II SA/Sz 1084/22

II SA/Sz 1084/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Grzegorczyk-Meder /przewodniczący/
Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1,  art. 6 ust. 2 pkt 1,  art. 52 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi I. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] lipca 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej powoływane jako: Kolegium lub organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania I. F. (dalej także jako: skarżąca), orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Gminy G. Nr [...] z [...] grudnia 2021 r. (znak: [...]) ustalającej na rzecz K. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego podpiwniczonego, dwukondygnacyjnego z dachem płaskim - uzupełniającego istniejącą zabudowę szeregową wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] i [...] położonej w obrębie geodezyjnym nr [...] w G..
Jak wyjaśnił organ odwoławczy, zaskarżoną odwołaniem decyzją Burmistrz Gminy G., działając między innymi na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił na rzecz K. M. warunki zabudowy.
W odwołaniu od powyższej decyzji I. F. zarzucała organowi I instancji naruszenie przepisów procedury administracyjnej — Kodeksu postępowania administracyjnego, przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisów Kodeksu cywilnego. Ponadto odwołująca podniosła zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie.
Po przywołaniu art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej jako: Ustawa) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm., dalej jako: Rozporządzenie) organ odwoławczy wyjaśnił, iż w badanej sprawie sporządzono analizę urbanistyczną, tj. analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 Ustawy. Powyższą analizę, jak i projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne - zgodnie z art. 60 ust. 4 Ustawy. Decyzja posiada też dwa załączniki - graficzny oraz tekstowy, tj. wyniki z analizy urbanistycznej, przy czym załącznik graficzny do decyzji spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 Ustawy. Zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy spełnia również wymagania § 9 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną (jako załącznik) oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Ustawy, stanowiące również załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.
Organ odwoławczy wskazał, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ulicy K. - drogi gminnej, stanowiącej działkę nr [...]. W wynikach z analizy wskazano, że szerokość frontu terenu inwestycyjnego wynosi ok. 27 m, zaś granice obszaru analizy wyznaczono w promieniu 81 m (3 x 27) od jego granic. Obszar analizy urbanistycznej wyznaczono w sposób zgodny z § 3 Rozporządzenia. Przy czym zgodnie z wnioskiem inwestora planowany wjazd odbywać ma się od ulicy K. co oznacza, że prawidłowo wyznaczono front działki, a w dalszej kolejności granice obszaru analizy urbanistycznej. Powyższy obszar analizowany, stanowił obszar do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, w tym w zakresie kontynuacji funkcji.
W ocenie Kolegium, wbrew zarzutom odwołania, przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 Ustawy, należy przyjąć funkcjonalną interpretację pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami pozwalającymi na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Nie jest zatem wymagane by ustalenie warunków dla nowej zabudowy nastąpiło tylko w oparciu o działki dostępne z tej samej drogi publicznej w rozumieniu literalnym i bezpośrednim "dostępności z tej samej drogi publicznej". Jak wynika z analizy w wyznaczonym obszarze występują działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, budynkami mieszkalnymi w zabudowie szeregowej, których zabudowa pozwala ma określenie wymagań zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 Ustawy. Planowana inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego wraz z infrastrukturą techniczną uzupełniającego istniejącą zabudowę szeregową. Obowiązuje kontynuacja ukształtowania istniejącej zabudowy na terenie działki nr [...]
W zakresie określonych zaskarżoną decyzją wymagań dla nowej zabudowy wskazano, że zgodnie z § 4 Rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Zaskarżoną decyzją wyznaczono obowiązującą linią zabudowy od strony ulicy K. jako zachowanie ukształtowania istniejącej zabudowy na terenie działki nr [...], oraz nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4 m od granicy prasa drogowego - ul. K. Ponadto dopuszczono wysunięcie przed obowiązującą linię zabudowy wykuszy, gzymsów wieńczących, balkonów, schodów zewnętrznych w parterze, okapów, daszków nad wejściami i ganków do 2,0 m.
Organ odwoławczy poddał także ocenie w decyzji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznaczony na 34,8% (§5 Rozporządzenia), szerokość elewacji frontowej określonej na 6 m — 10 m (§6 Rozporządzenia), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oznaczonej od poziomu terenu odpowiednio dla istniejących budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej przy ul. K. (§7 Rozporządzenia) oraz geometrię dachu. Dostrzeżono też, iż w obszarze analizowanym zabudowa pokryta jest dachami dwuspadowymi o różnym kącie nachylenia połaci głównych oraz dachami płaskimi (§8 Rozporządzenia). Uznano zatem, iż przyjęte w zaskarżonej odwołaniem decyzji określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy nastąpiło stosownie do przepisów rozporządzeniem, co czyni bezprzedmiotowym podniesione w tym zakresie zarzuty.
Nadto w ocenie Kolegium inwestor wykazał, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zatem spełniono wszelkie wymagania, o których mowa w art. 61 ust. 1 Ustawy.
Natomiast odnosząc się do innych zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, iż do postępowań w sprawie udzielenia warunków zabudowy nie znajdują zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze, tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 25, poz. 133), które utraciło moc obowiązującą z dniem 31 lipca 2020 r.
Wskazano, iż ani Ustawa ani Rozporządzenie nie posługuje się pojęciem "aktualnej" mapy. Jak się zaś przyjmuje się w orzecznictwie mapa, której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy jest aktualna, jeżeli odzwierciedla obecny stan rzeczy istniejący na danym terenie. Jeżeli stan faktyczny odzwierciedlony na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy nie uległ zmianie tak długo pozostaje ona mapą aktualną niezależnie od daty, jaką została opatrzona. W toku postępowania nie wykazano zaś by stan faktyczny uległ zmianie w sposób pozwalający na stwierdzenie, że mapa stała się nie aktualna.
Końcowo wyjaśniono, iż w postępowaniu o udzielenie warunków zabudowy organy administracji nie są również kompetentne do stosowania przepisów Kodeksu cywilnego, w tym przepisów art. 140, 143 i 144 Kodeksu cywilnego określających granice uprawnień właścicielskich, granice własności gruntu oraz zakaz immisji na nieruchomości sąsiednie.
Wskazano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany, a więc i ograniczeń, w sferze praw rzeczowych zarówno właściciela nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy, jak i dla właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz osób, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe. Dopiero na dalszym etapie procesu budowlanego, tj. w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, strony mogą dochodzić praw w zakresie ewentualnych naruszeń przepisów, w tym przepisów techniczno - budowlanych. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla skarżącej i otoczenia. Decyzja ta określa jedynie, czy planowana inwestycja w danym miejscu jest możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. skarżona, decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza jedynie o możliwości realizacji - zabudowy na granicy, a jedynie dopuszcza takie rozwiązanie. W świetle powyższego również pozbawienie odwołującej możliwości korzystania z drabiny umieszczonej na bocznej ścianie budynku i swobodnego dostępu do dachu budynku, nie podlega ocenie na etapie decyzji o warunkach zabudowy.
Pismem z [...] września 2022 r. I. F. wniosła skargę na powyższą decyzję domagając się jej uchylenia wraz z decyzją poprzedzającą.
Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- art. 61 ust. 1 Ustawy poprzez ustalenie warunków zabudowy w obszarze działek oznaczonych nr [...] i [...], mimo że nie wystąpiły wszystkie przesłanki wymagane przez ww. przepis, a to przesłanka, iż nowa zabudowa musi być zgodna pod względem funkcjonalnym z bezpośrednim otoczeniem i spełniać zasadę dobrego sąsiedztwa, a także nie powinna dopuszczać możliwości usytuowania budynku po granicy z sąsiednią działką nr [...].
- art. 1 ust 1 pkt 1 i 2 Ustawy poprzez jego niezastosowanie polegające na braku uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych, bowiem w obszarze analizowanym nie znajdują się budynki o gabarytach planowanej inwestycji, zatem planowana zabudowa nie odpowiada okolicznemu krajobrazowi i narusza interes społeczny oraz uzasadniony interes osób trzecich;
- art. 61 ust 6 Ustawy w zw. z § 3 - 9 Rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku przeprowadzenia prawidłowej i rzetelnej analizy w zakresie istniejącego ładu przestrzennego, złego wykreślenia obowiązującej linii nowego zabudowania na działce objętej wnioskiem, niewłaściwego zastosowania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, braku precyzyjnego określenia szerokości elewacji frontowej, wyznaczenia błędnej górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy jako przedłużenie krawędzi odpowiednio istniejącej zabudowy na działce przy ul. K. podczas gdy działka nr [...] nie jest działką sąsiednią.
W następstwie powyższych uchybień zdaniem skarżącej doszło do naruszenia także:
- § 12 ust 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż stan faktyczny i prawny nie uzasadniał usytuowania budynku inwestora w taki sposób, jak w zaskarżonej decyzji tj. dopuszczający możliwość usytuowania budynku szeregowego po granicy z działka sąsiednią nr [...], podczas gdy analiza obszaru wskazuje, że przedmiotowa działka i jej parametry co do wielkości, uzasadniają wydanie, co najwyżej poprawnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku wolnostojącego, skoro na przedmiotowej nieruchomości była niczym niezakłócona możliwość posadowienia takiego budynku, a wskazany przepis prawa jedynie dopuszcza taką możliwość, jako wyjątek od zasady;
- art. 3 pkt 2 i pkt 2 a Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że budynek mieszkalny inwestora, o którym mowa w decyzji to budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy podczas, gdy wydzielone segmenty projektowanego zamierzenia będą stanowiły dwa budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej.
Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7 i art. 77 k.p.a polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
- art. 138 § pkt 1 k.p.a. - polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu powyższego stanowiska skarżąca wskazała w szczególności, iż inwestor wnioskował o warunki zabudowy dla budynku wolnostojącego. Do dnia dzisiejszego, wnioskodawca przedmiotowego wniosku w tym zakresie na żadnym etapie postępowania nie modyfikował. Tym samym organy orzekające w sprawie będąc związane treścią wniosku, wydały rozstrzygnięcie niejako wykraczające poza wniosek Inwestora, umożliwiając usytuowanie budynku na granicy działki nr [...].
Ponadto inwestor nie posiada służebności oparcia o budynek skarżącej, a w zasadzie o część wspólną całego szeregowca znajdującego się przy ul. K. . Powyższe oznacza, że na chwilę obecną inwestor nie ma i co prawda nie musi mieć żadnego tytułu do dysponowania granicą działki aby w sposób skuteczny umożliwić mu usytuowanie budynku po granicy z działką sąsiednią nr [...] (tzw. służebność oparcia), ale tego rodzaju rozstrzygnięcie jakie zostało określone w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy, daje inwestorowi na etapie wnioskowania o wydanie decyzji pozwolenia na budowę nieskrępowane prawo wnoszenia do Sądu o przymusowe ustanowienie służebności, co w mojej ocenie skarżącej już na stracie powoduje zachwianie proporcji równości stron.
W ocenie skarżącej, gdyby budynek został oddalony od jej granicy i tak nie stanowiłby tzw. kontynuacji zabudowy, gdyż odbiega pod względem projektowym od Istniejącej zabudowy szeregowej przy ul. K. a po drugie istniejąca zabudowa szeregowa ma stronę frontową od ulicy K. a nie K. tak jak to planowane jest dla inwestora.
Jak wywiedziono dalej, dopiero na etapie pozwolenia na budowę dla inwestora będzie wiadome jakie oddziaływanie nowego budynku będzie miało na budynek skarżącej i czy nie będzie stwarzało to zagrożenia dla jej interesu (pękanie ścian w domu, problemy z doświetleniem działki, problemy z dostaniem się na dach budynku celem wykonania przeglądów technicznych i kominiarskich).
Dlatego też zaskarżona decyzja bez narusza interes skarżącej umożliwiając inwestorowi, budowę usytuowanie nowego zamierzenia po granicy z działką skarżącą na co stanowczo nie wyraża ona zgody.
Nadto, skarżąca nie zgodziła się z ustaleniem organu, że zamierzenie inwestycyjne objęte warunkami zabudowy, o których mowa w zaskarżonej decyzji stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy szeregowej. Gdyby tak było to budynek inwestora powinien optycznie i wizualnie być tożsamy z budynkiem skarżącej, a także całym budynkiem szeregowym znajdującym się przy ul. K.
Co do nieprecyzyjnego ustalenia obszaru analizowanego, w skardze wywiedziono, iż twierdzenie organu, że obszar analizowany został wyznaczony poprawnie, bo stanowi trzykrotność 27 m, czyli 81 m nie jest prawidłowe, skoro nawet w decyzji o warunkach zabudowy pojawiają się określenia, że front działki ma ok. 27 m. Wskazuje to na brak precyzyjności, a organ nawet dokładnie nie wie, czy faktycznie front ma około 27 m czy może 26,50m lub 28 m.
Nadto organy bezkrytycznie zaaprobowały sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczno-architektoniczną nie dostrzegając jej wad. Zaniechały również uzyskania od jej autorki dodatkowych wyjaśnień.
Załącznikiem do decyzji jest wykonana w 2017 r. kopia mapy zasadniczej - mapy ewidencyjnej w skali 1:1.000, przyjętej do zasobu. Tymczasem załącznik graficzny analizy sporządzono na kopii mapy z 2018, która nie zawiera żadnych oznaczeń, nie zawiera również poświadczenia za zgodność z oryginałem. W treści analizy nie wskazano, że załącznik graficzny sporządzono na kopii mapy przyjętej do zasobu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone w 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję organu I instancji ustalającą na wniosek inwestora na jego rzecz warunki zabudowy dla budowy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego podpiwniczonego, dwukondygnacyjnego z dachem płaskim - uzupełniającego istniejącą zabudowę szeregową.
Materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowił art. 61 ust. 1 Ustawy zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku, do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
W toku postępowania organy administracji wyjaśniały spełnianie przez planowaną inwestycję wymogów określonych w powyższym przepisie, przy czym zarzuty skarżącej, która jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestycyjnej oparte są w szczególności za zarzucie naruszenia art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 Ustawy oraz § 9 Rozporządzenia a także przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącej decyzja nie zapewnia zarówno ładu przestrzennego, jak również nie zadbano w niej o tzw. dobre sąsiedztwo. Szczególny sprzeciw skarżącej budzi dopuszczenie w skarżonej decyzji o warunkach zabudowy możliwości usytuowania budynku szeregowego "po granicy" z działką nr [...].
W badanej sprawie nie jest spornym, iż działki inwestycyjne [...] i [...] są położone na zbiegu ulic M. K. i J. K.. Natomiast inwestor wystąpił w 2017 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego, podpiwniczonego, dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego, dwurodzinnego z dachem płaskim – uzupełniającego istniejącą zabudowę szeregową wzdłuż ul. M. K..
Skarżona decyzja została wydana dla objętej wnioskiem zabudowy jako uzupełniającej istniejącą zabudowę szeregową wzdłuż ul. M. K. a inwestor nie kwestionuje określonego w decyzji zakresu swego wniosku.
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 Ustawy, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy przedmiotowa inwestycja jest dopuszczalna w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym danego terenu. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 Ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 229/11). Przy czym podkreślić należy, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na skutek wniosku zawierającego konkretne wskazania dla projektowanej inwestycji i organ związany jest treścią sformułowanego wniosku, co oznacza, że jeżeli wnioskowana funkcja, cechy i parametry planowanej zabudowy nie są możliwe do zaakceptowania na danym terenie to organ odmawia ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji.
W pierwszej kolejności należy dostrzec, iż organy administracji dopatrzyły się u skarżącej interesu prawnego czego następstwem było dopuszczenie jej do udziału dla postępowania na prawach strony. Posiadanie interesu prawnego nie sprawia, iż wszystkie wnioski i zarzuty podnoszone stronę podmiot podlegają uwzględnieniu a jej zgodna jest koniczna na wydanie decyzji administracyjnej. Rolą organu jest bowiem ocena ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie.
W badanej sprawie, mając na uwadze charakter zgłaszanych zarzutów, należy w pierwszej kolejności dostrzec, że w toku postępowania, stosownie do art. 60 ust. 4 Ustawy została opracowana analiza urbanistyczna oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia urbanistyczne. Analiza taka, choć ostatecznie stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to jednak z uwagi na wymagania określone przywołanym wyżej przepisie ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego.
Wnikliwa ocena powyższego dowodu przedstawiona w skarżonej decyzji doprowadziła organ administracji do trafnej konkluzji, iż opracowana dla potrzeb postępowania analiza zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Organ odwoławczy dokonał też oceny spełnienia wymagań dotyczących nowej zabudowy i uznał, że powyższe nastąpiło stosownie do przepisów Rozporządzenia.
Wbrew tezie skargi będące przedmiotem decyzji uznanie, iż planowana inwestygacja stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy szeregowej nie wymaga - jak przyjmuje skarżąca - iż planowana zabudowa powinna być optycznie i wizualnie tożsama z budynkiem skarżącej, czy też całym budynkiem szeregowym znajdującym się przy ul K. W miejscu należy bowiem przypomnieć, iż zgodnie z wolą ustawodawcy ocenie organów podlega nie "identyczność" inwestycji z istniejącą zabudową, lecz to czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przy czym uprawniona jest przedstawiona przez organ administracji wykładania pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" jako działki znajdującej się w obszarze analizowanym są działkami pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Nie jest tym samym wymagane by ustalenie warunków dla nowej zabudowy nastąpiło tylko w oparciu o działki dostępne z tej samej drogi publicznej w rozumieniu literalnym i bezpośrednim "dostępności z tej samej drogi publicznej".
Skoro analizie urbanisty podlegały gabaryty i forma architektoniczna obiektu budowlanego (pkt 3a), wskaźnik zabudowy kubaturowej (pkt 3b), szerokość elewacji frontowej (pkt 3d) wysokość górnej krawędzi frontowej i jej gzymsu lub attyki (pkt 3e), geometria dachu (3f), zestawienie tych danych dawało podstawy do określenia charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń urbanisty oraz organów administracji w tym zakresie. Nie stwierdził też, iżby w oparciu o argumentację przedstawioną przez skarżącą organ był zobligowany uzyskać od autorki analizy dodatkowe wyjaśnienia. Treść dokumentu pozostaje bowiem jasna a argumentacja skarżącej mogła podlegać ocenie organu administracji w ramach przysługujących mu kompetencji, co też w badanej sprawie miało miejsce.
W oparciu o przedstawioną argumentację nie dopatrzono się też podstaw do kwestowania ustalonego w analizie wskaźnika zabudowy, albowiem znajduje on odpowiednie uzasadnienie w ustaleniach analizy.
Nie jest też trafny opisany w uzasadnieniu skargi zarzut wadliwego wyznaczenia granic obszaru analizowanego z uwagi na brak wystarczającej precyzji w określeniu szerokości frontu działki inwestycyjnej i przyjęcie, iż ma on "około 27 m". W tym zakresie, mając na uwadze fakt, iż organ w toku orzekania mają obowiązek opierać się na mapie opracowanej w odpowiedniej skali, wyznaczenie frontu działki z dokładnością do jednego metra, a tak w badanej sprawie należy odczytywać zwrot "około", jawi jako wystarczająco precyzyjne dla potrzeb przeprowadzonej w badanej spawie analizy. Przy czym nie sposób przyjąć iżby nawet przyjęcie wywodzonej przez skarżącą długości frontu działki na "26,50m lub 28 m" z uwagi na usytuowanie poszczególnych obiektów poddanych analizie w obszarze analizowanym, istotnie wpłynęło na wynik analizy. Nadto, skoro urbanista wyznaczyła jako obszar analizowany obszar o wielkości trzykrotność frontu, a więc nie stosowała odstępstwa od zasady określonej w Rozporządzeniu, takie działanie nie wymagało dodatkowego uzasadnienia.
Sąd nie znalazł też podstaw do kwestionowania iżby mapa wykorzystana w toku postępowania była nieaktualna lub nie spełniała wymogów określonych przez prawodawcę. Trafnie w tym zakresie Kolegium wyjaśniło, iż skoro ani Ustawa ani Rozporządzenie nie posługują się pojęciem "aktualnej" mapy, to mapa, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy jest aktualna, jeżeli odzwierciedla obecny stan rzeczy istniejący na danym terenie nie zależnie od daty jaką został opatrzona. Skarżąca nie wskazała na żadne zmiany w zakresie istniejącego stanu faktycznego, które uzasadniałaby uznania, że mapa stała się nie aktualna.
Brak jest też podstaw do uwzględnienia zarzutu jakoby działka [...] nie była działką sąsiednią dla nieruchomości inwestycyjnej, skoro powyższe nieruchomości ze sobą graniczą a okolicznością wzbudzającą największy sprzeciw skarżącej jest dopuszczenie możliwości usytuowania planowanego budynku po granicy z działką nr [...].
Organ odwoławczy trafnie też wyjaśnił, że w postępowaniu mającym za przedmiot warunki zabudowy nie znajdują zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Organy nie były też władne do oceny na tym etapie procesu inwestycyjnego przepisów prawa cywilnego dotyczących wykonywania prawa własności czy też korzystania ze służebności. Przy czym w tym miejscu warto zaważyć, iż podmiot wnioskujący o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie musi posiadać tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy wniosek a prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne jest weryfikowane przez organy architektoniczno-budowalne na etapie rozpatrywania wniosku o pozwolenia na budowę. Tym bardziej nie sposób oczekiwać, aby organ orzekający o warunkach zabudowy był uprawniony do weryfikacji posiadania lub możliwości uzyskania przez inwestora służebności obciążającej nieruchomość sąsiadującą.
Uznawszy zatem, iż nie doszło wywodzonego przez skarżąca naruszenia wskazywanych przepisów prawa materialnego oraz procesowego, Sąd nie dopatrzywszy się także naruszenia innych w przepisów, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Orzeczenia sądów administracyjnych cytowane powyżej są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.