II SA/Sz 113/25

II SA/Sz 113/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Wojciechowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 2, art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 1, art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A. Spółki Komandytowej w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 27 grudnia 2024 r. nr SKO/GD/420/3409/2024 w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 września 2024 r. nr 71/2024, wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, zwanej dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej: "k.p.a.") Wójt Gminy K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie wolno stojącego budynku jednorodzinnego z wbudowanym garażem, niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi oraz budowie ścian oporowych, na terenie inwestycji o powierzchni około 2.323 m2, stanowiącym część działek nr [...] i [...] z obrębu geodezyjnego S. , gmina K. ze względu na niespełnienie wymagań, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że 23 lutego 2024 r. do Urzędu Gminy K. wpłynął wniosek A. Spółka komandytowa z siedzibą w S. (dalej: "spółka"), o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.
Organ stwierdził, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej nr 195023Z, działki drogowej nr [...] - przez część działki nr [...], z istniejącym zjazdem z drogi gminnej na działkę nr [...]. Właścicielka działki drogowej nr [...], Gmina K., negatywnie zaopiniowała możliwość dostępu terenu inwestycji do drogi gminnej nr 195023Z przez istniejący zjazd powołując się na potencjalne skutki zwiększenia natężenia ruchu w sytuacji gdy działka o nr ew. [...] z obrębu S. (wskazana jako mająca stanowić część drogi wewnętrznej) stanowi obecnie grunty rolne, pastwiska i sady i dla takiego przeznaczenia została wydana decyzja na lokalizację zjazdu. Fragment tej drogi został oznakowany znakami D-40 "strefa zamieszkania", w której obowiązują szczególne zasady ruchu drogowego, w szczególności pierwszeństwo pieszych przed pojazdami, ograniczenie prędkości do 20 km/h, parkowanie tylko w miejscach wyznaczonych. Natomiast zarządca dróg gminnych odpowiada za bezpieczeństwo dróg publicznych a także niechronionych uczestników ruchu drogowego. W rezultacie organ uznał, że teren inwestycji nie ma wymaganego dostępu do drogi publicznej.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Wójt podniósł, że decyzja wydawana w sprawie warunków zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że aby ustalić warunki zabudowy w danej sprawie, przesłanki określone w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. muszą być spełnione łącznie. Zatem niespełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek, tak jak w niniejszej sprawie, gdyż teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, determinuje wydanie przez właściwy organ decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.
Mając powyższe na względzie organ I instancji odstąpił od analizy parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w wyznaczonym obszarze analizowanym. Organ odstąpił również od uzgodnienia decyzji w myśl art. 53 ust. 4 u.p.z.p. przyjmując, że ma on sens jedynie wówczas, gdy istnieją przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Spółka złożyła odwołanie, w którym zarzuciła organowi naruszenie:
- art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy działki gruntu nr [...] i nr [...] z obrębu geodezyjnego S. , gmina K. posiadają dostęp do drogi publicznej, działki nr [...], obręb S.
- art. 2 pkt 14 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że o tym, czy nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej decydują okoliczności nieobjęte definicją legalną z art. 12 pkt 14 u.p.z.p, takie jak kwestia zgodności istniejących dróg z przepisami określającymi techniczne parametry tych dróg czy potrzeba podjęcia działań prewencyjnych zarządcy drogi, które mają eliminować potencjalne skutki zwiększenia natężenia ruchu;
- art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wszystkie warunki do wydania warunków zabudowy zaistniały łącznie;
- art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania do władzy publicznej, w sposób, który narusza zasadę równego traktowania i w sposób, który wykazuje, że organ odstępuje od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez żadnego uzasadnienia;
- art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a,. poprzez zaniechanie dokonania wymaganych uzgodnień w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy, aby w możliwie krótkim terminie doprowadzić do załatwienia sprawy;
- art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wykonania pełnej analizy parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w wyznaczonym obszarze zabudowanym, aby w możliwie krótkim terminie doprowadzić do załatwienia sprawy.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.
Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia 27 grudnia 2024 r. nr SKO/GD/420/3409/2024, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium podkreśliło, że z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika obowiązek zapewnienia dostępu terenu inwestycyjnego do drogi publicznej. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320) drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.
Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie wymaga od organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy zbadania takich kwestii, jak przepustowość drogi, do której ma dostęp teren planowanej inwestycji. Wymaga jedynie wykazania, że dostęp ten istnieje. Poza tym, dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu nie jest niezbędne, aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności wykonania dróg z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma wpływu dla oceny dostępu do drogi publicznej, w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, a więc bez znaczenia dla warunków zabudowy jest okoliczność czy dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie drogą o utwardzonej nawierzchni, odpowiednich parametrach technicznych, czy też za pomocą drogi jeszcze nieurządzonej. Organ orzekający o warunkach zabudowy nie jest więc uprawniony do badaniach innych przesłanek dotyczących parametrów technicznych drogi wewnętrznej. Mając powyższe na względzie Kolegium stwierdziło, że z działek należących do inwestora jest dostępny dojazd do działki nr [...], stanowiącej drogę publiczną, z istniejącego zjazdu, czyli teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w decyzji o warunkach zabudowy ustalane są wymagania dotyczące nowej zabudowy między innymi linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy, układ połaci dachowych). Z uwagi na odmowę ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji w wyniku uznania, że nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej oraz niezasadnym odstąpieniu od analizy parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w wyznaczonym obszarze analizowanym, zdaniem Kolegium w sprawie konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji od początku postępowania w celu dokonania wskazanych ustaleń dotyczących parametrów planowanej zabudowy. Nadto w ocenie organu odwoławczego, przeprowadzenia wymaga procedura uzgodnienia - w myśl art. 53 ust. 4 u.p.z.p.
Kolegium przyjęło, że w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w znacznej części od nowa, czemu uchybił organ I instancji. Przyjęcie odmiennego stanowiska naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a.
Spółka złożyła sprzeciw od ww. decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy, bowiem cały materiał dowody został zgromadzony w sposób kompletny przez ten organ, co oznacza, że sprawa może zostać merytorycznie rozstrzygnięta przez Kolegium.
Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu odwoławczego do wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na okoliczność, iż cały materiał dowodowy został zebrany oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Według skarżącej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jaki jest konieczny zakres spraw do wyjaśnienia, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W ocenie skarżącej, zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji przez organ odwoławczy, zaś podjęte działanie przez organ odwoławczy powoduje niezasadne przedłużenie postępowania.
W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie.
W piśmie z dnia 21 stycznia 2025 r. skarżąca uzupełniła złożony sprzeciw, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Spór w sprawie dotyczy prawidłowości decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.)
Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
W świetle powołanych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Do przesłanek podjęcia decyzji kasacyjnej należą zatem: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.
Podkreślenia wymaga, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzje wydane na innej podstawie niż art. 138 § 2 k.p.a. – jest ograniczona, na mocy art. 64e p.p.s.a, wyłącznie do badania przesłanek zastosowania właśnie tego przepisu. W rezultacie w ramach tego postępowania ocena motywów organu odwoławczego dokonywana powinna być tylko pod kątem, czy wykazano zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że Kolegium zasadnie dopatrzyło się podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Organ I instancji odmówił spółce ustalenia warunków zabudowy błędnie przyjmując, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, w sytuacji gdy faktycznie taki dostęp do drogi gminnej istnieje poprzez istniejący zjazd z tej drogi na działkę inwestora.
W tym miejscu zgodzić się należy z Kolegium, że przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie wymaga od organu ustalającego warunki zabudowy zbadania takich kwestii, jak przepustowość drogi, do której ma dostęp teren planowanej inwestycji, a jedynie wymaga wykazania, że dostęp ten istnieje. Nadto ocena tego dostępu nie jest uzależniona od spełnienia określonych odrębnymi przepisami warunków technicznych przewidzianych dla dróg oraz stanu ich nawierzchni.
W związku z przyjęciem braku spełnienia jednego z warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czyli braku dostępu terenu do drogi publicznej organ I instancji odstąpił od analizy parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w wyznaczonym obszarze analizowanym. Dodatkowo powołując się na brak spełnienia dostępu terenu do drogi publicznej organ I instancji odstąpił od uzgadniania decyzji w myśl art. 53 ust. 4 u.p.z.p. podnosząc, że uzgodnieniu podlegać powinien jedynie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie odmawiającej ustalenia takich warunków.
Mając powyższe na względzie za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie organu odwoławczego, gdyż niewątpliwie dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Oznacza to, że w takiej sytuacji nie mógł znaleźć zastosowania art. 136 k.p.a., dotyczący uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż powtórzenia wymaga całe postępowanie, do czego organ odwoławczy nie miał kompetencji. Nie mógł bowiem zastąpić organu I instancji w zakresie tak istotnej części postępowania wyjaśniającego, jaką jest przeprowadzenie całości analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1844/22).
Jednocześnie podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie przeprowadzenia wymaga, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., procedura uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.
Dokonanie powyższych ustaleń wykraczałoby poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego. Wydanie w tej sytuacji przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, jak tego oczekuje skarżąca, dokonanie analizy i przeprowadzenie uzgodnień w istocie pozbawiłoby strony jednej instancji kontrolnej w zakresie zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i dokonania oceny prawnej w sprawie.
Z tego względu rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., odpowiada prawu, bowiem analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie. Powyższe uchybienie dowodzi naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przy czym nie mogło być ono konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., gdyż takie działanie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności.
W tym stanie rzeczy Sąd podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.
Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl.