z tego tytułu kwotę w celu zwrotu, chyba że w grę wchodziłaby możliwość wzajemnych potrąceń. Powyższe uprawnienia przysługujące schronisku, jak też właścicielom zwierząt wynikają wprost, co zaznaczył organ nadzoru, z powołanych przepisów kodeksu cywilnego, jak również wynikają z powołanego w podstawie zarzutu rozporządzenia w sprawie rzeczy znalezionych, w czego konsekwencji Rada Gminy w [...] nie była uprawniona do regulowania tego rodzaju kwestii w podjętej przez siebie uchwale.
Reasumując stwierdzić należy, że uchwała Rady Gminy w [...] z [...]r. w sprawie zasad wyłapywania i postępowania ze zwierzętami bezdomnymi na obszarze Gminy [...] podjęta została z istotnym naruszeniem przewidzianego w art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt trybu, przewidującego konieczność uprzedniego uzgodnienia projektu uchwały z właściwym miejscowo powiatowym lekarzem weterynarii oraz zasięgnięcia opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Ponadto uchwała niniejsza w § 4 ust. 2, § 7 i § 9 zawiera rozwiązania prawne wykraczające poza granice ustawowego upoważnienia do wydania przedmiotowej uchwały, jak również w sposób istotny naruszający inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Pozostałe z wykazanych uchybień natomiast, w zakresie podstawy prawnej uchwały oraz stosowania powtórzeń przepisów innych aktów prawnych, uznać należy za nieistotne naruszenie zasad prawidłowej legislacji.
Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak sentencji.