II SA/Sz 1129/21

II SA/Sz 1129/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj
Symbol z opisem
6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność §
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 11 pkt 5,  art. 11 pkt 6,  art. 17 pkt 6,  art. 35 ust. 1, art. 35 ust. 3,art. 36 ust.2 ,art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 16 września 2005 r. nr XXIX/320/2005 w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa Międzywodzie stwierdza nieważność § 3 pkt 9 lit a, § 7 w zakresie wyrażenia "w szczególności" § 7 pkt 3, § 13 w zakresie wyrażenia "w szczególności" i § 23 zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Dziwnowie, uchwałą z dnia 16 września 2005 r., nr XXIX/320/2005, podjętą na podstawie art.35, art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "u.s.g.", opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 15 listopada 2005 r., pod pozycją 1819, uchwaliła statut sołectwa Międzywodzie.
Prokurator Rejonowy [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie powyższą uchwałę w części, wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 3 pkt 9a, § 7, § 13 i § 23.
W skardze uchwale tej zarzucił:
1) w zakresie objętym § 3 pkt 9a - istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11 pkt 5 i 6 oraz art. 17 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia tej uchwały i nadal obowiązującym, poprzez przyznanie sołectwu prawa wydawania opinii w postępowaniu planistycznym dotyczącym zagospodarowania przestrzennego, mimo że w art. 11 pkt 5 i 6 oraz art. 17 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia tej uchwały i nadal obowiązującym, wymienione zostały wszystkie podmioty uprawnione do takiego opiniowania, wśród których nie ma sołectwa,
2) w zakresie objętym § 7 - istotne naruszenie prawa, tj.:
- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia tej uchwały i nadal obowiązującym, poprzez użycie w tym kwestionowanym przepisie uchwały wyrażenia: "w szczególności" przy określaniu w statucie zadań zebrania sołeckiego, mimo że przepis art. 35 ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania tej uchwały oraz obowiązującym obecnie, dowodzi, iż zadania te winny być uregulowane w statucie w sposób pełny – wyczerpujący,
- w zakresie objętym § 7 pkt 3 - istotne naruszenie prawa, tj. artykułu 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia tej uchwały, poprzez przyjęcie w tym kwestionowanym przepisie uchwały, że wybór i odwoływanie sołtysa i członków rady sołeckiej oraz stwierdzenie wygaśnięcia ich mandatu należy do zakresu działania zebrania sołeckiego, mimo że art 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania tej uchwały oraz obowiązującym obecnie, wyraźnie określa, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania,
3) w zakresie objętym § 13 - istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia tej uchwały i nadal obowiązującym, poprzez użycie w tym kwestionowanym przepisie uchwały wyrażenia: "w szczególności" przy określaniu w statucie zakresu działania sołtysa, mimo że art. 35 ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania tej uchwały oraz obowiązującym obecnie określa, że zadania te winny być uregulowane w statucie w sposób pełny – wyczerpująco,
4) w zakresie objętym § 23 - istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia tej uchwały, poprzez przyjęcie w tym kwestionowanym przepisie uchwały, że dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagane jest oddanie głosów przez co najmniej 1/10 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej, przy czym w przypadku braku takiego kworum, zwołuje się zebranie sołeckie w drugim terminie według określonych zasad, mimo że ani art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania tej uchwały oraz obowiązującym obecnie, ani żaden inny przepis ustawy nie określa, iż dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagane jest jakiekolwiek kworum.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Dziwnowa reprezentujący Rady Miejską w Dziwnowie wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części, tj. § 3 pkt 9a, § 7, § 13 i § 23. Organ wyjaśnił, że po wnikliwej analizie podniesionych w skardze zarzutów, a także obowiązujących przepisów prawa i obszernego orzecznictwa sądów administracyjnych doszedł do przekonania, iż stanowisko Prokuratora jest w pełni słuszne i zasadne. Zaskarżona uchwała bowiem - w zakresie § 3 pkt 9a, § 7, § 13 i § 23 - istotnie narusza przepisy prawa, w sposób opisany w skardze, wobec czego koniecznym jest stwierdzenie jej nieważności w zakreślonej części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga okazała się zasadna, bowiem uchwała Rady Miejskiej w Dziwnowie w zaskarżonej części narusza prawo w sposób istotny.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy należy poczynić kilka uwag w przedmiocie podstaw stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, jakim niewątpliwie pozostaje skarżona uchwała. Za punkt wyjścia rozważań w badanej sprawie należy przyjąć art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.
"Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał" (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Dalej wskazać należy, że w judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.
Stwierdzenie nieważności uchwały powinno zatem poprzedzać ustalenie normy prawa powszechnie obowiązującego, która została naruszona, a także wykazanie, że naruszenie to ma charakter istotny, przy czym pod pojęciem sprzeczności z prawem należy rozumieć taką sytuację, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu, natomiast pod pojęciem "istotne naruszenie prawa" należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z zasadą legalizmu wynikającą z art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, mogła być ona podjęta wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie.
Podstawę uchwalenia statutu sołectwa Międzywodzie stanowiły przepisy ustawy o samorządzie gminnym.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.
Stosownie do art. 35 ust. 3 przywołanej ustawy statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:
1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Lektura przytoczonego przepisu prowadzi do wniosku, że oprócz wymienionych w jego treści obligatoryjnych obszarów statut może zawierać również regulacje w innym zakresie. Nie zmienia to jednak faktu, iż dokument ten powinien mieć charakter kompletny i zupełny. Zwrot "w szczególności" jest zatem wskazówką dla uchwałodawcy, iż oprócz wymienionych w treści przepisu elementów, które muszą się znaleźć w statucie, może uregulować również inne, nieprzewidziane przez ustawodawcę kwestie, w zależności od potrzeb i specyfiki sołectwa.
Ma zatem rację Prokurator wywodząc, że regulacje statutu w tym zakresie muszą być kompletne, a użycie zwrotu "w szczególności" w § 7 uchwały nie powinno mieć miejsca, bowiem sugeruje to, że do kompetencji zebrania sołeckiego zostały przekazane również inne zadania, które w statucie nie zostały określone. Tymczasem jak już wyżej wspomniano zadania sołectwa powinny zostać określone w statucie sposób pełny bez możliwości wywodzenia kompetencji zebrania sołeckiego ze statutu w sposób dorozumiany.
Uwagi powyższe znajdują zastosowanie również w przypadku § 13 zaskarżonej uchwały, określającego kompetencje sołtysa.
Jak trafnie wskazał Prokurator, postępowanie w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało uregulowane w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (powoływanej dalej jako "ustawa"). W art. 11 pkt 5 ww. ustawy wymieniono wyczerpujący katalog podmiotów opiniujących projekt studium, którymi są gminne lub inne właściwe, w rozumieniu art. 8, komisje urbanistyczno-architektoniczne, zaś w art. 17 pkt 6 ustawy wymieniono podmioty opiniujące projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którymi są gminne lub inne właściwe, w rozumieniu art. 8, komisje urbanistyczno-architektoniczne, wójtowie, burmistrzowie gmin albo prezydenci miast graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. W świetle powołanych przepisów należy stwierdzić, że wśród wskazanych podmiotów uprawnionych do opiniowania nie wymieniono sołectwa, z kolei rada gminy na mocy wskazanych przepisów nie została upoważniona do poszerzania tego katalogu podmiotów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 419/13, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 708/15 publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, skoro organy samorządu są organami władzy publicznej i muszą podejmować działania na podstawie ustaw i w ich granicach, zatem wskazany w § 3 pkt 9 lit. a Statutu zapis stanowiący o kompetencji sołectwa w powołanym zakresie, został wydany bez podstawy prawnej i narusza treść art. 11 pkt 5 oraz art. 17 ust. 6 ustawy. Jednocześnie odnosząc się do treści skargi należy stwierdzić, że zaskarżony przepis nie narusza art. 11 pkt 6 ustawy, który reguluje kwestię uzgadniania projektu studium, zaś kwestionowany zapis dotyczy wyłącznie opiniowania tego rodzaju projektów.
Sąd podzielił również zarzut skargi wskazujący na wadliwość § 23 Statutu. Postanowienia tego przepisu dotyczą kworum wymaganego dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej stanowiąc, że w pierwszym terminie dla takiego wyboru wymagane jest oddanie głosów przez co najmniej 1/10 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej, zaś przy braku wymaganej liczby głosów zwołuje się zebranie sołeckie w drugim terminie, na którym warunek minimalnej liczby oddanych głosów nie obowiązuje. Jak zostało to wyjaśnione wcześniej, kwestia wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej została uregulowana w art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym, sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powyższego wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Skoro powołany przepis nie przewiduje kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, zatem wprowadzenie w Statucie dodatkowych warunków ważności wyboru należy uznać za sprzeczne z prawem, stanowiąc niedopuszczalną modyfikację ustawowo określonych zasad wyboru sołtysa i rady sołeckiej.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji wyroku