II SA/Sz 1110/06

II SA/Sz 1110/06 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2007-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Barbara Gebel /sprawozdawca/
Iwona Tomaszewska /przewodniczący/
Kazimierz Maczewski
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel /spr./ Sędzia WSA Kazimierz Maczewski Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi ENEA na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności gruntu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...], II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz ENEA kwotę [...] /[...]/ złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], numer [...] Prezydent Miasta , po rozpatrzeniu wniosku Grupy Energetycznej - jako następcy prawnego Zakładu Energetycznego - odmówił stwierdzenia nabycia przez Zakład Energetyczny z mocy prawa, z dniem [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...] o powierzchni [...]m2, w obrębie ewidencyjnym [...] oraz prawa własności budynku stacji transformatorowej usytuowanego na tym gruncie. W uzasadnieniu swojej decyzji, organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca nie udowodnił istnienia na jego rzecz prawa zarządu przedmiotową nieruchomością w dacie [...], jako warunku niezbędnego do wydania decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż przedłożone przez wnioskodawcę w toku postępowania dokumenty nie stanowią dowodu na istnienie tego prawa.
Organ I instancji uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że przedłożone przez Grupę Energetyczną we wniosku z dnia [...] dokumenty w postaci zawiadomień kierowanych do Zakładu Energetycznego o naliczaniu opłaty rocznej
z tytułu użytkowania terenu przy ul. [...] (z dnia [...], nr [...]) oraz o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd przedmiotowego gruntu ( z dnia [...], nr [...]) nie stanowią decyzji o naliczaniu lub aktualizacji opłaty z tytułu zarządu nieruchomością i wobec tego nie są dokumentem, w oparciu o który, organ stwierdza prawo zarządu zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998r., Nr 23, poz.120 z późn. zm.) a nadto, że zawiadomienia te zostały wydane mimo nieistnienia prawa zarządu w formie prawem przewidzianej.
Organ I instancji w oparciu o posiadane dokumenty ustalił, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku, tj. działka nr [...] z obrębu [...], została wydzielona
z działki nr [...] decyzją z dnia [...], oraz że przed dokonanym podziałem jak i obecnie, działka ta stanowi z mocy prawa własność Gminy Miasto,
z uwagi na dokonaną komunalizację tego gruntu przez Wojewodę na podstawie decyzji z dnia [...], nr [...].
Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji podniósł, że grunt będący przedmiotem wniosku znajdował się jedynie we władaniu poprzednika prawnego Grupy Energetycznej , w dniu [...], bez posiadania tytułu prawnego
i wobec tego zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stał się z mocy prawa własnością gminy.
Nadto w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji podniósł, że skoro stacja transformatorowa została wybudowana w [...], to przekazanie nieruchomości na której jest usytuowana, następowałoby na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r., w sprawie przekazywania terenów w miastach
i osiedlach (Dz.U. Nr 35, poz.159) w oparciu o złożony wniosek przez poprzednika prawnego strony, w konsekwencji czego wydana by została decyzja oraz protokół zdawczo-odbiorczy, których to dokumentów brak w aktach sprawy.
Grupa Energetyczna wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji podnosząc, że nie zgadza się z niniejszym rozstrzygnięciem. We wniesionym odwołaniu skarżąca podniosła, że do wniosku z dnia [...], załączone zostały dwie decyzje naliczające opłaty za użytkowanie i za zarząd, pierwsza z dnia [...], wydana przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, a druga z dnia [...], wydana przez Urząd Miejski Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami. Prezydent Miasta negując przedstawione dokumenty jako dowód istnienia zarządu lub użytkowania w istocie naruszył przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.02.1998r.,( Dz. U. z 1998r., Nr 23, poz.120 z późn. zm. ) w szczególności § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 tego rozporządzenia. Nadto skarżąca na poparcie swoich twierdzeń odniosła się do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22.11.1999r., Sygn. akt OTK 1111/7/159.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeanalizowaniu całości akt sprawy oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa decyzją z dnia [...] numer [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium ustaliło, że działka nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], będąca przedmiotem wniosku Grupy Energetycznej z dnia [...], o stwierdzenie nabycia przez Zakład Energetyczny z mocy prawa, z dniem [...] prawa wieczystego użytkowania przedmiotowego gruntu oraz prawa własności budynku trafostacji usytuowanego na tym gruncie, wchodziła przed podziałem w skład działki nr [...]. Przedmiotowa działka, która przed podziałem dokonanym decyzją z dnia [...], wchodziła w skład działki nr [...] stała się własnością z mocy prawa Gminy Miasto na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co zostało poparte stosowną decyzją komunalizacyjną Wojewody z dnia [...], nr [...]. Skarżąca w trakcie całego postępowania jak i w zgłoszonych zarzutach do wydanej decyzji starała się udowodnić, że przysługiwało jej prawo użytkowania czy też zarządu na podstawie decyzji prawem przewidzianej. Tymczasem jak wynika z załączonych dokumentów
tj. zawiadomienia o naliczaniu opłat za użytkowanie czy też zarząd nieruchomością - dokumenty te nie odpowiadają treści decyzji administracyjnej w rozumieniu art.107 Kpa, a potwierdzają jedynie "fakt użytkowania czy też zarządu" gruntu pod budynkiem stacji transformatorowej, a nie całą nieruchomością wydzieloną w późniejszym okresie, a będącą przedmiotem wniosku.
Przyjmując nawet, że poprzednik prawny wnioskodawcy był faktycznie
w posiadaniu przedmiotowej nieruchomości, to w świetle przywołanego wielokrotnie rozporządzenia z dnia 10.02.1998r., sam fakt posiadania nieruchomości, bez odpowiedniego tytułu prawnego nie jest wystarczający do spełnienia przesłanek do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego.
Zdaniem Kolegium, organ I instancji dokonując oceny prawnej między innymi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962r., w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach ( Dz.U. Nr 35, poz.159 ) prawidłowo wnioskował, że gdyby przedmiotowa nieruchomość miała być przekazana poprzednikowi prawnemu wnioskodawcy, to zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami dokonano by tego na podstawie decyzji wydanej przez właściwy organ, a poprzedzonej stosownym wnioskiem, których to dokumentów brak w aktach sprawy.
Również inne przepisy szczególne regulujące użytkowanie czy też zarząd nieruchomości państwowych, przewidywały decyzję administracyjna jako formę, oprócz aktu notarialnego oddania gruntu państwowego w użytkowanie jednostce państwowej.
I tak, istotna dla niniejszego stanu faktycznego ustawa z dnia 14 lipca 1961 r.,
o gospodarce terenami w miastach i osiedlach ( Dz. U. Nr 32,poz. 159 ), w art. 10 ust.1 oraz ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r., o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( Dz. U. z 1989r., Nr 14. poz.74 z późn. zm.) w art. 39 ust.1 przewidywała, że prawo użytkowania powstaje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej.
Podobnie do takiego samego wniosku doszedł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22.11.1999r., Sygn. akt OTK 1111/7/159., na który powołuje się strona, w którym stwierdził, że "analiza aktów prawnych dotyczących użytkowania nieruchomości państwowych, począwszy od dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (itd. ), (. . .) prowadzi do wniosku, że dla ustanowienia użytkowania na nieruchomościach państwowych ustawodawca, w miejsce aktu notarialnego, wymagał decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ- wymagał jej w szczególności art. 10 ust.1 ustawy z 1961r., i art. 39 ust. 1 ustawy z 1985r."
Odnosząc się natomiast do fragmentów uzasadnienia - przywołanych przez odwołującą się - uzasadnienia tego samego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22.11.1999r., Sygn. akt OTK 1111/7/159. w sprawie stwierdzenia zgodności
z Konstytucją § 6 ust. 1 pkt 2, a niezgodności § 6 ust. 3 przywołanego rozporządzenia z dnia 10.02.1998r., należy zaznaczyć, że wyrok wydany przez TK odnosił się do stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości przez Spółdzielnię, a nie państwową i komunalną osobę prawną. Rodzaj dokumentów na podstawie których właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych, według stanu na dzień [...], określa § 4 rozporządzenia z dnia 10.02.1998r.
Kolegium zaznaczyło, że dla niniejszej sprawy istotnym jest jednak wskazanie przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wydanego wyroku, że do ustanowienia prawa użytkowania na nieruchomościach państwowych - oczywiście oprócz innych dowodów wymienionych w § 4 ust.1 - ustawodawca wymagał decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ ...), oraz że strona wnioskująca
o ustanowienie użytkowania wieczystego musi się legitymować dokumentem stwierdzającym na jej rzecz prawo użytkowania nieruchomości ), a nadto, że wyjątkowo organ może dokonać tego stwierdzenia na podstawie decyzji o naliczaniu lub aktualizacji opłat, przy spełnieniu odpowiednich warunków- gdy wydana decyzja nawiązuje do decyzji o ustanowieniu tego prawa a brak dokumentu ustanawiającego użytkowanie (...).
W niniejszej sprawie wnioskodawca Grupa Energetyczna nie przedstawiła takiego dokumentu. Zawiadomienia załączone do wniosku z dnia [...], nie są decyzjami o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu czy też użytkowania nieruchomością, a nadto dokumenty te w swojej treści w żaden sposób nie nawiązują do wcześniejszej decyzji o ustanowieniu tego prawa.
Zdaniem Kolegium, w oparciu o wyżej przytoczone argumenty organ I instancji prawidłowo przyjął, że przedłożone przez Grupę Energetyczną we wniosku z dnia [...], dokumenty w postaci zawiadomień kierowanych do Zakładu Energetycznego o naliczaniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania terenu przy
ul. [...] ( z dnia [...], nr [...]) oraz o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd przedmiotowego gruntu (z dnia [...], nr [...]) nie stanowią decyzji o naliczaniu lub aktualizacji opłaty z tytułu zarządu nieruchomością i wobec tego nie są dokumentem w oparciu, o który organ stwierdza prawo zarządu zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, ( Dz. U. z 1998r., Nr 23, poz.120 z późn. zm.) a nadto, że zawiadomienia te zostały wydane mimo nie istnienia prawa zarządu w formie prawem przewidzianej.
Kolegium przychyliło się do poglądu Sądu Najwyższego wyrażonego w uchwale
z dnia 29.01.1993r., Nr III CZP171192 (OSNC 1993/6/109), nawiązującej do uchwały Sądu Najwyższego składu siedmiu sędziów z dnia z dnia 18.06.1991r., III CZP 38/91 (OSNC 191110-12/118), że dla ustalenia, które grunty i budynki pozostawały w zarządzie państwowych osób prawnych na dzień [...], należy sięgnąć do przepisów art. 4, 8, 38 ust.1 i 2 przywołanej wcześniej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z 1985r. W świetle tych przepisów, państwowym jednostkom organizacyjnym mogły być oddane w zarząd jedynie grunty wydzielone zabudowane lub niezabudowane, niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych lub statutowych. Tymczasem budynek stacji transformatorowej wraz z działką został wydzielony na wniosek Grupy Energetycznej dopiero na postawie decyzji z dnia [...], nr [...], dlatego też nie mógł być przedmiotem wcześniejszej decyzji właściwego organu o oddanie w zarząd, przed [...].
Odnosząc się natomiast do znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia, skarżącego z dnia [...], że przedmiotowa stacja transformatorowa została wybudowana w [...], przez poprzednika prawnego z funduszy utworzonych
z narzutów zaliczonych w koszty działalności wykorzystywanych na inwestycje, bez przedstawienia jakichkolwiek innych dokumentów na poparcie swojego stanowiska, Kolegium uznało je za niewystarczające.
Zgodnie bowiem z § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia, jeżeli państwowa lub komunalna osoba prawna, spółdzielnia albo inna osoba prawna nie dysponuje dokumentami stanowiącymi podstawę do uznania środków za jej własne, podstawę tą mogą stanowić oświadczenia kierownika i głównego księgowego osoby prawnej o braku dokumentów, o których mowa w ust. 1 oraz o źródłach pochodzenia środków finansowych. W oświadczeniach powinny być wymienione rodzaje środków finansowych użytych na wybudowanie lub nabycie budynków, innych urządzeń i lokali, a także okresy, w których środki te były wydatkowane. Ustawodawca w przywołanym wyżej przepisie dokonał tzw. odwołania wprost do artykułu zawartego w innej ustawie tj. do art. 75 § 2 Kpa w przeciwieństwie do istniejącego w prawie tzw. odwołania odpowiedniego. Z uwagi na zastosowanie przez ustawodawcę odwołania wprost, do składania oświadczenia o jakim mowa § 9 ust 2 rozporządzenia znajdą zastosowanie, zdaniem Kolegium, reguły dowodowe określone wart. 75 § 2 Kpa, które określają formę złożenia danego oświadczenia aby można nadać temu oświadczeniu moc dowodową. Zgodnie
z tym przepisem organ administracyjny odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Brak wobec tego zachowania odpowiedniej formy przy składaniu oświadczenia o jakim mowa w § 9 ust 2 przywołanego wyżej rozporządzenia z dnia 10 lutego1998r., odbiera moc dowodową takiemu oświadczeniu i nie może być ono brane pod uwagę jako dowód w sprawie.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez grupę Energetyczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca zarzuciła:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
a mianowicie:
1) art. 200 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż przepisy te nie dają podstaw do przyjęcia istnienia prawa zarządu nieruchomości na podstawie dokumentów zawiadamiających o aktualizacji opłaty za zarząd oraz użytkowanie wieczyste gruntu,
2) § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r.
w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu wieczystym, poprzez przyjęcie, że dokument zawiadamiający o aktualizacji opłaty za zarząd oraz użytkowanie wieczyste gruntu nie spełnia wymogów wskazanych w tych przepisach,
3) § 9 ust. 2 art. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu wieczystym w związku z art. 75 § 2 Kpa oraz art. 83 § 3 Kpa poprzez przyjęcie, że oświadczenie złożone przez skarżącą w dniu [...] nie spełnia wymogów przewidzianych przez te przepisy, a w szczególności nie zawiera wniosku o odebranie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania,
4) § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu wieczystym, poprzez przyjęcie, że dla uznania środków finansowych spożytkowanych na wybudowanie stacji transformatorowej za środki własne poprzednika prawnego skarżącej niewystarczające było samo przedstawienie oświadczenia z dnia [...], a konieczne było przedstawienie innych dodatkowych dokumentów,
- naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.:
1) art. 6 Kpa poprzez naruszenie zasady praworządności,
2) art. 7 Kpa poprzez nie wykonanie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego istotnego w sprawie i nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącej oraz interesu społecznego,
3) art. 77 § 1 poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego dla rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...],
4) art. 80 Kpa poprzez błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów,
w szczególności poprzez przyjęcie, że skarżąca nie udowodniła, iż jej poprzednik prawny posiadał prawo zarządu nieruchomością położoną
w [...] przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów
i budynków numerem działki [...] o powierzchni [...] w obrębie ewidencyjnym [...] oraz wybudował posadowioną tam stację transformatorową ze środków własnych,
5) art. 107 § 3 Kpa poprzez nie wskazanie w sposób wyczerpujący przyczyn
z powodu których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej dowodom zaoferowanym przez skarżącą i nie wskazanie faktów pozwalających na przyjęcie takiego stanowiska.
Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] w całości jako naruszających prawo; orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; przyznanie skarżącej od organu administracyjnego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca między innymi podniosła, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa w tym zakresie za dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności decyzji zostaje wykluczony dopiero przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji
o przekonującej treści (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r. I SA 1768/99).
Wobec powzięcia wątpliwości organ winien był więc z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, a nie poprzestać na bezpodstawnym stwierdzeniu, że skarżąca nie przedstawiła wystarczających dowodów na istnienie prawa zarządu ( wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt: II SA/Sz 427/05).
W świetle powyższego za nieuzasadnione należy uznać przerzucenie ciężaru dowodu przez organ administracyjny wyłącznie na stronę postępowania- skarżącą. Takie działanie nie znajduje bowiem oparcia w naczelnych zasadach postępowania,
a w szczególności w zasadzie praworządności oraz zasadzie dochodzenia prawdy obiektywnej, określonych w art. 6, art.7 oraz art. 77 § 1 Kpa.
Organ administracji w oparciu o przedstawiony materiał dowodowy winien był wydać decyzję stwierdzającą nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynku stacji transformatorowej.
Nadto skarżąca podkreśliła, że nabycie przez Gminę, z mocy prawa, prawa własności objętej wnioskiem nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę
o pracownikach samorządowych nie stoi na przeszkodzie nabyciu przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się natomiast do przedstawionej i załączonej do skargi decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Zakład Energetyczny , prawa wieczystego użytkowania gruntu, wymienionego w tej decyzji w oparciu o przedłożone przez stronę pisma, o naliczeniu opłaty za użytkowanie i zarząd terenu o pow. [...]m2, zachodzi obawa, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze z urzędu podejmie stosowne postępowanie w tej sprawie, w celu wyjaśnienia powodów wydania takiej decyzji i usunięcia sytuacji, w której organ I instancji raz te same dokumenty traktuje jako wystarczający dowód na udowodnienie danego prawa, a w innym razem odmawia im mocy dowodowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonych do sądu administracyjnego aktów administracyjnych (ostatecznych decyzji, postanowień) polega na badaniu ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego mającymi zastosowanie w konkretnej sprawie.
W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt w istotny sposób narusza prawo, sąd - stosownie do wskazań art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – uchyla ten akt lub stwierdza jego nieważność ( w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa). W przeciwnym wypadku sąd skargę oddala (art. 151 w/w ustawy ).
Zgodnie z art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, a nadto stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia ( art.135 w/w ustawy ).
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności
z prawem i w wyżej wskazanych granicach dostarczyła podstaw do uznania, że
w postępowaniu administracyjnym wystąpiły uchybienia i w związku z tym skarga została uwzględniona.
Zgodnie z art.200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 z późn.zm. ) w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z 1991r. Nr 83, poz. 373, z 1992 r. Nr 91, poz. 455, z 1994 r. Nr 51, poz. 201, Nr 80, poz. 369, Nr 84, poz. 384 i Nr 123, poz. 601, z 1996 r. Nr 5, poz. 33 oraz z 1997 r. Nr 106, poz. 675), z dniem [...] prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się zasady określone w tym przepisie. I tak, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gmin, będące w zarządzie państwowych osób prawnych, z mocy prawa stały się przedmiotem użytkowania wieczystego tych osób, a budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie, także ex lege, przeszły na własność tych osób prawnych. Nabycie prawa do gruntu ma charakter nieodpłatny, natomiast nabycie własności budynków co do zasady zostało uregulowane jako odpłatne, chyba że obiekty te były wybudowane ze środków własnych osób uprawnionych lub ze środków ich poprzedników prawnych.
Art.206 ww. ustawy stanowi natomiast upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, o których mowa w art. 200 ust. 1, art. 201 ust. 2 i art. 204 ust. 3, za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. W wykonaniu powyższego upoważnienia w dniu 10 lutego 1998 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu
( Dz.U. Nr 23, poz.120 z późn.zm. ). Zgodnie z § 4 tego rozporządzenia właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień [...], na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów:
1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd,
2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,
3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu,
4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa,
5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości,
6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,
7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,
8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości,
9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,
10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.
Jeżeli organ nie dysponuje powyższymi dokumentami, może wezwać osobę prawną do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie, a jeżeli nie zachowały się dokumenty, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości jednostce organizacyjnej.
Jak z powyższego wynika przepisy rozporządzenia zalecają właściwemu organowi przeprowadzenie bardzo wnikliwego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia czy osoba prawna posiadała prawo zarządu określonej nieruchomości, przy czym dla uznania istnienia tego prawa wystarczające jest przedstawienie choćby jednego z wymienionych dokumentów lub tylko wiarygodnych zeznań świadków lub oświadczeń stron.
Postępowanie wyjaśniające organu I instancji, uznane przez organ odwoławczy za wystarczające, ograniczyło się do włączenia do akt sprawy dokumentów przedstawionych przez skarżącą wraz z wnioskiem i do sporządzenia notatki służbowej z dnia [...] oraz stwierdzenia, że innych dokumentów potwierdzających prawo zarządu organ nie posiada. Co prawda trzykrotnie organ wzywał wnioskodawcę do przedłożenia stosownych dokumentów wskazujących na istnienie prawa zarządu – pod rygorem uznania, że dokumentów takich brak - jednakże nie wykazał w jaki sposób ustalał brak takich dokumentów w posiadaniu organu ( rejestry, archiwa ), samo stwierdzenie bowiem, że w aktach sprawy brak takich dokumentów jest niewystarczające. Powyższe uchybienie należy uznać za naruszenie art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Ponadto przepis § 4 ust.1 pkt 6 i 7 ww. rozporządzenia przewiduje, że dowodem w sprawie o stwierdzenie prawa zarządu może być też "decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością" lub "decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.". Decyzja taka jest niewątpliwie dokumentem, i to dokumentem urzędowym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sam fakt wydania decyzji w sprawie opłat nie determinuje w sposób konieczny istnienia prawa zarządu lub użytkowania. Na ogół była ona logiczną konsekwencją ustanowienia prawa, jednak związek ten nie ma charakteru koniecznego. Niniejszy skład orzekający Sądu, podziela stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 22.11.1999 r. sygn.akt U 6/99 ( OTK 1999/7/159 ), iż "dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania ( zarządu ), gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła czy uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać
w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. Naliczenie lub aktualizację opłat można uznać za wyraźne, urzędowe potwierdzenie wcześniejszego aktu, konstytutywnego dla powstania prawa, oczywiście pod warunkiem, że pismo zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej. Do tych elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie jego adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. J. Borkowski, Kodeks postępowania..., op. cit., s. 447).(...) Tylko przy uwzględnieniu powyższego zastrzeżenia dopuszczalne jest uznanie, że - w razie braku dokumentu ustanawiającego użytkowanie - decyzja
o naliczeniu lub aktualizacji opłat może spełnić rolę dokumentu niezbędnego a zarazem wystarczającego do stwierdzenia prawa.
Stwierdzenie, że przedłożone przez skarżącą pisma nie są decyzjami administracyjnymi o opłatach, a jedynie zawiadomieniami o wysokości opłat nie zostało poparte żadnymi konkretnymi argumentami. Zdaniem Sądu pisma te zostały wydane przez właściwy organ, zawierają oznaczenie strony, rozstrzygnięcie o istocie sprawy i podpis osoby, co do której organy rozstrzygające niniejszą sprawę nie wykazały braku uprawnień do reprezentacji organu. W świetle powyższego mogłyby być one uznane za decyzje naliczeniu opłat za użytkowanie ( pismo z dnia [...] ) lub zarząd ( pismo z dnia [...] ), po uprzednim zbadaniu i potwierdzeniu przez organ I instancji, że zostały podpisane przez osoby uprawnione do reprezentacji organu – wydawania decyzji administracyjnych.
Osoba prawna ubiegająca się o uznanie środków finansowych za środki własne przedstawia dokumenty lub oświadczenia, o których mowa w § 9 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych... (Dz.U. Nr 23, poz.120 z późn.zm. ), właściwemu organowi (§ 10 rozporządzenia). W razie wątpliwości co do faktów stwierdzonych w oświadczeniach, właściwy organ może żądać dostarczenia dokumentów lub uzupełnienia oświadczeń w wyznaczonym terminie albo złożenia dodatkowych wyjaśnień. Nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów lub oświadczeń albo uchylenie się od dodatkowych wyjaśnień może być uznane za brak dowodów na to, że osoba prawna wybudowała albo nabyła budynki, inne urządzenia i lokale ze środków własnych. Do oświadczeń stosuje się art.75 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle tego przepisu dopuszczalność odebrania od strony oświadczenia uzależniona jest od łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: dopuszczalności zastąpienia dokumentu oświadczeniem i wnioskiem strony, że chce złożyć oświadczenie, bowiem musi być ono złożone przed organem, po uprzednim pouczeniu o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Odrzucenie jako dowodu oświadczenia z tego powodu, iż nie zostało złożone przed organem i pod rygorem odpowiedzialności karnej, bez wcześniejszego poinformowania strony
o możliwych konsekwencjach stanowi, zdaniem Sądu, naruszenie art. 9 Kpa. Podobna informacja powinna dotyczyć także postępowania dowodowego prowadzonego w oparciu o § 4 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r.
Należy odnieść się także do zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji stanowiska organu, opartego na poglądzie Sądu Najwyższego wyrażonego w uchwale z dnia 29.01.1993 r. sygn. akt III CZP 171/92 ( OSNC 1993/6/109 ), iż w świetle ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U. Nr 22, poz.99 z późn.zm. ) oddane w zarząd mogły być jedynie wydzielone grunty zabudowane lub niezabudowane, niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych lub statutowych przez państwową jednostkę organizacyjną. Niniejszy skład orzekający podziela to stanowisko, jednakże wskazuje, iż pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] zostało sporządzone w oparciu o przepisy wykonawcze do ustawy z dnia 14 lipca 1991 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, co mogłoby wskazywać, że użytkowanie terenu powstało pod rządami tej właśnie ustawy.
W tym stanie rzeczy, nie przesądzając o ostatecznym rozstrzygnięciu, Sąd uznał, że wymienione powyżej istotne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe uwzględniając uwagi Sądu.
Dlatego też, w oparciu o art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.152 i art.200 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł, jak w sentencji.