II SA/Sz 114/09

II SA/Sz 114/09 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2009-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Barbara Gebel
Iwona Tomaszewska /przewodniczący/
Marzena Iwankiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 106 poz 679
art. 5 ust. 3,6, art. 4 pkt 2, art. 1,2,
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.
Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
art. 70 par. 1,3
Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 20 ust. 1 ,1a, , art. 19 ust. 2,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art. 1 par. 1,
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz /spr./ Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi R. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Policach z dnia 28 października 2008 r. nr XXX/229/08 w przedmiocie odwołania sekretarza gminy oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 28 października 2008 r., nr XXX/229/08, Rada Miejska w Policach, powołując się na art. 5 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.) oraz art. 70 § 1 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. kodeks pracy (tekst ujednolicony Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) odwołała panią R.K. ze stanowiska Sekretarza Gminy [...] z powodu naruszenia zakazu zatrudnienia w spółce prawa handlowego.
Przedmiotowa uchwała wraz z uzasadnieniem została przedłożona Wojewodzie. Pismem z dnia [...], działający z upoważnienia Dyrektor Wydziału Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego zwrócił się do Rady Miejskiej w [...] o nadesłanie uzasadnienia faktycznego i prawnego przedmiotowej uchwały. W szczególności o wskazanie czy w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki z art. 4 pkt 2 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, zgodnie, z którym osoby wymienione w art. 1 i 2 ustawy, w tym sekretarz gminy, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji nie mogą być zatrudnione lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność. Nadto o wykazanie dochowania przez Radę Miejską w [...] terminu wskazanego w art. 5 ust. 3 powyższej ustawy (miesiąc od dnia, w którym przewodniczący organu stanowiącego uzyskał informację o przyczynie odwołania) oraz wszelkie okoliczności temu towarzyszące.
Rada Miejska w [...] udzieliła odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...] r. Wskazała w nim, że art. 4 pkt 2 w/w ustawy w pierwszej kolejności wyraża bezdyskusyjny zakaz zatrudnienia. Spójnik "lub" w tym przepisie wyraża alternatywę, że zakaz może być złamany poprzez: 1) zatrudnienie lub 2) wykonywanie innych zajęć, które to zajęcia mogą być stronnicze lub interesowne. W przypadku sekretarza gminy będącego radcą prawnym zatrudnionym w ramach stosunku pracy w spółce prawa handlowego następuje złamanie zakazu zatrudnienia wynikającego z tego przepisu. Jeśli zaś chodzi o okoliczności towarzyszące dochowania terminu wskazanego w art. 5 ust. 3 ustawy, to Rada Miejska w [...] wskazała iż po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania przez Komisję Rewizyjną i zasięgnięciu opinii dwóch radców prawnych, Przewodniczący Rady dowiedział się o złamaniu zakazu zatrudnienia przez panią R.K. na cotygodniowym dyżurze w dniu[...] r.
Pismem z dnia [...]r. pani R.K. poinformowała wojewodę o tym jakie jej zdaniem były okoliczności jej odwołania oraz o tym że doszło do naruszenia art. 5 ust. 3 w/w ustawy. W odpowiedzi w piśmie z [...] r. Wojewoda stwierdził, iż Rada Miejska w [...] miała ustawową kompetencję do podjęcia uchwały w przedmiocie odwołania R.K. ze stanowiska sekretarza gminy, w sytuacji stwierdzenia, iż narusza on zakaz określony w art. 4 pkt 2 ustawy. Przy tym nie do wojewody należy ocena wskazanej przesłanki, bowiem on jako organ nadzoru ma jedynie kompetencję do wkroczenia w sytuacji, gdy właściwy organ samorządu terytorialnego nie spełnia obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 3 ustawy.
W międzyczasie pismem z dnia [...]r. R.K. wezwała Radę Miejską w Policach do uchylenia w całości uchwały nr XXX/229/08 z powodu rażącego naruszenia prawa, wskazując, iż przy jej podejmowaniu nie wykazano na czym miałaby polegać jej stronniczość lub interesowność oraz wskazała, że naruszono art. 5 ust. 2 i 3 w/w ustawy. Uchwałą nr XXXIII/252/08 z dnia 12 grudnia 2008 r. w sprawie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego uchwałą Nr XXX/229/08 z dnia 28 października 2008 r. w sprawie odwołania sekretarza gminy Rada Miejska odmówiła uwzględniania tego wezwania, uznając je za nieuzasadnione.
R.K. w dniu [...] r. wniosła, za pośrednictwem Rady Miejskiej w [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę Rady Miejskiej w Policach z dnia 28 października 2008 r., nr XXX/229/08, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła, iż powyższa uchwała narusza art. 4 pkt 2 i art. 5 ust. 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz art. 20 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) w związku z § 13 ust. 2 i 4 Uchwały nr XXI/157/04 Rady Miejskiej w Policach z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie statutu Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2004 r. nr 38, poz. 724, z późn. zm.) oraz § 27 ust. 1 i 2 tejże uchwały.
W uzasadnieniu skargi R.K. stwierdziła, iż zakaz z art. 4 pkt. 2 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne nie ma charakteru bezwzględnego, lecz jest zakazem zatrudnienia w spółce prawa handlowego, które to zatrudnienie mogłoby wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność. Przy podejmowaniu uchwały nie wykazano na czym miałaby polegać stronniczość lub interesowność skarżącej. Była ona zatrudniona w spółce w [...]% stanowiącej własność Gminy [...], stąd bezzasadnym byłby zarzut stronniczości lub interesowności, albowiem z natury rzeczy interesy zarówno Gminy jak i Spółki są wspólne. Skarżąca nigdy nie występowała wbrew interesom Gminy Police, a Spółka nie żadnych interesów spornych z Gminą.
W ocenie skarżącej pominięcie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 4 pkt. 2 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne stanowi rażące naruszenie prawa materialnego. Ponadto kiedy Wojewoda działający w ramach nadzoru nad organami samorządu domagał się od Rady Miejskiej uzasadnienia stanowiska, iż zatrudnienie skarżącej R.K. w spółce T. powoduje podejrzenie jej stronniczości bądź interesowności wyjaśnień udzielił mu Przewodniczący Rady Miejskiej, chociaż z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przewodniczący rady gminy nie jest uprawniony do występowania w jej imieniu, a jego zadaniem jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. W tej sytuacji to sama Rada winna była zająć odpowiednie stanowisko.
Poza tym zdaniem skarżącej naruszono szereg procedur przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Nie wprowadzono do porządku obrad sesji Rady Miejskiej w [...] projektu uchwały o odwołaniu sekretarza gminy poprzez głosowanie, czym naruszono art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym oraz § 13 ust. 4 statutu gminy [...]. Z pierwszego z tych przepisów wynika bowiem, że Przewodniczący Rady zwołuje sesję, dołączając do zawiadomienia porządek obrad wraz z projektami uchwał. Natomiast zgodnie z § 13 ust. 4 statutu gminy [...] w szczególnie uzasadnionych przypadkach projekty uchwał mogą być przedkładane Radzie bez zachowania [...]dniowego terminu, lecz w takiej sytuacji o wprowadzeniu projektu uchwały do porządku obrad Rada decyduje w głosowaniu.
Radny W.K. złożył wniosek formalny o wprowadzenie punktu o odwołanie sekretarza do porządku obrad głosowania lecz zdaniem skarżącej wniosek ten nie został przegłosowany natomiast pod głosowanie został poddany zupełnie inny wniosek. Wobec tego w ocenie skarżącej do porządku obrad nie został skutecznie wprowadzony projekt uchwały o odwołaniu sekretarza gminy, co stanowi rażące naruszenie procedury podejmowania uchwał.
Ponadto skarżąca wskazała, że uchwała została podjęta po upływie miesiąca od chwili, gdy Przewodniczący Rady Miejskiej dowiedział się o przyczynie odwołania w związku z czym został naruszony art. 5 ust. 2 i 3 ustawy o ograniczeniu (...)
Zdaniem strony miesięczny termin na podjęcie uchwały upłynął [...]r. bowiem już [...]r. sama poinformowała Przewodniczącego Rady Miejskiej o wykonywaniu przez nią zatrudnienia w spółce prawa handlowego T. i w Zakładzie Wodociągów i Kanalizacji.
W skardze R.K. wskazała także na rozbieżności treści uchwały z jej uzasadnieniem. W § 1 uchwały mowa jest o odwołaniu R.K. ze stanowiska Sekretarza Gminy [...] z powodu naruszenia zakazu zatrudnienia w spółce prawa handlowego, zaś w uzasadnieniu stwierdza się, że istnieje podejrzenie o naruszenie prawa w oparciu o art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z § 2 przywołanego przepisu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z treścią art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn. Dz.U. z 2006r. Nr 216 poz. 1584) osoby wymienione w art. 1 i 2 w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą być zatrudnione lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o ich stronniczości lub interesowność.
Zasadniczą kwestią jest wyjaśnienie znaczenia tego przepisu.
Rozbieżności w interpretacji tego artykułu istniały w postępowaniu przed wydaniem przedmiotowej uchwały. W ocenie skarżącej zakaz zatrudnienia w spółce prawa handlowego nie jest bezwzględnie obowiązującym lecz jest zakazem względnie obowiązującym, zastosowanie tego przepisu będzie miało miejsce wówczas kiedy organ wykaże wymienionej w art. 1 i 2 ustawy osobie, że to zatrudnienie mogłoby wywołać podejrzenie o stronniczości lub interesowność.
Natomiast stanowisko Rady w tym względzie jest odmienne. Zdaniem organu zatrudnienie w spółce prawa handlowego jest zakazem bezwzględnym w odniesieniu do osób wymienionych w art. 1 i 2.
W ocenie Sądu wykładnia celowościowa tego przepisu przemawia za bezwzględnym zakazem zatrudnienia. Zasady logiki jakie należy tu zastosować wskazują na to, że w tym przepisie mamy do czynienia z alternatywą nierozłączną (zwykłą).
Warunkiem wystarczającym prawdziwości alternatywy zwykłej jest prawdziwość choćby jednego argumentu zdaniowego (prawdziwość obu zdań składowych nie jest konieczna). Natomiast warunkiem wystarczającym i zarazem koniecznym fałszywości alternatywy zwykłej jest fałszywość obu zdań składowych.
Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy przyjąć, iż osoby wymienione w art. 1 i 2 (m.in. sekretarz gminy) w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą : być zatrudnione i jest to zakaz bezwzględny gdzie spełnienie tego warunku powoduje zakaz zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji. Wykonywanie innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o ich stronniczości lub interesowność jest zdaniem, którego prawdziwość uzależniona jest od wystąpienia chociażby jednej z przesłanek "podejrzenie o stronniczości" lub "podejrzenie i interesowność".
W przypadku skarżącej, zatrudnienie w spółce prawa handlowego jest zakazem bezwzględnym do zajmowania stanowiska sekretarza gminy.
Wobec tego, że zatrudnienie skarżącej w spółce prawa handlowego jest okolicznością bezsporną to rozważanie czy zachodzą przesłanki, o których mowa w zdaniu drugim czyli "wykonywanie innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność" jest bez znaczenia.
Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały jeżeli m.in. sekretarz gminy narusza zakazy, o których mowa w art. 4, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odwołuje tę osobę z pełnionej funkcji najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym przewodniczący organu stanowiącego uzyskał informację o przyczynie odwołania.
Miesięczny termin do podjęcia uchwały w ocenie Sądu jest terminem instrukcyjnym, a czynność podjęta po jego upływie nie jest nie skuteczna.
W tym stanie rzeczy Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała narusza prawo tj. - art. 4 ust. 2 cyt. ustawy. Fakt, iż skarżąca w okresie kiedy zajmowała stanowisko sekretarza gminy [...] była zatrudniona w spółce prawa handlowego uzasadniał podjęcie przedmiotowej uchwały.
Podniesione przez skarżącą pozostałe zarzuty naruszenia procedury, iż projekt uchwały o odwołaniu sekretarza gminy nie został skutecznie wprowadzony do porządku obrad nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu porządek obrad [...] sesji Rady Miejskiej w dniu [...]. zawierał m.in. podjęcie uchwały w sprawie o odwołaniu sekretarza gminy. Porządek ten nie został zmieniony. Ustalenie przez Przewodniczącego Rady Miejskiej faktu naruszenia przez R.K. zakazu, o którym mowa w art. 4 pkt 2 i to w zakresie bezwzględnie obowiązującym (zatrudnienie w spółce prawa handlowego) dawało podstawę do przyjęcia, że zachodzi tu szczególnie uzasadniony przypadek i projekt uchwały może być przedłożony Radzie bez zachowania terminu, o którym mowa w § 13 ust. 4 Statutu gminy dnia [...]r. w sprawie Statutu Gminy [...].
W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 ppsa należało orzec jak w wyroku.