II SA/Sz 1090/18

II SA/Sz 1090/18 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2019-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /przewodniczący/
Danuta Strzelecka-Kuligowska
Renata Bukowiecka-Kleczaj /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1225/19 - Wyrok NSA z 2022-04-27
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 134 par. 1, art. 57a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 48, art. 29-31, art. 28 ust. 1, art. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2068
art. 43, art. 4 pkt 1, 2 i 5
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 87 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 6, art. 8 par. 2, art. 7, art. 77, art. 7a par. 1, art. 79 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w M. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Spółki A kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w M. decyzją z dnia
[...] r., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał [...] Sp. z o.o. w P. rozbiórkę obiektu budowlanego – wybudowanego nośnika reklamowego, na działce nr ew. gruntu [...], obręb S..
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 27 czerwca 2017 r. na działce [...], obręb S. ustalono, iż w km drogi ekspresowej [...], w odległości od pasa drogowego ok. 12 m i od krawędzi jezdni ok. 40 m, na wysokości przepustu pod drogą ekspresową ustawiono nośnik reklamowy o konstrukcji stalowej, wspartej na blokach betonowych, stężony w płaszczyznach, rozstaw stóp betonowych osiowy 4,5 x 3 x 6,0 m, stopy betonowe 1,2 x 2,10 m, grubości 0,21 x 2. Wymiary opisanego wyżej nośnika od poziomu bloków wynoszą 8,8 x 18 m, zaś szerokość boczna do wysokości 2,20 trapez 4,50 – 1,5 m, powyżej – szerokości 1,5 m. Jest to nośnik z obustronnym banerem reklamowym oraz bocznym z nazwą [...].
Zawiadomieniem z dnia 9 sierpnia 2017 r. organ nadzoru budowlanego zawiadomił strony postępowania o kontroli obiektu. Pismem z dnia 18 sierpnia 2017 r. Spółka poinformowała, że nie jest w stanie zadośćuczynić żądaniu obecności podczas kontroli. Podniosła, że zgodnie z przepisami proceduralnymi zawiadomienie takie musi być doręczone stronie najpóźniej na siedem dni przed wyznaczonym terminem. W związku z tym prosi o wyznaczenie nowego terminu oględzin.
W przeprowadzonej rozmowie telefonicznej z przedstawicielem inwestora poinformowano, że zawiadomienie o kontroli zostało wydane na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane i nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do terminów siedmiodniowych zawiadomień.
W dniu 22 sierpnia 2017 r. ponownie zostały przeprowadzone czynności kontrolne przez organ nadzoru budowlanego. W trakcie tych czynności stwierdzono,
że nośnik nadal jest ustawiony na działce.
Organ podkreślił, że na nośnik nie było wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę lub przyjętego zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę przez organ administracji budowlanej. Został on wybudowany pomiędzy 22 września 2015 r., a 27 czerwca 2017 r. Daty i godziny budowy nośnika ustalono na podstawie przeprowadzonych kontroli.
Zdaniem organu, wybudowany nośnik jest obiektem budowlanym i mieści się w katalogu pojęć z art. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, zatem zgodnie z art. 28 ustawy jego wybudowanie było możliwe po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organ dodał, że wybudowany nośnik reklamowy mieści się także w katalogu pojęć określonych w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Nośnik, pomimo występowania na obszarze silnych porywów wiatru, nie uległ przemieszczeniu lub zniszczeniu. Inwestor, pismem z dnia 2 sierpnia 2017 r. potwierdził, że nośnik reklamowy posiada fundamenty.
Celem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, postanowieniem z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora obowiązki, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegające m.in. na przedłożeniu zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy M. o zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Na wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. postanowienie, inwestor w dniu 11 września 2017 r. wniósł zażalenie.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając jednocześnie, że organ I instancji winien wskazać dowody na dokonanie analizy możliwości uruchomienia procedury legalizacyjnej.
Po przeprowadzeniu niezbędnych czynności w omawianym zakresie organ ustalił, że lokalizacja przedmiotowej tablicy reklamowej w sąsiedztwie drogi ekspresowej [...] nie uzyskałaby pozytywnej akceptacji zarządcy drogi (na co wskazuje stanowisko GDDKiA Oddział w S., wyrażone pismem z dnia 15 grudnia 2017 r.). Zgodnie z art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Umowa europejska o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) z dnia 15 listopada 1975 r. i ratyfikowana w 1985 r. (Dz.U. z 1985 r. nr 10 poz. 36) jest obowiązującym przepisem prawa. Zgodnie z punktem VII.4 załącznika do tej umowy, ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane.
Wobec niemożności przeprowadzenia (w myśl art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane), postępowania legalizacyjnego wybudowanego nośnika reklamowego,
w bezpośrednim sąsiedztwie drogi ekspresowej [...], stanowiącej ciąg międzynarodowej drogi głównej [...] na działce o numerze ew. gruntu [...], obręb S., z uwagi na wspomniany zakaz usytuowania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest, zgodnie z art.48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez decyzji o pozwoleniu na budowę
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] Sp. z o.o. w P..
W uzasadnieniu odwołania podniosła, że decyzja została wydana bez przeprowadzenia postępowania dowodowego – organ I instancji uznał, że o kontroli (nie oględzinach) strona nie musi być uprzedzana w "trybach przepisów proceduralnych", a jedyne przepisy regulujące sprawę zawiadomienia o kontroli to ustawa Prawo budowlane.
Strona wskazała ponadto, że dowodem na trwałe związanie z gruntem urządzenia reklamowego nie może być stwierdzenie, że nie przewróciło się ono mimo, że znajduje się w strefie silnych wiatrów. Przyznała, że w myśl Dyrektywy Unijnej z 1975 r. niedopuszczalne jest ustawianie urządzeń reklamowych przy głównych drogach, jednak, w ocenie strony nie można zapominać, że Dyrektywa ta jest ogólna i została wdrożona do polskiego prawa w postaci ustalenia konkretnych minimalnych odległości od krawędzi jezdni w tabeli w art. 43 ustawy o drogach publicznych.
Decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W ocenie organu, przepisy prawa budowlanego kwestię nośników reklamowych (zwanych w ustawie tablicami i urządzeniami reklamowymi) regulują w art. 3 pkt 3 oraz w art. 29 ust. 2 pkt 6. Z brzmienia tych przepisów wynika, że odnoszą się one do różnych typów urządzeń reklamowych, konsekwencją czego jest, że na jedne z nich wymagane jest pozwolenie na budowę, a na drugie jedynie dokonanie zgłoszenia.
Wśród cech określających tablice i urządzenia reklamowe zaliczane do budowli (art. 3 pkt 3) jest to, że są one "wolno stojące trwale związane z gruntem". Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 mówi natomiast o "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych". Skoro w art. 3 pkt 3 ustawodawca wymienia wśród budowli "wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe" to oczywistym jest, że w art. 29 ust. 2 pkt 6 mówiącym o "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych" chodzi o inne tablice i urządzenia reklamowe, niż te, o których mowa w art. 3 pkt 3, a więc niebędące budowlą. Instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, według art. 29 ust. 2 pkt 6, obejmuje tylko takie roboty budowlane, które nie stanowią budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, a więc nie polegają na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie obiektu budowlanego.
Budowla, jaką jest urządzenie reklamowe, obiekt przestrzenny o kilkumetrowej wysokości i szerokości, który narażony jest na oddziaływanie warunków atmosferycznych (zwłaszcza silnego wiatru), jest powiązana trwale z gruntem, aby zapewnić jej stabilność i bezpieczne użytkowanie.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ wskazał,
że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie,
nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia urządzenia w inne miejsce, ale jego stabilne posadowienie na gruncie, odporne na działanie czynników atmosferycznych. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, istotne bowiem jest to czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a więc w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu.
Zdaniem organu, w świetle przepisów prawa nośnik reklamowy, będący przedmiotem postępowania, jest obiektem budowlanym – budowlą; jak wynika z akt sprawy – wolno stojącym i trwale związanym z gruntem (poprzez płyty betonowe) urządzeniem reklamowym, wzniesionym z użyciem wyrobów budowlanych (kształtowniki stalowe, płyty betonowe), co potwierdza także dokumentacja fotograficzna, a jej wykonanie powinno być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego podkreślił,
że w świetle art. 48 Prawa budowlanego podstawą wszczęcia procedury legalizacyjnej (poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedstawienia dokumentów) jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że budowa nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Z akt sprawy wynika, że gmina M. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr [...] obręb S..
Nie wydawała również decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczących tej nieruchomości. Przedmiotowy nośnik reklamowy usytuowany jest
w sąsiedztwie drogi ekspresowej [...], która stanowi fragment drogi międzynarodowej północ-południe [...] (Y.-K.).
Zgodnie z pkt. VII.4 załącznika II do Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r. ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. Umowa ta została ratyfikowana przez Polskę i zgodnie z art. 91 Konstytucji RP stanowi część krajowego porządku prawnego jak również ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.
W świetle powyższego nie jest możliwa legalizacja nośnika reklamowego, wybudowanego samowolnie na działce nr [...] obręb S..
Organ dodał, że w sprawie lokalizacji przedmiotowej reklamy zajął stanowisko także przedstawiciel Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia
20 grudnia 2017 r., wskazując, że "...lokalizacja przedmiotowej tablicy reklamowej
w sąsiedztwie drogi ekspresowej [...] na dzień dzisiejszy nie uzyskałaby akceptacji zarządcy drogi, czyli GDDKiA". Załączone do tego pisma pozytywne opinie lokalizacji tablicy reklamowej na tej samej działce (z dnia [...] r. i z dnia [...] r.) dotyczą samowolnie wybudowanego obiektu, wobec którego organ nadzoru budowlanego wydał decyzję o nakazie rozbiórki i nakaz został wykonany (decyzja PINB z dnia [...] r., protokół z dnia 22 września 2015 r.).
Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ odwoławczy wyjaśnił, że fakt nieuczestniczenia inwestora w oględzinach obiektu (choć o kontroli nieruchomości
w dniu 22 sierpnia 2017 r. został powiadomiony w dniu 16 sierpnia 2017 r.) nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Podczas całego postępowania administracyjnego, przed organem I instancji, strona nie kwestionowała ustaleń stanu faktycznego. Ponadto, przed wydaniem decyzji została zawiadomiona w trybie art. 10 k.p.a., o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Przywołany w odwołaniu art. 7a k.p.a. przewiduje rozstrzyganie na korzyść strony wątpliwości, co do treści normy prawnej, a jego funkcją jest zwiększenie ochrony praw strony przez ograniczenie negatywnych skutków nieprecyzyjnego formułowania przepisów prawa. Zdaniem organu, przepis art. 48 prawa budowlanego, który jest podstawą wydanego rozstrzygnięcia, nie budzi tego typu wątpliwości. Nie wystąpiły też wątpliwości w zakresie stanu faktycznego sprawy.
Na opisaną decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:
1) art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie wyroków sądów administracyjnych za źródło przepisów prawa,
2) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez orzekanie na podstawie orzecznictwa sądowo- administracyjnego, a nie w oparciu o przepisy prawa,
3) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich faktów, które legły
u podstaw wydania przez PINB w trybach art. 48 Prawa budowlanego,
4) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez dowolną interpretację przepisów prawa.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że ustalenie czy wolnostojące urządzenie reklamowe stanowi budowlę zależy od wykazania istnienia trwałego związania z gruntem tegoż urządzenia. Pojęcie trwałego związania z gruntem, jako ewidentnie inżynierskie pojęcie, nie zostało zdefiniowane, natomiast zostało w Prawie budowlanym wykorzystane trzykrotnie - dwukrotnie dla zdefiniowania innych pojęć, a raz jako warunek przy określaniu obiektów zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę.
Spółka podkreśliła, że z uwagi na brak legalnej definicji pojęcia trwałego związania z gruntem "definicję" tę napisała judykatura, co w istocie jest sprzeczne
z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Strona nie zgodziła się z poglądem,
że trwałe związanie z gruntem stanowi warunek niezbędny do zapewnienia bezpieczeństwa i stabilności konstrukcji. W jej ocenie, stabilność obiektu i zapewnienie stawienia wystarczającego oporu czynnikom zewnętrznym typu parcie wiatru nie musi być realizowane poprzez trwałe związanie z gruntem. Przyjmując przywołaną "definicję" judykatury za wiążącą stwierdzić należałoby, że brak trwałego związania z gruntem jest jednoznaczny z możliwością zniszczenia konstrukcji obiektu, a także brakiem jej stabilności. Gdyby tak było, należałoby uznać, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego zezwala na wybudowanie tymczasowego obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę pod warunkiem, że obiekt ten nie będzie bezpieczny i stabilny (nie może mieć trwałego związania z gruntem).
Bez względu na sposób "definiowania" pojęcia trwałego związania z gruntem przez "ugruntowane orzecznictwo" sądowo-administracyjne nie może ono być uznane za źródło prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem 6 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a nie na podstawie wyroków sądów.
Skarżąca podniosła ponadto, że Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego "udowodnił" w swoim rozstrzygnięciu, że przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało wzniesione z wykorzystaniem wyrobów budowlanych na podstawie dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., z której wynikało, że zostało ono wykonane z kształtowników stalowych i płyt betonowych. Ponad wszelką wątpliwość nie wszystkie kształtowniki stalowe i płyty betonowe są wyrobami budowlanymi. Każdy wyrób budowlany musi posiadać odpowiednie atesty i świadectwa dopuszczenia. Jeżeli kształtownik stalowy będzie "pozaklasowy" tj. nie spełniający wszystkich wymogów stawianych konkretnym wyrobom, to nie można go uznać za wyrób budowlany. Tego ponad wszelką wątpliwość nie można ustalić na podstawie sporządzonej jednostronnie dokumentacji fotograficznej.
W ocenie strony, najpierw należy udowodnić, czy użyte materiały są wyrobami budowlanymi, by można było stwierdzić, czy powstał obiekt budowlany zgodnie
z definicją zawartą w art. 3 prawa budowlanego. O tym, czy dany produkt jest wyrobem budowlanym decyduje cel jego wytworzenia, a nie miejsce, gdzie został on wykorzystany.
Powołując się na treść art. 7a § 1 k.p.a., ustalającego obowiązek rozstrzygania na korzyść strony w przypadku niejasności przepisu prawa, strona wskazała, że skoro przepisy Prawa budowlanego nie dają jednoznacznej możliwości ustalenia co to jest trwałe związanie z gruntem, to ponad wszelką wątpliwość niedopuszczalne jest definiowanie tego zjawiska w oparciu o wyroki sądów w sposób sprzeczny z zasadą wyżej wskazaną.
Dodatkowo Spółka podniosła, że organy nadzoru budowlanego obu instancji całkowicie pominęły obowiązek przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego. Powiatowy Inspektor odmówił stronie prawa uczestniczenia w dowodzie z oględzin "uznając wystosowanie zawiadomienia o oględzinach jako opartego jedynie na przepisach Prawa budowlanego z całkowitym pominięciem prawa proceduralnego".
W odpowiedzi na skargę organ nie znajdując podstaw do zmiany rozstrzygnięcia wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r., pełnomocnik skarżącej Spółki ponownie podkreślił, że będące przedmiotem sporu urządzenie reklamowe nie jest obiektem budowlanym, bo nie jest trwale związane z gruntem. Na potwierdzenie stanowiska zawartego w skardze, złożył do akt odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów na zapytanie nr [...] oraz opinię techniczną dotyczącą zasad kwalifikacji reklamowego obiektu budowlanego
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn w niej nie podniesionych lecz dostrzeżonych przez Sąd z urzędu. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia
7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), który stanowi,
że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa
w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy w myśl obowiązujących przepisów prawa, legalizacja danego obiektu budowlanego jest dopuszczalna. Poprzedzone to winno być ustaleniem, czy wykonanie danego obiektu wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Kluczowe zatem staje się udzielenie odpowiedzi na pytanie o charakter obiektu będącego przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego.
Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że Spółka posadowiła na działce o nr ew. [...] w obrębie S., nośnik reklamowy konstrukcji stalowej, wspartej na blokach betonowych o rozstawie osiowym stóp betonowych 4,5 x 3 x 6,0 m oraz wymiarach stopy: 1,2 x 2,1 m i grubości 0,21 m x 2, a nadto wymiarach nośnika od poziomu bloków: 8,8 x 18 m. Sporne natomiast pozostaje to, czy ww. nośnik reklamowy jest trwale związany z gruntem, co wiązałoby się z koniecznością uzyskania pozwolenia na jego wybudowanie.
Jak wskazał w uzasadnieniu decyzji organ I instancji, przedmiotowy nośnik reklamowy jest obiektem budowlanym i jego wybudowanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Okoliczność tą potwierdzać ma to, że nośnik, pomimo występowania na obszarze silnych porywów wiatru, nie uległ przemieszczeniu lub zniszczeniu. Odnosząc się do tej kwestii organ odwoławczy dodał, że budowla ta, jaką jest urządzenie reklamowe, obiekt przestrzenny o kilkumetrowej wysokości i szerokości, który narażony jest na oddziaływanie warunków atmosferycznych (zwłaszcza silnego wiatru), jest powiązana trwale z gruntem, aby zapewnić jej stabilności i bezpieczne użytkowanie. Następnie, powołując się na tezy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, organ odwoławczy stwierdził, że sporny nośnik reklamowy jest budowlą, wolno stojącym i trwale związanym z gruntem (poprzez płyty betonowe) urządzeniem reklamowym, wzniesionym z użyciem wyrobów budowlanych (kształtowniki stalowe, płyty betonowe), a jego wykonanie powinno być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu, stanowisko organów w tym zakresie należy uznać za prawidłowe. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Oznacza to, że wyjątki od zasady określonej w art. 28 ust. 1, a wymienione w art. 29-31, powinny być interpretowanie ściśle. Do nich zalicza się m.in. wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, które wymaga jedynie zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 6 Pr. bud.). Natomiast pozwolenia na budowę – na zasadach ogólnych – wymaga budowa wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, które w myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jest budowlą (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2008/16).
Zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że będące przedmiotem sprawy urządzenie stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Z dokumentacji zebranej w trakcie postępowania,
tj. z protokołów oględzin jak i dołączonych doń zdjęć, wynika, że posadowione na gruncie urządzenie reklamowe to konstrukcja przestrzenna stanowiąca budowlaną
i techniczno-użytkową całość. Parametry techniczne tego obiektu i sposób związania
z gruntem za pomocą płyt betonowych pełniących rolę fundamentu, przekazujących na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli oraz mające zapewniać trwałość konstrukcji i uniemożliwienie jej przesunięcia, czy zniszczenia przez działanie sił przyrody, nie pozwala jednocześnie na odmienną jego kwalifikację.
Sąd nie podziela przy tym stanowiska zaprezentowanego w piśmie podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów z dnia 26 kwietnia 2004 r., stanowiącego odpowiedź na zapytanie nr [...] oraz tych poglądów, wedle których z trwałym związaniem obiektu z gruntem mamy do czynienia jedynie w sytuacjach, które wiążą się z wykonywaniem robót ziemnych lub usytuowaniem fundamentów poniżej poziomu terenu. Różnica polegająca na posadowieniu danego obiektu na płytach betonowych pełniących funkcję fundamentów bezpośrednio na gruncie albo z kilkucentymetrowym ich zagłębieniem w podłożu, nie może wpływać na odmienną ocenę charakteru obiektu jako całości i determinować oceny kwestii jego związania z gruntem.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do wyrażanego już niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyroki NSA: z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1596/09, z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08, z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07).
Ponadto, samo posadowienie spornego obiektu, polegające na ułożeniu płyt fundamentowych oraz ich połączenie wraz z konstrukcją nośną reklam i wspornikami
w jedną całość niewątpliwie stanowiło budowę, w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane i wymagało użycia również ciężkiego sprzętu. Prawidłowo uznały zatem organy obu instancji, że objęty w niniejszej sprawie postępowaniem administracyjnym nośnik reklamowy wymagał uzyskania pozwolenia na budowę (tak też NSA w wyroku z 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2077/16).
Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że zasadne było rozważanie przez organy możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jednak przyczyna z powodu której organy odstąpiły od procedowania w kierunku umożliwiającym zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu okazała się nieuzasadniona. Według organu, przeszkodą w prowadzeniu postępowania legalizacyjnego stał się zakaz wynikający z pkt VII.4 umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r.
Zgodnie z pkt VII.4 ww. umowy, ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane.
Zwrócić należy uwagę, że umowa z dnia 15 listopada 1975 r. weszła w życie
7 lutego 1985 r. a więc przed uchwaleniem ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.). Umowa europejska zawiera ogólne sfomułowanie, nie konkretyzując jednoznacznie minimalnej odległości sytuowania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych. Tymczasem prawodawca krajowy w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wskazał, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi powinny być usytuowane od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej, w przypadku dróg ekspresowych, poza terenem zabudowy w odległości 40 m.
Jak wynika z ustaleń organu I instancji poczynionych w trakcie dokonanych oględzin, sporny nośnik reklamowy znajduje się ok. 40 m od krawędzi jezdni drogi [...], a więc w dopuszczalnej odległości określonej przepisem art. 43 ustawy o drogach publicznych. Co istotne, do regulacji tej ustawy nie odwołały się organy orzekające w niniejszej sprawie.
Zdaniem Sądu, krytycznie należy ocenić stanowisko zaprezentowane przez Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział
w S. w piśmie z dnia 20 grudnia 2017 r., który pomimo powołania się m.in. na przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wyraził negatywną opinię na temat możliwości zalegalizowania wybudowanego nośnika reklamowego na działce nr [...]. Z korespondencji pomiędzy Dyrektorem Oddziału GDDKiA w S. a organem I instancji wynika bowiem, że opinia wyrażona w ww. piśmie z dnia 20 grudnia 2017 r. została wydana wyłącznie w oparciu o stan sprawy przedstawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w piśmie z dnia 24 listopada 2017 r. W zapytaniu swym organ nadzoru budowlanego nie wskazał rzeczywistego usytuowania obiektu względem krawędzi jezdni, czyli w odległości ok. 40 m, podając jedynie, że nośnik reklamowy wybudowano w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego drogi ekspresowej. Podkreślić należy, że możliwość usytuowania spornego obiektu nie powinna być oceniana względem "bezpośredniego sąsiedztwa z pasem drogowym" drogi ekspresowej ale względem drogi (zgodnie z umową europejską) lub względem krawędzi jezdni (art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), które to pojęcia są odrębnie zdefiniowane w art. 4 pkt 1, 2 i 5 ustawy o drogach publicznych.
Stanowisko Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – wyrażone we wspomnianym piśmie - budzi tym większe wątpliwości, że wcześniej tenże Dyrektor uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie konstrukcji szkieletowej i montażu urządzenia reklamowego na tej samej działce, przy czym przywoływane przez niego uregulowania zawarte w załączniku do umowy Europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie 15 listopada 1975 r. wówczas już obowiązywały na terenie RP.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że zasadniczo nie zasługiwały one na uwzględnienie. Nietrafne okazały się zarzuty naruszenia przez organ art. 87 ust, 1 Konstytucji RP poprzez uznanie wyroków sądów administracyjnych za źródło prawa, oraz naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez orzekanie na podstawie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, a nie w oparciu o przepisy prawa. Lektura zaskarżonej decyzji wraz z jej uzasadnieniem nie potwierdza przedstawionych zarzutów. Organ nadzoru budowlanego w podstawie prawnej rozstrzygnięcia jak i w motywach jego podjęcia wskazał jednoznacznie przepisy prawa, które zastosował w sprawie, wyjaśniając przy tym sposób ich wykładni w odniesieniu do ustalonych faktów. To natomiast, że organ odwołał się również do orzecznictwa sądów administracyjnych przy wyjaśnianiu pojęcia urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem nie może stanowić skutecznego zarzutu naruszenia prawa. Znajomość przepisów prawa oraz ich ugruntowanej od lat wykładni w orzecznictwie sądowym jest obowiązkiem organu, który co prawda nie jest związany poglądami prawnymi wyrażonymi w innych sprawach, ale pozytywnie świadczy o realizacji powierzonych zadań.
Jednolitość, czy spójność stosowania prawa, jest swego rodzaju wartością, która służy budzeniu zaufania obywateli do organów władzy. Zasada taka została uwzględniona także w art. 8 § 2 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Okoliczności stanu faktycznego również zostały ustalone w sposób niewadliwy, co nie potwierdza zarzutu skargi naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia zasady wynikającej z art. 7a § 1 k.p.a., która miałaby polegać na dowolnej interpretacji przepisów prawa.
Za chybione uznał Sąd zaprezentowane w uzasadnieniu skargi stanowisko, wedle którego, aby można było stwierdzić, czy powstał obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo budowlane, należy najpierw udowodnić, że został wykonany z materiałów będących wyrobami budowlanymi. Okoliczność zdefiniowania obiektu budowlanego jako budynku, budowli bądź obiektu małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesionego z użyciem wyrobów budowlanych nie oznacza, że na przeszkodzie do uznania danego obiektu za obiekt budowlany może stać użycie do jego wykonania materiałów, które temu celowi nie powinny służyć. Użycie do budowy obiektu materiałów, które nie spełniają odpowiednich norm lub nie posiadają wymaganych właściwości technicznych może natomiast stać na przeszkodzie do dopuszczenia tak wykonanego obiektu budowlanego do użytkowania.
Za okoliczność, która nie miała istotnego znaczenia dla oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń stanu faktycznego oraz naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu Sąd uznał nieuczestniczenie przez przedstawiciela strony skarżącej w oględzinach nośnika reklamowego przeprowadzonych na działce nr [...] w obrębie S.. Strona skarżąca nie kwestionuje bowiem faktu istnienia na ww. nieruchomości urządzenia reklamowego jak i ustaleń opisanych w dwóch protokołach oględzin, pomimo, że miała możliwość wypowiedzenia się do przeprowadzonych dowodów. Przy tym brak udziału strony w oględzinach nieruchomości nie pozbawia wartości dowodowej tych czynności.
Celowym jest w tym miejscu wyjaśnienie, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może uwzględnić skargę ze względu na stwierdzone naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego strona skarżąca nie podważała ustaleń pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonanych w takcie oględzin i udokumentowanych dodatkowo materiałem zdjęciowym, to podnoszony w skardze jak i na rozprawie zarzut naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. należało uznać za nieskuteczny.
Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że leżące u podstaw wydania nakazu rozbiórki stwierdzenie, że na przeszkodzie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego stoi zakaz zamieszczony w pkt VII.4 załącznika do umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) z dnia 15 listopada 1975 r., jest co najmniej przedwczesne. Skoro wspomniane uregulowanie nie precyzuje co należy rozumieć przez określenie "przy drogach międzynarodowych", a jednocześnie przepisy ustawy o drogach publicznych, które weszły w życie już po ratyfikowaniu tej umowy wskazują precyzyjnie odległości w jakich mogą być sytuowane obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi to w żadnym razie nie może być mowy o sprzeczności pomiędzy tymi przepisami. Co więcej sam GDDKiA nie wskazuje jaka według niego odległość nośnika reklamowego od zewnętrznej krawędzi jezdni powinna zostać zachowana aby możliwe było uzgodnienie tego typu przedsięwzięcia. Nie sposób przy tym odnieść się do podnoszonych przez GDDKiA argumentów dotyczących dodatkowego warunku uzyskania zgody na lokalizację obiektu na przyległym do pasa drogowego obszarze jakim jest "niepogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego". Ani z pisma GDDKiA ani z treści decyzji nie wynika, z jakich względów organy uważają, że przepisy ustawy o drogach publicznych dotyczące odległości w jakiej możliwe jest sytuowanie obiektów budowlanych przy drogach nie zapewniają bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Co więcej GDDKiA nie znając żadnych szczegółów dotyczących przedmiotowego nośnika reklamowego niewątpliwie nie miał nawet możliwości stwierdzenia, w jaki sposób umieszczenie w tej konkretnej lokalizacji reklamy najbliższej stacji paliw może pogarszać warunki bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Z przyczyn opisanych powyżej, nie mogą mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia dokumenty przedłożone przez stronę skarżącą na rozprawie w dniu
16 stycznia 2019 r., mające dowodzić, że obiekt budowlany, w którym dolna płaszczyzna fundamentu znajduje się na poziomie terenu, a jego przeniesienie lub rozebranie nie wiąże się z wykonywaniem robót ziemnych – nie może być uznany za trwale związany z gruntem. Jak już bowiem zaznaczono różnica polegająca na posadowieniu takiego obiektu jak przedmiotowy nośnik reklamowy – na płytach betonowych pełniących funkcję fundamentów bezpośrednio na gruncie albo
z kilkucentymetrowym ich zagłębieniem w podłożu – nie może wpływać na ocenę charakteru obiektu jako całości.
Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane bowiem zgodnie z tymi przepisami decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu wydaje się dopiero wtedy gdy nie jest możliwa jego legalizacja. Tymczasem stanowisko organu o braku możliwości wspomnianej legalizacji wynika z błędnej oceny relacji pomiędzy przepisami umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) z dnia 15 listopada 1975 r. oraz przepisami ustawy o drogach publicznych jak również błędnej interpretacji zapisów pkt VII.4 załącznika do wspomnianej umowy europejskiej.
Zdaniem Sądu, powyższe naruszenie niewątpliwie miało wpływ na wynik.
Z tych względów, uznając że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. naruszają prawo
w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia, Sąd – na podstawie art. 145 § 1
pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.
Obowiązkiem organu będzie ponowne rozważenie możliwości posadowienia spornego nośnika reklamowego z uwzględnieniem rzeczywistej odległości jego lokalizacji względem drogi i krawędzi jezdni (ok. 40 m) pod kątem jego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego.