II SA/SZ 1115/21

II SA/Sz 1115/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący/
Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1361/22 - Wyrok NSA z 2023-10-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15(4) ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par 1 , art. 145 par 1 , art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Wojewoda Z. (dalej powoływany jako w Wojewoda lub organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika inwestora - W. K., orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2021 r., znak: [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ośmiu budynków letniskowych wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość ich użytkowania, budowę dwóch szczelnych zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o poj. 10 m3, własnego ujęcia wody (studnia głębinowa) wraz z zagospodarowaniem terenu, położonego na działkach nr ewid. [...], [...], [...] obręb [...] [...], gmina D..
Jak wyjaśnił w uzasadnieniu organ odwoławczy, Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po stwierdzeniu, iż inwestor nie wypełnił obowiązku nałożonego postanowieniem z [...] maja 2021 r., polegającego na dostosowaniu planowanego przedsięwzięcia do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie usytuowania kalenic projektowanych budynków, funkcji projektowanych obiektów oraz ich lokalizacji.
Natomiast w odwołaniu pełnomocnik inwestora nie zgadzał się z przyjętą przez organ I instancji interpretacją zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organ odwoławczy wyjaśnił, iż na terenie działki inwestycyjnej obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów przeznaczonych pod tereny sportowe, zieleni urządzonej i izolacyjnej, dróg dojazdowych, zabudowy turystycznej w tym letniskowej oraz urządzenia inżynieryjne w miejscowości [...], gmina D., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w D. Nr [...] z [...] maja 1996 r. (zwanym dalej planem miejscowym).
Działka inwestycyjna położona jest na terenie elementarnym oznaczonym w planie miejscowym symbolem UTL, przeznaczonym na działki letniskowe, dla którego ustalenia dotyczące zasad kształtowania zabudowy zawarte zostały w § 2 ust. 4 lit. a planu miejscowego.
Zgodnie z powyższym przepisem na terenie działek letniskowych UTL dopuszcza się umieszczanie obiektów o jednakowej wysokości do 1,5 kondygnacji naziemnej o dachach wysokich, o kalenicach jednakowo zlokalizowanych i z jednakową linią zabudowy w budynkach przyległych do tych samych dróg dojazdowych (w budynkach umieszczanych na działkach narożnikowych lub skrajnych dopuszczenie innej niż w/w linii zabudowy). Ustala się też warunek nachylenia połaci dachowej pod jednakowym kątem połaci w budynkach głównych i gospodarczych.
Natomiast jak wynika z projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego przedmiotem inwestycji jest budowa zespołu budynków letniskowych (ośmiu budynków). Projektowane budynki letniskowe są budynkami wolnostojącymi, parterowymi, niepodpiwniczonymi z poddaszem użytkowym. Posadowienie budynków nastąpi na ławach fundamentowych. Konstrukcję naziemną zaprojektowano w technologii drewnianej. Dach drewniany o konstrukcji krokwiowej wspartej na ścinkach kolankowych, dwuspadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych 45°. Budynki nr 1 - 3 w całości zlokalizowane zostały na działce nr [...], budynek nr 4 na granicy działki nr [...] i działki nr [...], budynki nr 5 i 6 w całości na działce nr [...], zaś budynki nr 7 i 8 na granicy działki nr [...] i [...].
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że zaprojektowane budynki letniskowe spełniają wymagania planu miejscowego dotyczące wysokości (do 1,5 kondygnacji naziemnej), czy konstrukcji dachu (dach wysoki). Natomiast w zakresie sposobu zorientowania kalenicy wskazano, że w wyniku analizy istniejącej zabudowy zlokalizowanej na terenie UTL przyległej do tej samej drogi dojazdowej — ul. L. P., kalenice budynków zwrócone są zarówno równolegle do drogi dojazdowej (zabudowa na działce nr [...], [...], [...], [...]), jak i prostopadle do drogi dojazdowej (zabudowa na działce nr [...], [...], [...]).
W ocenie Wojewody, podobnie jak uznał organ pierwszej instancji, przyjąć należy, że w świetle postanowień planu miejscowego na działce inwestycyjnej dopuszczalnym jest jedynie zlokalizowanie jednego budynku letniskowego oraz budynku gospodarczego. Plan miejscowy przewiduje bowiem realizację obiektów w postaci budynków głównych, których rozmieszczenie (orientacyjna lokalizacja) przedstawiona została na załączniku do planu miejscowego, oraz wyłącznie budynków gospodarczych. Stosownie do § 2 ust. 1 planu miejscowego ustala się podział terenów wg określonych w rysunku linii rozgraniczających i wg linii podziału wewnętrznego z rozróżnieniem linii orientacyjnych i ściśle określonych. Ponadto dla terenu elementarnego UTL nie określono parametrów dotyczących powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, czy intensywności zabudowy. Wskaźniki te określają zaś możliwości zabudowy działki inwestycyjnej. Przy czym uchwałodawca w planie miejscowym określił wskaźniki zabudowy dla terenów elementarnych oznaczonych w planie miejscowym symbolem US, ZP, K, RP, MR, U, ZP, dla których to w części rysunkowej planu miejscowego nie określił orientacyjnego usytuowania zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego postanowienia planu miejscowego należy tak odczytywać, że na terenie elementarnym UTL dopuszczalnym jest jedynie lokalizowanie budynku głównego, stanowiącego budynek letniskowy oraz budynku gospodarczego, nie zaś jak uczynił to inwestor, kilku budynków letniskowych. Przyjmując, że na każdej działce inwestycyjnej może być zlokalizowany tylko jeden budynek letniskowy uznano, że lokalizacja projektowanych ośmiu budynków nastąpiła niezgodnie z planem miejscowym nakazującym zachowanie jednakowej linii zabudowy w budynkach przyległych do tych samych dróg dojazdowych, tj. dla każdego z domków letniskowych.
W ocenie organu odwoławczego dla oceny przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia fakt, że w sąsiedztwie działek budowlanych objętych zamierzeniem inwestycyjnym wydawano już pozwolenia na budowę więcej niż jednego budynku letniskowego.
Pismem z [...] września 2021 r. pełnomocnik inwestora wniósł do sądu administracyjnego skargę na powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie przepisu art. 35 ust 1 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie wyrażające się uznaniem, iż istnieją podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę ośmiu domów letniskowych, albowiem, w ocenie organu II instancji (podobnie, jak organu I instancji), zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu planowanej inwestycji nie przewidują możliwości usytuowania więcej, niż jednego domu letniskowego (oraz jednego budynku gospodarczego) na jednej działce objętej terenem elementarnym oznaczonym symbolem UTL, podczas gdy zapisy planu miejscowego nie zawierają ograniczeń co do ilości, możliwych do usytuowania na terenie objętym inwestycją, liczby domków letniskowych, a wskazany wskaźnik zabudowy stanowi jedynie wyraz - sprzecznej z zasadami wykładni gramatycznej i systemowej - zapisu §2 ust 4 lit. a zd. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w D. nr [...] z dnia [...] maja 1996 r. w sprawie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego obszarów przeznaczonych pod tereny sportowe, zieleni urządzonej i izolacyjnej, dróg dojazdowych, zabudowy turystycznej w tym letniskowej oraz urządzenia inżynieryjne w miejscowości [...], gm. D..
Wskazując na powyższe pełnomocnik inwestora zawnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracyjnego kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu powyższego stanowiska pełnomocnik skarżącego wskazał, iż jedynym punktem spornym jest dopuszczalność lokalizacji na działkach objętych planowaną inwestycją więcej niż jednego domku letniskowego. W tym zakresie organ II instancji (podobnie jak Starosta [...]) stoją na stanowisku, iż zapisy planu miejscowego dla terenów elementarnych oznaczonych jako UTL umożliwiają lokalizację jedynie jednego domku letniskowego na jednej działce oraz posadowienia wraz z takim domkiem jednego budynku gospodarczego.
Skarżący stoi natomiast na stanowisku, iż dokonana przez organ I instancji, już na etapie formułowania postanowienia z dnia [...] maja 2021r (żądanie usunięcia niezgodności projektu z zapisami planu miejscowego), następnie przeniesiona do decyzji organów I i II instancji ocena zapisów tegoż planu w zakresie punktu 2 (w szczególności tiret drugi) jest błędna, bezpodstawna i tym samym nie może być ani przedmiotem skutecznego nałożenia na Inwestora obowiązków, ani nie może stanowić podstawy odmowy uwzględnienia wniosku wieńczonego pozwoleniem na budowę.
Wskazał, iż zapisy planu miejscowego nie definiują pojęć "budynku głównego" lub "budynku gospodarczego" (choć w tym przypadku jest mowa bezsprzecznie o budynku wypełniającym funkcje pomocniczą lub uzupełniającą względem "budynku głównego"). Skarżący nadmienił również, że w treści załącznika graficznego planu miejscowego, przewiduje się "zabudowę letniskową" z linią podziału wewnętrznego i rozmieszczeniem na działce budynku głównego, nie mniej jednak powyższe nie oznacza, że działka może być zabudowana tylko jednym budynkiem, bez możliwości zabudowania jej innymi, niż "główne" budynkami. Za niewystarczające w tej mierze uznać należy też twierdzenia pomieszczone w decyzji organu II instancji, które traktują o zestawieniu zapisów graficznych jednostki elementarnej UTL z jednostkami o innym przeznaczeniu planistycznym. I to nie tylko dlatego, że nieprawdą jest to, że uchwałodawca, konstruując zapisy planu nie przewidział dla innych, niż UTL jednostek rozmieszczenia budynków głównych, ale przede wszystkim dlatego, że przedstawiana interpretacja stanowi przejaw nadużycia ze strony organu. Ograniczenia o braku możliwości wybudowania więcej niż jednego obiektu po prostu nie istnieją, w przeciwnym razie wolą organu uchwalającego przedmiotowy akt prawa miejscowego taki zapis by się w nim znalazł. Stawiane w uchwale oraz wypisie i wyrysie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczenia sprowadzają się wyłącznie do kwestii technicznych, tj. ograniczeń w zakresie wielkości i kierunku położenia budynków.
W skardze odwołano się także do treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D.. W ocenie skarżącego, jakkolwiek zapisy Studium - dokumentu, który co prawda nie stanowi podstawy prawnej do wydawania decyzji o warunkach zabudowy lub pozwolenia na budowę, nie mniej jest dokumentem o charakterze ogólnym i strategicznym dla kierunków rozwoju przestrzennego Gminy, ustalającym uwarunkowania przyrodnicze, kulturowe, społeczne i ekonomiczne rozwoju Gminy - zakreślając politykę gospodarki przestrzennej Gminy D. i stanowiąc kurs przyszłych działań, zmierzających do rozwoju zagospodarowania terenów Gminy. Stanowi on jednocześnie wytyczne dla interpretacji systemowej niejasnych lub niepełnych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Końcowo skarżący wskazał, iż nie zgadza się ze zbyt ogólnie sformułowanym argumentem pomieszczonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby bez znaczenia dla sprawy pozostawało to, że dla innych działek znajdujących się w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego wydawano decyzję, co do budowy więcej, niż jednego budynku letniskowego. Skarżący podnosi w tym zakresie, że według jego wiedzy na działkach objętych symbolem UTL doszło do zatwierdzenia budowy od dwóch domków letniskowych na jednej działce (tak w przypadku 500-metrowej działki [...]) do czterech (działka [...]) i sześciu (działka [...]) domków letniskowych. W jego ocenie akceptacja tak odmiennych warunków i rozwiązań stanowi przejaw nieuzasadnionej dowolności orzeczniczej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalanie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Wojewody utrzymująca decyzję Starosty [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z powodu niedostosowania planowanego przedsięwzięcia do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w sprawie stanowił art. 35 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) obligujący organy administracji architektoniczno-budowalnej do sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę między innymi zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a).
Organy administracji dopatrzyły się w tym zakresie niezgodności przedłożonego wraz wnioskiem projektu zagospodarowania działki z zapisami obowiązującego na obszarze planowej inwestycji planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w D. Nr [...] z [...] maja 1996 r., w sprawie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego obszarów przeznaczanych pod tereny sportowe, zieleni urządzonej i izolacyjnej, dróg dojazdowych, zabudowy turystycznej w tym letniskowej oraz urządzenia inżynieryjne w miejscowości [...] gmina D..
W ocenie organu odwoławczego w świetle postanowień planu miejscowego na działce inwestycyjnej na terenie elementarnym UTL dopuszczalnym jest jedynie lokalizowanie budynku głównego, stanowiącego budynek letniskowy oraz jednego budynku gospodarczego, nie zaś jak uczynił to inwestor, kilku budynków letniskowych. Organ przyjął również, iż skoro na każdej działce inwestycyjnej może być zlokalizowany tylko jeden budynek letniskowy, zasadnym było uznanie, że lokalizacja projektowanych ośmiu budynków na trzech działkach nastąpiła niezgodnie z planem miejscowym.
Natomiast skarżący stoi na stanowisku, że w treści załącznika graficznego planu miejscowego, przewiduje się "zabudowę letniskową" z linią podziału wewnętrznego i rozmieszczeniem na działce budynku głównego. Nie mniej w jego ocenie powyższe nie oznacza, że działka może być zabudowana jedynie jednym budynkiem, bez możliwości zabudowania jej innymi, niż "główne" budynkami.
W badanej sprawie nie jest spornym, iż na przedstawionym przez inwestora projekcie zagospodarowania terenu na działkach nr: [...], [...] i [...] przewidziano posadowienie w sumie ośmiu budynków o jednakowych powierzchniach [...] m2. Trzy budynki (nr 1,2,3) miałyby zostać posadowione w całości na działce nr [...], dwa budynki (nr 5 i 6) miałby znaleźć się w całości na działce nr [...]. Jeden budynek (nr 4) przewidziano na granicy działki nr [...] i nr [...] zaś kolejne dwa (nr 7 i 8) na granicy działek nr [...] i nr [...].
Sąd ustalił, że z planu miejscowego wynika, iż teren oznaczony na rysunku symbolem UTL został przewidziany na działki letniskowe o zwiększonej powierzchni w zakresie podziałów przewidując, iż zalecane jest łączenie działek z ograniczeniem powierzchni zabudowanej (§ 2 ust. 3 pkt 2 lit c i pkt 3 planu miejscowego).
Natomiast z § 2 ust. 4 lit a planu miejscowego, dotyczącego zasad kształtowania zabudowy wynika, iż na terenie działek letniskowych UTL przewidziano umieszczanie obiektów o jednakowej wysokości do 1,5 kondygnacji naziemnej o dachach wysokich, o kalenicach jednakowo zorientowanych i z jednakową linią zabudowy w budynkach przyległych do tych samych dróg dojazdowych (w budynkach umieszczanych na działkach narożnikowych lub skrajnych dopuszczenie innej niż w/w linii zabudowy). Ustalono też warunek nachylenia połaci dachowej pod jednakowym kątem połaci w budynkach głównych i gospodarczych.
Załącznikiem do powyższej uchwały jest rysunek planu sporządzony na mapie w skali 1:5000, w którego legendzie dla obszaru ULT przewidziano i opisano linie podziału wewnętrznego oraz rozmieszczenie na działce budynku głównego.
W ocenie Sądu nie ulega zatem wątpliwości, że w tak skonstruowanym planie jednoznacznie przewidziano, iż na każdej z działek winien być posadowiony budynek, który określono "budynkiem głównym", którego lokalizacja powinna być zgodna z rysunkiem planu. Natomiast przedstawiony do oceny organowi projekt zagospodarowania działek przedstawia całkiem odmienną koncepcję lokalizowania budynków. W szczególności na objętych wnioskiem działkach nie sposób w przewidzianym w planie miejscu odnaleźć "budynków głównych", które zostałyby zlokalizowane zgodnie z opisanym wyżej rysunkiem. Jest to jest szczególnie widoczne dla działki nr [...], na której terenie nie przewidziano żadnego budynku w całości znajdującego się na jej powierzchni. Całkowicie odmienna niż wynikająca z planu miejscowego jest też zawnioskowana przez skarżącego lokalizacja budynków względem działki drogowej. Przy czym nie sposób uznawać iżby nawet budynek nr 1 na działce nr [...] lub budynek nr 6 na działce [...], których lokalizacja jest najbardziej zbliżona do koncepcji odzwierciedlonej w załączniku rysunkowym do planu, zostały w projekcie zagospodarowania nieruchomości posadowione w sposób przewidziany planem.
Jakkolwiek zatem w ocenie Sądu wniosek organów, iż oprócz budynku głównego na działce może znajdować się wyłącznie jeden inny budynek (tj. "budynek gospodarczy") nie znajduje odpowiedniego uzasadnienia w treści zapisów planu, to jednak prawidłowym był wniosek, że ze wskazanych wyżej przyczyn projekt zagospodarowania działek nie może być uznany za zgodny z obowiązującym planem miejscowym. W takim zaś przypadku, po uprzednim umożliwieniu skarżącemu skorygowania niezgodności z planem, zasadnie wydano decyzję odmowną.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.