II SA/Sz 111/07

II SA/Sz 111/07 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2007-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Henryk Dolecki /przewodniczący/
Maria Mysiak /sprawozdawca/
Stefan Kłosowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 147  par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] r. sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie II edycji zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] I. stwierdza nieważność § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] uchwałę [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] r., w sprawie II edycji zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Szczec. Nr 15, poz. 99), wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 2 pkt 43.
W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że uchwała niniejsza w zakresie jej § 2 pkt 43 narusza § 6 i 7 wówczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.). W § 2 kwestionowanej uchwały Rada zdefiniowała terminy używane w przedmiotowej zmianie planu, redagując na potrzeby tego aktu prawnego tzw. "Słownik terminów użytych w tekście planu". I tak, w punkcie 43 Rada zdefiniowała pojęcie "wysokości zabudowy", przez którą nakazała rozumieć: "wysokość obiektu budowlanego mierzoną od poziomu terenu po stronie ulicy (placu) do górnej płaszczyzny stropu nad ostatnią kondygnacją zawierającą pomieszczenia na stały pobyt ludzi oraz służącą celom technologicznym, magazynowym i innym związanym z działalnością podstawową wykonywaną w budynku. Poddasze użytkowe nie jest kondygnacją w rozumieniu planu".
Dalej Wojewoda wskazał, iż zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wysokość budynku lub jego części jest liczona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, nie będącym wyłącznie wejściem do pomieszczeń gospodarczych lub technicznych, do górnej płaszczyzny stropu lub stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową łącznie z grubością izolacji cieplnej, bez uwzględnienia wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych. Nadto, w świetle § 6 powołanego rozporządzenia, piwnic oraz poddaszy, nie zawierających pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie zalicza się do kondygnacji użytkowych w rozumieniu przepisów rozporządzenia,
z wyjątkiem przepisów dotyczących ewakuacji.
Zdaniem Wojewody uchwalając przedmiotową zmianę planu, organ stanowiący Miasta [...] obowiązany był stosować przepisy powszechnie obowiązujące w dacie uchwalania planu. Takimi były zacytowane przepisy § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r.
W dalszej części uzasadnienia Wojewoda zwrócił uwagę na trzy kwestie.
Po pierwsze, zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Nadto źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (art. 87 Konstytucji RP). W kontekście powyższego organ nadzoru podkreślił, że fakt przyznania przez ustawodawcę aktom prawa miejscowego, stanowionym przez gminę, rangi przepisów powszechnie obowiązujących na określonym obszarze nie jest równoznaczny z nieograniczoną swobodą organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w ich uchwalaniu. Tworzenie aktów prawa miejscowego nie może bowiem odbywać się
w oderwaniu od obowiązującego porządku prawnego; przepisy te nie mogą pozostawać w sprzeczności z regulacjami zawartymi w aktach wyższego rzędu (ustawach), jak i przepisach wydanych na podstawie upoważnień w nich zawartych (rozporządzeniach), a normujących daną gałąź prawa.
Niewątpliwym, w świetle powyższego, jest zatem to, iż zarówno ustawa z dnia
27 kwietnia 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), na podstawie której wydana została kwestionowana uchwała, jak
i rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowiły - w chwili uchwalania przedmiotowej zmiany planu - przepisy powszechnie obowiązujące stosowane w planowaniu przestrzennym. Tak też, Rada Miasta [...] obowiązana była przyjąć w swej uchwale takie rozwiązania, które czyniłyby zadość wymogom, o którym mowa w ww. przepisach.
W kontekście powyższego, za rażąco naruszającą prawo uznać należy, sprzeczność § 2 pkt 43 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] w sprawie II edycji zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...]
z § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia
14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Po wtóre przepisy będące aktami prawa miejscowego mogą być wydawane wyłącznie w zakresie ustawowych upoważnień udzielonych organom jednostek samorządu terytorialnego. Żaden przepis prawa nie dał radzie gminy kompetencji, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalała dowolnie, a następnie stosowała własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku, gdyż to wynika ze źródła prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 16 marca 2001 r., IV SA 385/99, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2005 r., 7 IV SA 3559/03). Kompetencja powyższa nie wynikała z art. 26 ustawy
o zagospodarowaniu przestrzennym, ani z żadnego innego przepisu tego aktu. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu (tu: warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki) oraz nie mogą być z nimi sprzeczne. Do ustalenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, w tym także ustalenia sposobu pomiaru wysokości budynku lub jego części, ustawodawca upoważnił bowiem ministra właściwego do spraw architektury i budownictwa, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 89, poz. 414 ze zm.), który wykonał ową delegacje wydając cytowane wyżej rozporządzenie z dnia 14 grudnia 1994 r. Dokonanie czynności zastrzeżonej dla właściwego ministra przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w podjętej przez niego uchwale stanowi zatem z jednej strony przekroczenie ustawowej kompetencji rady gminy, wynikającej z art. 26 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, z drugiej zaś godzi w - wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP - zasadę demokratycznego państwa prawnego.
Po trzecie zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. Z kolei w art. 2 ust. 1 ustawodawca przesądził, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego
z zachowaniem warunków określonych w ustawach. W kontekście powyższego bezspornym jest, że wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury wynikają nie tylko z samej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ale także
z innych przepisów prawa, przede wszystkim ustawy - Prawo budowlane i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. Tak więc - ponad wszelką wątpliwość - stwierdzić należy, że zacytowany przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy
o zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujący uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, rodzi w tym zakresie obowiązek przestrzegania także norm technicznych zawartych w innych niż ustawa
o zagospodarowaniu przestrzennym przepisach (podobnie: T. Bąkowski w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Zakamycze 2004, s. 16-17). Wobec powyższego, oczywistym jest, że do wymagań architektury zaliczyć należało również normy techniczno-budowlane znajdujące się w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane, tj. rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (podobnie: Z. Niewiadomski w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 10-11).
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...], działając przez pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutów skargi Rada podniosła, że definicja zawarta
w rozporządzeniu z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie odnosi się do całego systemu prawnego. Definicja ta miała zastosowanie tylko do określenia wymagań technicznych i użytkowych, o których była mowa w przywołanym rozporządzeniu. Także definicja zawarta w § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały odnosi się tylko do zapisów tejże uchwały.
Dalej Rada wskazała, że stanowisko takie zajął Trybunał Konstytucyjny, który 2 lipca 2002 r. rozpoznawał zapytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zgodności z Prawem budowlanym przepisów dotyczących warunków technicznych budynków. Trybunał zajmował się wprawdzie kwestią pojęcia zabudowy jednorodzinnej, jednakże wyraził wówczas pogląd, iż definicje zawarte
w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostały ustalone tylko na potrzeby tego rozporządzenia
i nie można ich traktować jako wiążących w całym systemie prawnym. Trybunał wskazał, iż oznacza to, że nawet jeżeli w praktyce twórcy planów zagospodarowania przestrzennego posługują się definicją zabudowy jednorodzinnej, nie ma podstaw aby pojęciu temu nadawać znaczenie określone w rozporządzeniu. To samo należy powtórzyć w przypadku definicji określającej wysokość zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej p.p.s.a.) w związku z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków innych niż wyżej wymienione, a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Wojewody [...] zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony przepis Uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] r. narusza prawo.
Należy podzielić przywołane w skardze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99, iż przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie)
i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródła prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi.
W kwestii wysokości budynku, w dacie uchwalania zaskarżonego przepisu, stanowił § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.), który to przepis stanowi wykonanie delegacji z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Żaden natomiast przepis prawa obowiązującego (rangi ustawy) nie dał takich kompetencji organom gminy, aby
w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały sobie dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku, gdyż to wynika z powyżej powołanego przepisu rozporządzenia (źródła prawa powszechnie obowiązującego). Jest to jeden z podstawowych elementów konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP.
Materie, które powinny być regulowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały jednoznacznie określone w art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zawarcie w planie uregulowań nie znajdujących umocowania ww. przepisie (zaskarżony § 2 pkt 43 uchwały Rady Miasta Szczecina z dnia 27 kwietnia 1998 r.) należy uznać za jego rażące naruszenie.
Ustosunkowując się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę należy wyjaśnić, że w wyroku z dnia 2 lipca 2002 r. , sygn. akt P 11/01, Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się wprawdzie, iż definicja zabudowy jednorodzinnej zawarta w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie została ustalona na potrzeby tego rozporządzenia i nie można jej traktować jako wiążącej w całym systemie prawnym. Jednak nie można nie zauważyć, iż Trybunał wskazał również, że w żadnym przepisie powszechnie obowiązującego prawa nie została zawarta taka definicja, a bez niej nie możliwe byłoby określenie warunków technicznych. Nadto Trybunał wskazał, że definicja ta ustanowiona został bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jednak wobec braku odpowiedniej definicji w innych przepisach prawa oraz wskazaniu w treści samego rozporządzenia, że definicje w § 3 ustanowione są na jego potrzeby, Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności § 3 pkt 4 rozporządzenia z art. 7 ust. 2 pkt 1ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126).
Biorąc powyższe pod uwagę, stosownie do przepisu art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.