II SA/Sz 1145/22

II SA/Sz 1145/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Elżbieta Dziel /przewodniczący/
Jolanta Kwiecińska /sprawozdawca/
Marzena Kowalewska
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 1403/23 - Wyrok NSA z 2025-08-27
III OSK 1463/23 - Wyrok NSA z 2025-02-18
IV SA/Wr 744/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-03-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 414 ust. 2, 3, 4, 6, 7
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 9, art. 61a par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 106 par. 3, art. 119 pkt 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi E. S. z ograniczoną odpowiedzialnością w M. na postanowienie Inne z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie postanowieniem z 26 października 2022 r., nr [...], wydanym
na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.
– Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2022.2000 t.j.; dalej: "K.p.a."), Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 17 sierpnia 2022 r., nr [...], którym odmówiono E. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca") wszczęcia postępowania o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do jeziora J. , oczyszczonych na oczyszczalni ścieków w M. – działka nr [...] obręb U., ścieków komunalnych.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w dniu 25 marca 2022 r. Spółka zwróciła się do Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne polegające na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków U. do J. . Pismem z 12 maja 2022 r. Spółka złożyła do organu I instancji korektę ww. wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.
Następnie, w dniu 18 lipca 2022 r., Spółka złożyła do organu I instancji wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z 3 sierpnia 2012 r., nr [...], zmienioną decyzją Starosty [...] z 27 listopada 2012 r., nr [...],
wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne z wniosku z 25 marca 2022 r.
Pismem z 2 sierpnia 2022 r., nr [...], organ I instancji zawiesił na wniosek Spółki postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne.
Postanowieniem z 17 sierpnia 2022 r., nr [...], organ I instancji odmówił Spółce wszczęcia postępowania o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego.
Pismem z 24 sierpnia 2022 r. Spółka złożyła zażalenie na postanowienie organu I instancji, wnosząc o uchylenie tego aktu, z uwagi na fakt, że błędnie uznano w nim, iż wniosek z dnia 18 lipca 2022 r. został złożony po terminie wskazanym w art. 414 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej: "u.p.w.").
Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. w pełni podzielił zajęte w tym akcie stanowisko. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 414 ust. 2 u.p.w. pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Wyjaśnił także, że zgodnie z tym przepisem terminem wymaganym do złożenia wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego jest 90 dni przed upływem okresu obowiązywania tych pozwoleń; nie jest to okres ostatnich 90 dni obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, lecz okres poprzedzający te ostatnie 90 dni obowiązywania pozwolenia, który ma za zadanie przedłużyć byt prawny pozwolenia wodnoprawnego. W rozpoznawanej sprawie zaś wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego został złożony 18 lipca 2022 r., a okres, na który zostało wydane pozwolenie wodnoprawne (nr [...]), upływał 3 sierpnia 2022 r. Wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania został zatem złożony
na 17 dni przed upływem okresu, na który zostało wydane przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne.
Ponadto organ odwoławczy za błędny uznał zarzut zażalenia co do tego, że wniosek z 25 marca 2022 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, należało traktować jak wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Organ, odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych, stwierdził, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza.
Pismem z 28 listopada 2022 r., Spółka wniosła skargę na postanowienie organu odwoławczego, w której zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 414 ust. 2 i 4 u.p.w., przez błędne ustalenie, że postępowanie w sprawie przedłużenia pozwolenia wodnego, jakim dysponowała Skarżąca nie mogło być wszczęte z powodu przekroczenia terminu oraz niedokonania wezwania do uzupełnienia materiału dowodowego;
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy,
tj. art. 61 § 1 K.p.a., poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy pismo Spółki z dnia 18 lipca 2022 r. zmierzało do prawidłowego określenia przedmiotu żądania postępowania wszczętego w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego na kolejny okres czasu, wszczętego wnioskiem z dnia 25 marca 2022 r.;
3) naruszenie zasady praworządności (art. 6 K.p.a.) i prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) przez niedostrzeżenie i odmowę stwierdzenia, iż w wyniku działania organu I instancji nastąpiło:
a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79a K.p.a. w zw. z art. 7a § 1 K.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia niekorzystnego dla Spółki w sytuacji, kiedy istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej, jaka może być w sprawie zastosowana, a przedmiotem postępowania administracyjnego jest odebranie Spółce uprawnienia do korzystania
ze środowiska, jakie jest jej niezbędne do prawidłowego wykonywania swojej działalności statutowej;
b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 oraz art. 9 K.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i zaniechanie informowania Spółki o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie prawa do korzystania z wód w dotychczasowym zakresie oraz narażenie na szkodę przez nieudzielnie odpowiednich wyjaśnień i wskazówek w odpowiednim czasie.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Skarżąca wniosła o:
1) przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy pod sygnaturą [...] Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Zarząd Zlewni w K., ul. [...],
[...], na okoliczność opieszałości i pozostałych zarzuconych uchybień
w działaniu organu I instancji;
2) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego
je postanowienia organu I instancji;
3) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie stawianych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.259 t.j.; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 P.p.s.a sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie w sprawie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jak z kolei stanowi art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) oraz art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, w tym postanowień, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd
nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie,
lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Przedmiotem oceny dokonanej przez Sąd w wyniku wniesienia skargi Spółki
jest prawidłowość odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie
do jeziora J., oczyszczonych na oczyszczalni ścieków w M. – działka nr [...] obręb U., ścieków komunalnych.
Podstawę prawną objętego skargą rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie
nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ
nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, w związku z czym, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.
Z powyższych regulacji wynika, że ustawodawca wprowadził dwie różne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza to wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (np. dana osoba występuje w interesie innej osoby), zaś druga to zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Okoliczność taka będzie zatem miała miejsce na przykład wówczas, gdy: żądanie wniesie osoba, która nie posiada zdolności do czynności prawnych; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją
lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; brak
jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne) (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 61(a), teza 3).
W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że mamy do czynienia z ostatnim z wyżej wymienionych przypadków skutkujących koniecznością odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż Skarżąca nie zachowała przewidzianego
w art. 414 ust. 2 u.p.w. terminu do złożenia wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego w nieprzekraczalnym terminie 90 dni
przed wygaśnięciem pozwolenia wodnoprawnego. Wniosek ten złożono bowiem
18 lipca 2022 r., tj. na 17 dni przed 3 sierpnia 2022 r., który został wskazany w decyzji z 3 sierpnia 2012 r., nr [...], jako dzień upływu terminu ważności pozwolenia.
Skarżąca zakwestionowała stanowisko organów, formułując zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego. Zdaniem Skarżącej,
już 25 marca 2022 r. złożyła ona wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego,
zaś organ I instancji winien był z urzędu we właściwy sposób zinterpretować ten wniosek (tzn. jako wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego) oraz niezwłocznie podjąć wymagane prawem działania, skoro
w przekonaniu organu wniosek ten mógł być pozytywnie załatwiony tylko w jeden sposób. Tymczasem w sprawie nie podjęto niezbędnych czynności, obarczając Skarżącą niekorzystnymi skutkami zaniedbań organu oraz naruszenia art. 414 ust. 2 i 4 u.p.w.
Sąd nie znalazł podstaw do uznania stwierdzeń Skarżącej za zasadne.
Mając na uwadze argumentację skargi w kwestii zakresu żądania zakreślonego wnioskami Spółki, w pierwszej kolejności wskazać należy, że o tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ administracji jest związany zakresem żądania strony, co do przedmiotu postępowania wyznaczonego poprzez przedstawioną w podaniu podstawę faktyczną. Wskazuje się również, że żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego,
a nie na podstawie tytułu pisma (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2010 r., I OSK 1428/09; wyrok NSA z 23 marca 2011 r., I OSK 761/10). Organ administracji nie jest także związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, lecz musi rozpoznać sprawę, co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma. Nie można przy tym przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie
i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Mogłoby to bowiem doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2002 r.,
I SA 2188/00, LEX nr 81741; wyrok NSA z 28 maja 2020 r., I OSK 278/19). W razie wątpliwości, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7-9 K.p.a. winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 63, teza 5; oraz powołane tam orzeczenia).
A contrario przyjąć zatem należy, że jeżeli treść wniosku jest jasna i zrozumiała (jego tytuł, powołana podstawa prawna, zakres zgłoszonego żądania, powołana argumentacja są jednoznaczne i kompatybilne), organ nie ma obowiązku poszukiwania innych, alternatywnych, czy "korzystniejszych" dla strony trybów bądź rozwiązań prawnych,
jakie mogłyby wystąpić w danych okolicznościach. W szczególności obowiązku takiego nie można wyprowadzić z powołanego przez Skarżącą przepisu art. 9 K.p.a. Nałożone na organy administracji obowiązki informacyjne nie mogą bowiem być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, jak również udzielania porad prawnych. Ponadto obowiązkiem informacyjnym nie będzie instruowanie strony o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Przepis art. 9 K.p.a. nie może być w każdych okolicznościach rozumiany w ten sposób, że zwalnia stronę od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., II GSK 51/08), ani nie stawia organu administracji w pozycji pełnomocnika strony, ponieważ uregulowany w tym przepisie obowiązek jest mimo wszystko ograniczony, a jego celem nie jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść obywatela, lecz jedynie "wyrównanie szans" (zob. np. wyrok NSA w Warszawie z 27 sierpnia 1997 r., III SA 66/96, LEX nr 30854).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy,
że nie ma podstaw do przyjęcia za słuszne twierdzenia Skarżącej co do tego,
że składając 25 marca 2022 r. pismo zatytułowane "Wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego", skorygowane następnie pismem z 12 maja 2022 r., Spółka zainicjowała postępowanie, które winno skutkować wydaniem decyzji o ustaleniu kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Nie tylko bowiem tytuł tego pisma i powołana w nim podstawa prawna, lecz także treść tego pisma wskazywały jednoznacznie, że Skarżąca domaga się od organu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne zgodnie z art. 389 pkt 1 u.p.w., polegające
na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków komunalnych do o czyszczalni ścieków U. do jeziora J. na okres 10 lat na podstawie art. 400 ust. 2 u.p.w.,
przy jednoczesnym wygaszeniu obowiązującej decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego z dnia 3 sierpnia 2012 r. Treść ww. pism była, w ocenie Sądu, na tyle jednoznaczna i zrozumiała, że nie obligowała organu do poszukiwania innego, faktycznego zakresu żądania Spółki.
Nie sposób również przyjąć, tak jak wywiedziono to w skardze, że (cyt.) "pismo strony z dnia 18.07.2022 roku zmierzało do prawidłowego określenia przedmiotu żądania postępowania wszczętego w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego na kolejny okres czasu, wszczętego wnioskiem z dnia 25.03.2022 roku". Pismem
z dnia 18 lipca 2022 r., zatytułowanym "Wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego", Spółka wniosła bowiem: I. Na podstawie art. 414 ust. 2 u.p.w. o ustalenie kolejnego 10-letniego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego w formie decyzji z 3 sierpnia 2012 r. II. Na podstawie
art. 98 § 1 k.p.a. o zawieszenie do czasu rozpoznania niniejszego wniosku
postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego toczącego się pod sygnaturą [...] W uzasadnieniu tego pisma Spółka nie tylko przedstawiła argumentację na poparcie wniosku zawartego w pkt I. petitum, ale także wskazała, że (cyt.): "Z uwagi na to, że wniosek o przedłużenie obowiązywania pozwolenia swoim zakresem jest wnioskiem dalej idącym i konkurencyjnym w stosunku do wcześniej złożonego wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego w sprawie [...], toczące się już postępowanie i wydanie decyzji powinno być zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postepowania o przedłużenie pozwolenia w tej sprawie.
Z powyższego bezsprzecznie zatem wynika, że Spółka złożyła dwa odrębne wnioski: w dniu 25 marca 2022 r. wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego,
a w dniu 18 lipca 2022 r. wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało zaś podjęte w wyniku rozpoznania wniosku z 18 lipca 2022 r., co do którego organy stwierdziły, że jego złożenie nastąpiło z uchybieniem nieprzekraczalnego terminu 90 dni przed wygaśnięciem pozwolenia wodnoprawnego, a mianowicie na 17 dni przed dniem 3 sierpnia 2022 r., który został wskazany w decyzji z 3 sierpnia 2012 r. jako dzień upływu terminu ważności pozwolenia.
Sąd zgodził się z powyższą oceną organów, nie znajdując tym samym podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi w zakresie naruszenia wskazywanych przez Skarżącą przepisów postępowania (w szczególności art. 6, art. 7 i art. 80 K.p.a.) oraz naruszenia art. 414 ust. 2 i 4 u.p.w., polegającego na błędnym ustaleniu, że postępowanie w sprawie przedłużenia pozwolenia wodnego, jakim dysponowała Skarżąca, nie mogło być wszczęte z powodu przekroczenia terminu oraz niedokonania wezwania do uzupełnienia materiału dowodowego.
Zgodnie z art. 414 ust. 2 u.p.w. pozwolenia wodnoprawne, o których mowa
w art. 389 pkt 1-3 (tj. dotyczące m.in. usług wodnych), nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 (tj. okresu, na który pozwolenie wodnoprawne było wydane), złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Jak stanowi art. 414 ust. 3 u.p.w., do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność. W myśl zaś art. 141 ust. 4 u.p.w., jeżeli wniosek, o którym mowa w ust. 2, jest niekompletny, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych wzywa do jego uzupełnienia w terminie 14 dni.
Sąd orzekający w sprawie w pełni zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Białymstoku z 23 sierpnia 2022 r., II SA/Bk 426/22, że wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego złożony w okresie biegu 90 dni przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego, jest wnioskiem spóźnionym,
gdyż powinien był być złożony nie później niż na 90 dni przed upływem okresu ważności dotychczasowego pozwolenia. Okres bowiem 90 dni przed upływem terminu,
na jaki zostało wydane pozwolenie wodnoprawne, wynikający z art. 414 ust. 2 u.p.w.
jest okresem, w którym podjęte działania mające na celu ustalenie nowego okresu obowiązywania pozwolenia są już bezskuteczne, ponieważ "90 dni przed upływem okresu..." należy rozumieć jako "nie później niż na 90 dni przed upływem okresu...".Termin na złożenie przez zakład wniosku o ustalenie nowego terminu obowiązywania pozwolenia można określić jako okres, na jaki zostało udzielone pozwolenie minus ostatnie 90 dni.
Wprawdzie przy stosowaniu literalnej wykładni przepisu art. 414 ust. 2 u.p.w. można byłoby twierdzić, że wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego należy złożyć wyłącznie dokładnie na 90 dni przed upływem okresu, na który było wydane obecnie obowiązujące pozwolenie, ale wykładnia literalna nie jest jedyną metodą interpretacji prawa. Dla wydobycia rzeczywistego znaczenia normy prawnej z art. 414 ust. 2 u.p.w. należy sięgnąć do wykładni systemowej i celowościowej. Należy zatem mieć na uwadze, że złożenie wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego inicjuje postępowanie administracyjne, którego przeprowadzenie wymaga czasu. Okres 90 dni przed upływem terminu obowiązywania poprzedniego dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego ma na celu zabezpieczenie zakładu przed sytuacją, w której na skutek wygaśnięcia pozwolenia z uwagi na upływ terminu, a niezakończenie jeszcze postępowania o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania, zakład ten korzystałby z wód
bez wymaganego pozwolenia narażając się na sankcje administracyjne.
Sąd podziela również prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym określony w art. 414 ust. 2 u.p.w. 90-dniowy termin złożenia wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego
ma charakter materialnoprawny. Tym samym skutkiem upływu (niedochowania)
ww. terminu jest utrata przez stronę możliwości uzyskania uprawnień wynikających
z przedłużenia obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Termin ten ma bezpośredni związek z korzystaniem z praw przyznawanych pozwoleniem wodnoprawnym. Dochowanie zaś terminu, o którym mowa w art. 414 ust. 2 u.p.w., przedłuża byt prawny pozwolenia wodnoprawnego (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2020 r., II OSK 2095/20; wyrok WSA w Poznaniu 15 grudnia 2021 r., III SA/Po 499/21; wyrok WSA w Warszawie
z 17 grudnia 2019 r., IV SA/Wa 2255/19).
W konsekwencji Sąd uznaje, że złożenie wniosku w terminie krótszym niż 90 dni musi skutkować odmową wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie w art. 61a § 1 K.p.a. (tj. z innych uzasadnionych przyczyn). W takim wypadku bowiem organ nie mógłby rozstrzygnąć sprawy decyzją. Przepisy ustawy – Prawo wodne
nie przewidują wydania decyzji, gdy wniosek jest złożony po terminie (art. 414 ust. 6 i 7 u.p.w.). Organ może wszcząć postępowanie, które zostanie zakończone decyzją jedynie wówczas, gdy wniosek został złożony w przewidzianym art. 414 ust. 2 u.p.w. terminie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 20 stycznia 2022 r., III SA/Gd 364/21).
Zdaniem Sądu powyższe oznacza także, że w przypadku złożenia niekompletnego wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego (tj. bez załączników, wymienionych w art. 414 ust. 3 u.p.w.), jeżeli wniosek ten złożono z uchybieniem terminowi, o którym mowa w art. 414 ust. 2 u.p.w., nie zachodzi konieczność wdrażania postępowania opisanego w art. 414 ust. 4 u.p.w.
W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie bowiem żądanie wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego zostało złożone po upływie przewidzianego
w art. 414 ust. 2 u.p.w. terminu materialnego, co skutkowało utratą przez Skarżącą możliwości uzyskania uprawnień wynikających z przedłużenia obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Organ I instancji prawidłowo zatem, na podstawie
art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie
z wniosku złożonego przez Spółkę w dniu 18 lipca 2022 r., a organ II instancji zasadnie,
na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., postanowienie to utrzymał w mocy.
Sąd z urzędu nie dostrzegł innych naruszeń prawa, które obligowałyby do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.
Końcowo, w kwestii wniosku Skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy pod sygnaturą [...] Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Zarząd Zlewni w K., który to wniosek nie został uwzględniony, wyjaśnić należy, że - co do zasady - nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, ponieważ kontrola legalności oparta jest o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Wyjątek stanowi sytuacja uregulowana w art. 106 § 3 P.p.s.a.,
który uprawnia sąd administracyjny do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego,
ale jedynie z dokumentów i jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości
i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Zatem, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe jedynie wówczas, gdy łącznie spełnione są dwa warunki. Po pierwsze, jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, po drugie, nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z kolei, niezbędne jest przeprowadzenie dowodu z dokumentu, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości, a więc w przypadku, gdy taki dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie, ponieważ - jak wskazano wyżej - Sąd zajmował się jedynie kwestią tego, czy wystąpiły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania. Dlatego też bez znaczenia
dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje wniosek Skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów na okoliczność opieszałości i pozostałych zarzuconych uchybień w działaniu organu I instancji.
Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).