II SA/Sz 1139/06

II SA/Sz 1139/06 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2007-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Iwona Tomaszewska
Mirosława Włodarczak-Siuda /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 7 poz 58
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.- tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany rozkazu personalnego o d d a l a skargę
Uzasadnienie
Komendant Policji rozkazem personalnym z dnia [...] w oparciu o art. 32 ust 1 w zw. z art. 6 f ustawy o Policji ( Dz. U. z 2002 r. Nr 7 poz. 58 z późn.zm.) , odwołał z dniem [...] [...] Zespołu Finansów w Komendzie Policji J. S. z zajmowanego stanowiska i mianował na stanowisko [...] Zespołu Finansów w Komendzie Policji.
Następnie Komendant Policji rozkazem personalnym z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 41 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 3 ustawy o Policji, zwolnił ze służby asp.szt. J. S., z dniem [...].
Dnia [...] J. S. wniosła odwołanie od powyższego rozkazu wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Komendant Policji postanowieniem z dnia [...] odmówił J. S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego z dnia [...]
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 marca 2003 r. sygn. akt SA/Sz 139/02 oddalił skargę J. S. na postanowienie Komendanta Policji z dnia [...].
Dnia [...] J. S. złożyła wniosek do Komendanta Policji z żądaniem wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa, bądź uznanie prawomocnego rozkazu personalnego KP z dnia [...] o zwolnieniu ze służby za nieważny na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa połączony z żądaniem wydania rozkazu personalnego uwzględniającego faktycznie pełnioną przez skarżącą funkcję głównej księgowej z należną grupą uposażenia.
Decyzją z dnia [...] Komendant Policji odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego KP w [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu organ podał, iż odnośnie żądania wznowienia postępowania, sprawę przekazał do rozpatrzenia Komendantowi Policji . Natomiast po przeprowadzeniu postępowania
w zakresie stwierdzenia nieważności skarżonego rozkazu personalnego organ wskazał, iż nie dopatrzył się uchybień organu I instancji w stosowaniu prawa,
a analiza treści przedmiotowego rozkazu nie wykazała istnienia żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.
W wyniku wniesienia odwołania od powyższej decyzji Komendant Policji decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał mocy decyzję organu I instancji.
Na rozstrzygnięcie organu II instancji J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia
13 stycznia 2005 r. (sygn. akt II SA/Wa 227/04) oddalił skargę w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby,
w uzasadnieniu podając, iż przedmiotowy rozkaz wydany został przez uprawniony organ, na podstawie właściwych przepisów prawa.
Pismem z dnia [...] J. S. złożyła wniosek w Komendzie Policji o zmianę w trybie art. 155 kpa rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Policji z dnia [...] wnosząc o:
1) zmianę rozkazu personalnego w części dotyczącej stanowiska służbowego przez przyjęcie, że w wyniku odwołania z zajmowanego stanowiska następuje jednoczesne mianowanie na stanowisko [...] Komendy Policji ;
2) zmianę rozkazu personalnego w części dotyczącej uposażenia przez przyjęcie, że ustala się uposażenie na poziomie [...] wraz z dodatkiem służbowym adekwatnym dla stanowiska, dodatkiem za stopień, dodatkiem za wysługę lat;
3) wyrównanie uposażenia wraz z dodatkami za okres od [...] do poziomu wynikającego z rozporządzenia MSWiA ([...]);
4) sporządzenie dokumentów finansowych uwzględniających dokonane zmiany oraz przekazanie organowi emerytalnemu w celu ponownego przeliczenia emerytury ( zaświadczenie o wysokości podstawy emerytury).
W uzasadnieniu odwołania skarżąca zarzuciła, iż sporny rozkaz wydany został przez niewłaściwy organ a mianowicie przez pełniącego obowiązki Komendanta Policji podinspektora S. Ł., a po podpisaniu nie został niezwłocznie Jej doręczony, co uniemożliwiło złożenie odwołania w ustawowym terminie. Faktycznie rozkaz został doręczony stronie dopiero w dniu [...].
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Komendant Policji odmówił zmiany w trybie art. 155 kpa rozkazu personalnego z dnia [...].
W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje że decyzja została wydana przez uprawniony organ, zawiera prawidłową podstawę prawną oraz uwzględnia zajmowane wówczas stanowisko oraz grupę zaszeregowania skarżącej . Stanowisko [...] na które mianowania żąda skarżąca, Rozkazem Organizacyjnym z dnia [...] nr [...] Komendanta Policji zostało utworzone dla pracownika cywilnego. W Komendzie Policji nigdy nie istniało policyjne stanowisko [...]. W wyniku reformy administracji publicznej, Komendzie Policji przydzielono małą ilość etatów policyjnych, które zostały przeznaczone na zabezpieczenie służby prewencyjnej i kryminalnej. Z tych też względów Komendant Policji w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15.04.1998 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników urzędów administracji rządowej i innych jednostek ( Dz. U. nr 49, poz. 306, tabela III, pkt I, poz.2 ) utworzył tzw. stanowisko cywilne [...] i z dniem [...]. został zatrudniony na tym stanowisku urzędnik państwowy, nie posiadający statusu funkcjonariusza policji. Takie stanowisko
w uzasadnieniu do decyzji z dnia [...] wyraził też Komendant Policji .
S. Ł. pełniący w [...] funkcję Komendanta Policji, przesłuchiwany w charakterze świadka, zeznał iż nigdy nie mianował J. S. na stanowisko głównego księgowego w Komendzie Policji , ani nie powierzał jej pełnienia takich obowiązków. S. Ł. potwierdził fakt uczestniczenia w [...] J. S. w szkoleniu policji w [...] na temat samodzielności finansowej Komend Rejonowych Policji. Jednakże uczestnictwo w tym szkoleniu miało charakter instruktażowo-informacyjny i nie daje żadnych podstaw do stwierdzenia nabycia jakichkolwiek uprawnień kwalifikacyjnych. Takie stanowisko w sprawie potwierdza też [...] Komendy Policji kom. M. G.-M. w piśmie z dnia [...] skierowanym do J. S..
Zdaniem organu I instancji dokumenty złożone przez J. S.
w żaden sposób nie potwierdzają mianowania jej na stanowisko [...]. Ponadto obowiązujące wówczas przepisy prawa nie przewidywały tworzenia w komendach rejonowych policji stanowiska policyjnego-głównego księgowego. Organ wskazał, iż skarżąca nie złożyła wniosku o wznowienie postępowania lub przywrócenie terminu w sprawie rozkazu z dnia [...]. Wniosek strony o wszczęcie postępowania w trybie art.155 kpa oznacza, iż strona znała treść skarżonego rozkazu jak i uznała, że jest ona decyzją ostateczną.
Od decyzji tej J. S. złożyła odwołanie podnosząc następujące zarzuty:
1) nie wyjaśnienia intencji pouczenia Komendanta Policji
z dnia [...] zawartego w decyzji nr [...] stanowiącego podstawę dla wniosku z dnia [...] o zmianę przedmiotowego rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...]
w trybie art. 155 kpa.;
2) rozpatrzenie wniosku z dnia [...] sprzecznie z zasadami zawartymi
w art. 155 kpa, nie zostały wyraźnie wskazane przepisy szczególne sprzeciwiające załatwieniu wniosku,
3) brak wskazania interesu społecznego oraz na czym polegałoby jego naruszenie przy zmianie rozkazu personalnego w taki sposób, jak domaga się tego wnioskodawczyni;
4) pominiecie interesu wnioskodawczyni przy rozpatrywaniu sprawy
(okoliczności oraz straty moralnej i majątkowej, zawał w związku ze służbą, zaniżenie uposażenia, niższa emerytura);
5) brak obiektywnej oceny i analizy całokształtu materiału dowodowego, wybiórcze, wyrwane, z kontekstu przytaczanie niekorzystnych dla wnioskodawczyni fragmentów pism z innych postępowań administracyjnych – bez związku ze sprawą, natomiast pominięcie treści uzasadnienia do wyroku WSA w Warszawie z 13 stycznia 2005 r.;
6) odwrócenie uwagi od istoty aktualnie toczącego się postępowania według art. 155 kpa a skoncentrowanie się na procedurze zakończonego innego postępowania ( dot. rozkazu [...] ), co nie ma związku ze sprawą;
7) nie zajęcie stanowiska w przedmiocie zaniechania wydania rozkazu personalnego w dacie [...] w związku z reorganizacją Policji;
8) tolerowanie uchybień byłego komendanta Policji S. Ł.
w zakresie:
a) nie przestrzegania obowiązków określonych w art. 7 i 9 kpa;
b) rażące naruszenia prawa przez:
-świadome niedopuszczenie wnioskodawczyni do udziału w postępowaniu,
-mianowania na stanowisko służbowe, które faktycznie od [...] nie było wykonywane,
-zatajenie przed wnioskodawczynią faktu wydania rozkazu nr [...]
-nie powiadomienie i nie doręczenie rozkazu nr [...].
Skarżąca podniosła, że reforma struktur organizacyjnych Komendy Policji przeprowadzona została z opóźnieniem, wbrew przepisom obowiązującego prawa, a organ I instancji rozstrzygnął sprawę w sposób nieobiektywny, nacechowany złośliwością i negatywnym stosunkiem do odwołującej się. Ponadto organ oparł swe rozstrzygnięcie na niejasnych i pokrętnych zeznaniach byłego komendanta S. Ł. zamiast rozważyć sprawę pod kątem naruszenia przepisów prawnych, negatywnie skutkujących dla skarżącej. Nie odniósł się również do dowodów potwierdzających wykonywanie obowiązków głównego księgowego przez J. S..
W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Komendant Policji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 i art. 127 § 2 kpa decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy pokreślił – powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - iż ma możliwość a nie obowiązek wzruszenia decyzji zgodnie ze złożonym wnioskiem, o ile przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Organ wyjaśnił, iż sporny rozkaz personalny z [...] miał na celu jedynie usytuowanie st. asp. w st. spocz. J. S. w strukturze zreformowanej Komendy Policji , wcześniej będącą Komendą Policji. Skarżącą odwołano z zajmowanego dotychczas stanowiska starszego asystenta Zespołu Finansów Komendy Policji
i z tymi składnikami uposażenia mianowano na równorzędne stanowisko starszego asystenta Zespołu Finansów Komendy Policji .
W aktach sprawy brak dowodu doręczenia przedmiotowego rozkazu, jednakże w tym czasie J. S. przebywała na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, w następstwie którego po uzyskaniu orzeczenia o trwałej niezdolności do służby- została zwolniona z dniem [...]. We wniosku o przyznanie emerytury policyjnej, który skarżąca podpisała [...] znajdowały się szczegółowe adnotacje dotyczące nazwy zajmowanego przez nią stanowiska. Ponadto na kopii rozkazu personalnego z [...] nr [...] o zwolnieniu ze służby widnieje jej podpis opatrzony datą [...]. Organ stwierdził, iż J. S. pełniąca służbę na stanowisku starszego asystenta zespołu finansów KP dysponowała wystarczająca wiedzą i doświadczeniem, aby dostrzec istotę zależności pomiędzy mianowaniem na stanowisko starszego asystenta Zespołu Finansów KP ( rozkaz personalny nr [...]) a treścią rozkazu personalnego nr [...] o zwolnieniu ze służby, w którym figurowała szczegółowa nazwa wymienionego wyżej stanowiska. Dlatego też, zdaniem organu, zgłoszona po [...] latach od wydania rozkazu nr [...] argumentacja dotycząca pozbawienia możliwości wniesienia odwołania nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie organu odwoławczego J. S. nie mogła być mianowania na stanowisko głównego księgowego z tego powodu, iż żaden z przepisów organizacyjno kadrowych obowiązujących w strukturach policji, nie przewidywał utworzenia w Komendzie Policji stanowiska, na którego mianowania domaga się skarżąca. Kwestia stanowisk głównych księgowych w jednostkach organizacyjnych Policji została określona dopiero z dniem [...] po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31.12.1998 r. w sprawie uposażenia zasadniczego policjantów , jego wzrostu z tytułu wysługi lat oraz szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości dodatków do uposażenia policjantów (Dz. U z 1999 r. nr 6 poz. 47). Powyższe rozporządzenie nie ukształtowało w sposób automatyczny obowiązku mianowania wnioskodawczyni na stanowisko głównej księgowej. W strukturze organizacyjnej Komendy Policji (powstałej w miejsce byłej Komendy Policji w związku z reformą administracyjną kraju) nie utworzono stanowiska głównego księgowego, które mógłby objąć funkcjonariusz Policji. Ze względu na niewielką liczbę przydzielonych w jednostce etatów policyjnych, Komendant Policji w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15.04.1998 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników urzędów administracji rządowej i innych jednostek, podjął decyzję o utworzeniu cywilnego stanowiska głównego księgowego, na którym został zatrudniony urzędnik państwowy, nie posiadający statusu funkcjonariusza Policji. Utworzenie cywilnego stanowiska głównego księgowego wynikało z deficytu etatów policyjnych, które
w pierwszej kolejności przeznaczano na zabezpieczenie potrzeb pionu kryminalnego oraz prewencji.
Komendant Policji podkreślił, iż roszczenia J. S.
w zakresie obligatoryjnego mianowania jej na stanowisko policyjne głównego księgowego oraz przyznania związanej z tym podwyżki uposażenia, nie znajdują umocowania w przepisach obowiązujących ani nie przemawiają za tym względy celowościowe. Skarżąca od [...] wykonywała czynności głównego księgowego, ujęte w indywidualnym zakresie jej obowiązków za co otrzymała podwyżkę dodatku służbowego. Od dnia [...] pozostawała na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, czyli w dniu wejścia w życie reformy administracji publicznej nie świadczyła już służby. W tej sytuacji decyzja o utworzeniu cywilnego stanowiska głównego księgowego była w pełni uzasadniona, zapewniała bowiem sprawne funkcjonowanie Komendy Policji . W odniesieniu do żądania podwyżki uposażenia, organ wyjaśnił, iż przepisy regulujące wysokość dodatków służbowych nie zawierają instytucji "dodatku adekwatnego do stanowiska" zaś sporny rozkaz nie dotyczył dodatku za stopień czy wysługę lat. Wypłata wyrównania oraz skorygowanie dokumentów emerytalnych, żądane przez skarżącą maja charakter materialno – techniczny i nie wymagają rozstrzygnięć w formie decyzji.
Zdaniem organu II instancji, wbrew sugestiom wynikającym z odwołania, Komendant Policji był zobowiązany do rozpatrzenia złożonego wniosku, nie zaś wyjaśniania intencji pouczenia zawartego w decyzji Komendanta Policji nr [...] z [...]. Podnoszone zarzuty dotyczące rażących naruszeń prawa ze strony byłego Komendanta Policji nie mogą być rozpatrywane
w trybie art. 155 kpa.
Kwestia opóźnienia zmian organizacyjno personalnych w policji z dniem
[...] a nie [...] wynikała z faktu, iż restrukturyzacja jednostek policji w związku z reformą administracyjną kraju była procesem wieloetapowym
i proces ten w województwie [...] zakończył się [...] - stąd też data mianowania J. S. na stanowisko starszego asystenta Zespołu Finansów Komendy Policji .
J. S. wniosła na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie i podnosząc następujące zarzuty:
1) naruszenie art. 155 kpa przez brak wskazania konkretnego przepisu szczególnego sprzeciwiającego się załatwieniu sprawy w formie decyzji zgodnie z treścią wniosku;
2) naruszenie art. art. 37, 38, 106 ust. 1, 121 ust. 1 ustawy z dnia 06.04.1990 r.
o Policji przy powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych [...] powyżej [...];
3) naruszenie rozporządzenia MSWiA z dnia 31.12.1998 r. w sprawie uposażenia zasadniczego policjantów, jego wzrostu z tytułu wysługi lat oraz szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości dodatków do uposażenia policjantów (Dz. U Nr 6 z 1999 r. poz.47);
4) naruszenie ustawy z 13.10.1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną;
5) naruszenie zarządzenia Komendanta Policji nr [...] z dnia [...] w sprawie szczegółowych zasad organizacji komisariatów
i innych jednostek organizacyjnych Policji;
6) naruszenie art. art. 2, 7, 32, 78, 83 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej określające równość wobec prawa i zakaz dyskryminacji, prawo do zajmowania stanowiska, pełnienia funkcji, obowiązek przestrzegania prawa.
Skarżąca podnosi, iż reforma administracyjna kraju zobowiązywała komendantów wszystkich szczebli Policji, z mocy prawa do potwierdzania angażami z dniem [...] faktycznie zajmowanych funkcji oraz ustalenia wynagrodzenia zgodnego z tabelą wynagrodzeń.
Ponadto skarżony rozkaz personalny nie został prawidłowo doręczony co uniemożliwiło odwołanie się od niego. Zdaniem J. S. za uchyleniem rozkazu personalnego w trybie art. 155 kpa przemawia interes strony, organ zaś nie wykazał ani negatywnego interesu społecznego ani przepisu szczególnego, który by się temu sprzeciwiał.
W pozostałym zakresie skarżąca przytoczyła zarzuty zawarte w odwołaniu.
Odpowiadając na skargę Komendant Policji podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł co następuje:
Skarga jest niezasadna bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz jedynie weryfikacja wydanej decyzji ostatecznej, poprzez badanie czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie.
Z tych względów za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 37, 38, 106 ust. 1, 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7 poz. 58 za zm.), art. 18 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 133 poz. 872 ze zm.),oraz § 16 zarządzenia Nr 22 Komendanta Głównego Policji z dnia 13 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji. Zarzuty te odnoszą się bowiem do rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...] który nie jest przedmiotem zaskarżenia i został wydany w trybie zwykłym a nie w trybie art. 155 kpa.
Uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa może mieć miejsce, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Rozstrzygnięcie podejmowane przez organ na podstawie art. 155 k.p.a. ma charakter uznaniowy gdyż określone nim przesłanki nie są zdefiniowane. Oznacza to, że wymagają one oceny w każdej sprawie. Decyzje te są podejmowane za zgodą strony, o ile przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa. Zgoda strony, aczkolwiek niezbędna, nie jest wystarczającym warunkiem weryfikacji decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Stwarza ona jedynie możliwość uchylenia lub zmiany decyzji przez organ administracji.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca zatrudniona była w dacie wydania rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...] jako funkcjonariusz w Komendzie Policji . Rozkaz ten został wydany na podstawie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 6 lit f i miał na celu usytuowanie skarżącej w strukturze zreformowanej Komendy Policji . Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w strukturze Komendy Policji (powstałej w miejsce Komendy Policji w związku z reformą administracyjną) nie utworzono stanowiska głównego księgowego, które mógłby objąć funkcjonariusz Policji. Utworzenie "cywilnych" stanowisk głównych księgowych było podyktowane deficytami etatów policyjnych, które przeznaczono w pierwszej kolejności na zabezpieczenie potrzeb pionu kryminalnego oraz prewencji. Fakt ten wynika z załącznika Nr 1 do rozkazu organizacyjnego Komendanta Policji Nr [...] z dnia [...] wprowadzającego z dniem 1 stycznia 1999 r. etaty Komendy Policji . W pkt 2 załącznika dla samodzielnego stanowiska głównego księgowego przewidziano etat cywilny.
Z tych względów należy uznać, że odmowa zmiany rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 155 kpa nie narusza prawa i nie przekracza granic uznania administracyjnego.
Za niezasadny należy uznać zarzut naruszania art. 2, 7, 32, 78, i 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie obowiązujących przepisów prawa, organy działały w granicach przyznanych im kompetencji, skarżąca od decyzji wydanej przez organ I instancji złożyła odwołanie a następnie skargę do Sadu.
Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa i dlatego na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.