II SA/Sz 1134/18

II SA/Sz 1134/18 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2019-01-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-10-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Katarzyna Grzegorczyk-Meder /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2977/19 - Wyrok NSA z 2022-12-02
II OZ 625/19 - Postanowienie NSA z 2019-07-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 71
Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2003 nr 192 poz 1883
Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku  oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów
Dz.U. 2017 poz 1405
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
Dz.U. 2018 poz 1202
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151 P.p.s.a.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. (dalej przywoływana jako: "Inwestor" oraz "Skarżąca") pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] R. na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z instalacją elektryczną w miejscowości R. w gminie T., na działce o nr [...] w obrębie [...]
2. Odwołanie od tej decyzji wniósł R. W., właściciel działki nr [...] znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji wskazując, że sprzeciwia się planowanej inwestycji z uwagi na jej szkodliwy wpływ na zdrowie i życie jego i jego rodziny.
3. W trakcie postępowania odwoławczego Wojewoda Z. zwrócił się do Inwestora pismem z dnia 12 czerwca 2018 r. o uzupełnienie materiału dowodowego sprawy przez przedłożenie poszerzonej analizy wpływu inwestycji na środowisko w celu wykazania spełnienia norm wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Przedłożona przez Inwestora dokumentacja nie spełniała oczekiwań Organu odwoławczego, dlatego pismem z dnia 3 lipca 2018 r. Organ zwrócił się do Inwestora z prośbą o analizę planowanego przedsięwzięcia w kontekście § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia.
W odpowiedzi Inwestor złożył pismo wyjaśniające, do którego dołączył stanowisko Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w tej sprawie. W toku postępowania odwoławczego jedna ze stron postępowania, R. C., wystosował pismo w którym zwrócił uwagę na negatywny wpływ planowanej inwestycji na zdrowie okolicznych mieszkańców i stan środowiska.
4. Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję Organu I instancji i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że inwestycja polegająca na projektowanej stacji bazowej składa się z 9 anten sektorowych w 3 azymutach (85°, 175°, 265°) oraz 4 anten radiolinii w 4 azymutach (244°, 146°, 79°, 195°). Teren inwestycji objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXXIV/330/05 Rady Miejskiej w Trzebiatowie z dnia 30 kwietnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego nr 77, poz. 1638), w obszarze elementarnym oznaczonym symbolem 23 MW (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna). Ponadto, teren usytuowany jest w obszarze pasa ochronnego brzegu wód morskich, stąd wystąpiła konieczność uzgodnienia projektu z Dyrektorem Urzędu Morskiego w S. , co nastąpiło postanowieniem z dnia [...] r.
Do projektu dołączono analizę środowiskową sporządzona w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania tych poziomów (Dz. U. Nr 192 poz. 1883). Anteny sektorowe w analizowanym przypadku miały pracować w częstotliwościach 800 MHz, 900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz oraz 2600 MHz. Z opracowania wynika (z wyliczeń i rysunków) że pola elektromagnetyczne o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2 (aktualnie obowiązująca w Polsce norma) będą występowały tylko w wolnej przestrzeni, niedostępnej dla ludności. W analizie uwzględniono najmniej korzystne nachylenie głównych wiązek promieniowania anten sektorowych (tilt 1°), w połączeniu z maksymalną możliwą do realizacji wysokością budynków, wynikająca z ustaleń planu miejscowego.
Wątpliwości Organu odwoławczego wzbudziła prawidłowość przeprowadzenia kwalifikacji przedsięwzięcia pod kątem wymagań środowiskowych, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Na podstawie § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dokonuje się w oparciu o dwa parametry, równoważną moc promieniowania izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, oraz położenie miejsc dostępnych dla ludności znajdujących się w określonej odległości od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Dołączone do wniosku opracowanie wykazało, że przedsięwzięcie nie zalicza się ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym inwestycja przed uzyskaniem pozwolenia na budowę nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stosownie do treści ustawy z dnia 8 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.), odpowiednio do art. 71 ust. 2 pkt 1 i art. 72 ust. 2 pkt 2. Jednak przy dokonywaniu kwalifikacji przedsięwzięcia nie uwzględniono treści § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakterystycznych przedsięwzięcia z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w § 3 ust. 1.
Wojewoda stwierdził, że w świetle § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie można zgodzić się, że dla zakwalifikowania inwestycji do przedsięwzięć o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, przesądzające znaczenie ma równoważna moc promieniowania izotropowego wyznaczonego dla pojedynczej anteny i wyznaczenie w odniesieniu do takiej mocy anteny miejsc dostępnych dla ludności. Nie jest w tym względzie wystarczające powołanie się na użyte w przepisie rozporządzenia sformułowanie, że równoważną moc promieniowania izotropowego wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. W tym zakresie nie należy pomijać treści § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z której wynika, że dla oceny oddziaływania tego rodzaju inwestycji na środowisko i ustalenia czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań i zsumowanie parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia (również z tej samej inwestycji). Instalację stacji bazowej wraz ze wszystkimi antenami sektorowymi należy traktować jako jeden zakład, o którym mowa w tym przepisie. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie się lub nachodzenie wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny spowoduje, że moc promieniowania przekroczy w osi głównej promieniowania planowanej anteny wielkości wymienione w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne było zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, z uwzględnieniem możliwości zmian nachylenia anten.
Dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia, co potwierdzają liczne wyroki sądów administracyjnych. Organ odwoławczy dwukrotnie zwracał się do Inwestora o przedłożenie poszerzonej analizy wpływu inwestycji na środowisko w celu wykazania norm wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Po pierwszym piśmie wystosowanym 12 czerwca 2018 r. Organ uzyskał nieco obszerniejszą analizę środowiskową, jednak nie w oczekiwanym zakresie. W odpowiedzi na drugie pismo Inwestor powołał się na przepisy rozporządzenia które stanowią, że równoważną moc promieniowania izotropowego wyznacza się dla pojedynczej anteny (§ 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8), pomijając treść § 3 ust. 2 pkt 3. Zdaniem Inwestora, dokonując kwalifikacji przedsięwzięcia pod kątem konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wystarczające jest ustalenie mocy promieniowania pojedynczej anteny, nie ma podstaw prawnych do sumowania mocy anten, każdą z nich należy przeanalizować indywidualnie pod kątem kryteriów z § 2 ust 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, tj. częstotliwości, równoważnej mocy promieniowania izotropowo oraz odległości środka elektrycznego anteny od miejsc dostępnych dla ludności w osi głównej wiązki jej promieniowania.
W ocenie Organu odwoławczego brak wyjaśnienia kwestii dotyczącej wzajemnej kumulacji anten przewidzianych do zawieszenia na planowanej stacji bazowej uniemożliwił jednoznaczne określenie rzeczywistych parametrów inwestycji. Inwestor nie wyjaśnił, czy planowane zamierzenie, jako całość, nie osiągnie progów określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. W tej sytuacji Organ nie miał możliwości wypełnienia dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej przywoływana jako: "P.b.") tj. sprawdzenia, czy przedłożony projekt budowlany spełnia wymagania ochrony środowiska, zatem konieczne było uchylenie decyzji zatwierdzającej projekt budowany i odmowa wydania pozwolenia na budowę.
5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając rozstrzygnięciu:
a) naruszenie art. 35 ust. 3 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy z parametrów planowanej inwestycji nie wynika, by na terenie na którym dochodzić będzie do ponadnormatywnego promieniowania emitowanego przez planowaną inwestycje, znajdowały się miejsca dostępne dla ludności;
b) naruszenie § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć (...) przez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla ustalenia czy dana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko należy sumować moce poszczególnych anten, gdy z treści tych przepisów wynika, że równoważną moc promieniowania wyznacza się zawsze dla pojedynczej anteny, a więc również w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna,
c) naruszenie § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten nie dotyczy sumowania mocy anten objętych jednym wnioskiem.
d) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 2 K.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności bez dokonania rzetelnej oceny charakteru planowanego przedsięwzięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
6. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był także art. 35 ust. 3 P.b., zgodnie z którym organ administracji budowlanej w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, nakłada na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. Art. 35 ust. 1 P.b. nakłada na organ administracji architektoniczno-budowalnej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązek zbadania m.in. zgodności rozwiązań projektowych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku". Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie, czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko. Organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę może więc uwarunkować wydanie pozwolenia na budowę od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Badania powyższej kwestii organ dokonuje w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
7. Przedmiotem wniosku Inwestora była budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z instalacją elektryczną, składającej się z 9 anten sektorowych w 3 azymutach oraz 4 anten radiolinii w 4 azymutach na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Organ odwoławczy uznał, że przedłożony projekt budowlany i dołączone dokumenty nie spełniały wymogów określonych w art. 35 ust. 1 P.b., dlatego na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy nałożył na Inwestora obowiązek uzupełniania przedłożonej dokumentacji poprzez przedłożenie analizy oddziaływania inwestycji jako całości, na środowisko. Chodziło o uwzględnienie kumulacji oddziaływań i zsumowanie parametrów charakteryzujących poszczególne anteny. Organ uznał, że zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagane było uwzględnienie kumulacji odziaływań poszczególnych anten i zsumowanie parametrów tego samego rodzaju, także w ramach tej samem inwestycji. Ewentualne nachodzenie się lub nakładanie wiązek promieniowania poszczególnych anten może bowiem spowodować, że moc promieniowania przekroczy w osi głównej planowanej anteny wielkości wymienione w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Dla poczynienia niezbędnych ustaleń wskazane więc było ustalenie mocy promieniowania nie tylko poszczególnych anten ale uwzględnienie ewentualnego nakładania się wiązek promieniowania emitowanego przez poszczególne anteny. Inwestor, mimo nałożenia na niego takiego obowiązku, nie przedłożył pogłębionej analizy dotyczącej nakładania się wiązek promieniowania. Uznał, że analiza środowiskowa jaką przedłożył odpowiada przepisom prawa bo równoważną moc promieniowania izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny, również, gdy na terenie tego samego zakładu czy obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. W ocenie Inwestora przedsięwzięciem jest pojedyncza antena spełniająca warunki rozporządzenia, a nie zespół anten.
8. Sąd nie podzielił zapatrywania Inwestora. Uznał, że jego obowiązkiem było sporządzenie analizy środowiskowej uwzględniającej zsumowanie charakterystycznych parametrów poszczególnych anten, celem ustalenia, czy progi określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. nie zostaną przekroczone, co mogłoby spowodować, że przedsięwzięcie ewentualnie może być zaliczone do mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
9. W kontrolowanej sprawie Organ odwoławczy zasadnie uznał, że dokumenty przedłożone przez Inwestora nie były kompletne, nie pozwalały bowiem na ocenę, czy planowana inwestycja jako całość nie spełnia warunków określonych w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek promieniowania spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia, czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko, niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania nie wpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną, co najmniej na linii nakładania się lub przecinania, stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne.
10. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego. Także w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Organu I instancji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w skardze, ani innych przepisów postępowania, uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji.
11. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.