II SA/Sz 1083/22

II SA/Sz 1083/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-03-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność §
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 190,  art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 10 ust. 1,  ust. 5 pkt 4 lit. a, art. 9 ust. 4,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 166 poz 1612
art. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miasta Szczecinek z dnia 1 października 2018 r. nr LXIV/550/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Trzesieka I" w Szczecinku I. stwierdza nieważność § 17 pkt 9 w części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz w części graficznej w zakresie dotyczącym terenu 22 MN oznaczonym szrafem, w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...], II. zasądza od Rady Miasta Szczecinek na rzecz skarżącej A. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. S. (zwana dalej: "skarżącą") wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 1 października 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S. (Dz. Urz. Województwa Z. z dnia [...] listopada 2018 r., poz. [...]) w części tekstowej w zakresie § 17 pkt 9 i w części graficznej, w zakresie dotyczącym terenu 22 MN oznaczonym szrafem, w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...], w obrębie ewidencyjnym [...] S.. Zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, zwanej dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust.1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustalenie, że na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 22 MN, który co do zasady przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w części graficznej oznaczonej szrafem, na której położona jest działka [...], a której współwłaścicielem jest skarżąca, dopuszczalna jest jedynie lokalizacja ogrodów:
a) służących poprawieniu warunków zagospodarowania przyległych nieruchomości
z zabudową mieszkaniową jednorodzinną,
b) z zakazem lokalizacji budynków,
c) z dopuszczeniem podziału na działki służące poprawieniu warunków zagospodarowania przyległych nieruchomości.
Zdaniem skarżącej ograniczenia te z jednej strony w sposób nieuzasadniony różnicują sytuację właścicieli nieruchomości, uzależniając ją od położenia poszczególnych nieruchomości na terenie 22MN, uniemożliwiając tym samym zabudowę mieszkaniową, a jednocześnie są sprzeczne z istotą prawa własności uniemożliwiając wykonywanie tego prawa.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 17 pkt 9 i w części graficznej, w zakresie dotyczącym terenu 22 MN oznaczonego szrafem, w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] oraz zasądzenie na Jej rzecz kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wyjaśniła, że jest współwłaścicielką działki [...] położonej w S. obręb T.. Działka ta zgodnie z planem znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 22 MN, według § 3 pkt 1 uchwały jest to teren przeznaczony na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W § 17 uchwały zawarte są ustalenia szczegółowe dla tego i innych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W § 17 pkt 9 przewidziano ograniczenie polegające na wskazaniu, że na terenie 22 MN ustala się strefę ogrodów oznaczoną szrafem na rysunku planu:
a) służących poprawieniu warunków zagospodarowania przyległych nieruchomości
z zabudową mieszkaniową jednorodzinną,
b) z zakazem lokalizacji budynków,
c) z dopuszczeniem podziału na działki służące poprawieniu warunków zagospodarowania przyległych nieruchomości.
Działka nr [...] znajduje się właśnie na tej części terenu, na której istnieją wskazane ograniczenia. Mogą więc na niej być zatem lokalizowane jedynie ogrody służące poprawieniu zagospodarowania nieruchomości przyległych.
W ocenie skarżącej niewątpliwie posiada ona interes prawny w zaskarżaniu uchwały, który wywodzi z przysługującego jej prawa współwłasności do nieruchomości, której dotyczą ograniczenia i w tym zakresie zarzuca rażące naruszenie jej interesu prawnego.
Powołując się na przepis art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. za niedopuszczalne uznała przyjęcie niejednolitego przeznaczenia terenu elementarnego 22 MN, który z jednej strony przeznaczony został pod zabudowę jednorodzinną, a w części pod ogrody.
W ramach tej regulacji część właścicieli działek będzie uprawniona do korzystania z nich zgodnie z ich podstawowym przeznaczeniem (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), zaś druga grupa, a wśród nich Skarżąca, będzie mogła jedynie stworzyć w tym miejscu ogród, który w świetle powołanych zapisów miałby służyć nie jego właścicielowi, lecz właścicielom działek sąsiednich. Podkreśliła, że na terenie 22 MN regułą jest istnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przepisy ustawy nie zezwalają na różnicowanie przeznaczenia w ramach jednego terenu, w taki sposób, w jaki dokonano tego w części tekstowej uchwały – w § 17 pkt 9 oraz powiązanej z nim części graficznej.
Przyjęty w uchwale zapis, nie tylko w zakresie przeznaczenia tej części pod ogrody, ale przede wszystkim w zakresie funkcji tych ogrodów, rażąco narusza istotę prawa własności. Ogrody bowiem mają posiadać służebną rolę wobec nieruchomości sąsiednich i służyć poprawie ich zagospodarowania.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie i wyjaśniła, że podejmując uchwałę nie naruszyła przepisów prawa, w tym również wskazywanych przez skarżącą.
Organ podniósł, że działka oznaczona nr ewidencyjnym [...] zlokalizowana jest na rysunku Studium - kierunki, na obszarze oznaczonym symbolem XVIIIa - teren o dominacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami towarzyszącymi. Podstawą wyznaczenia w planie miejscowym, w tym przypadku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]", terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, jest uwzględnienie "Bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę". Ze sporządzonego bilansu wynika, że chłonność w obszarze o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz w obszarach przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy znacznie przekracza maksymalne, w skali miasta S., zapotrzebowanie na nową zabudowę. Oznacza to, że w świetle art. 10 ust. 5 pkt 4a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w takim przypadku nie można przewidywać lokalizacji nowej zabudowy poza obszarem o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej oraz poza obszarami nieprzeznaczonymi w obowiązujących planach miejscowych pod zabudowę.
Teren, na którym zlokalizowana jest działka nr [...] w obrębie [...], stanowiący współwłasność Skarżącej:
- znajduje się poza obszarem o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej,
- w ówcześnie obowiązującym planie miejscowym z 2011 r. był to teren rolny oznaczony na rysunku planu symbolem 25R; w obowiązującym planie z 2016 r. został przekształcony w teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczony symbolem 22MN i szrafem jako strefa ogrodów z zakazem lokalizacji budynków.
Zdaniem organu przeznaczenie działki nr [...] w obrębie [...] w planie miejscowym pod zabudowę byłoby niezgodne z ustaleniami Studium i naraziłoby plan na jego zakwestionowanie przez Wojewodę Z..
Ustalenie na terenie 22MN strefy ogrodów, oznaczonej szrafem na rysunku planu, wobec braku możliwości przeznaczenia tej części terenu pod nową zabudowę, miało na celu umożliwienie ewentualnych podziałów na działki w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych, poprzez powiększenie posiadanej powierzchni, czyli dołączenie ich do terenów wskazanych jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalenie będzie realizowane wyłącznie w przypadku wystąpienia takich potrzeb i za zgodą i wiedzą właścicieli poszczególnych nieruchomości. Absolutnie nie zmusza to właścicieli działki nr [...] do takiego działania, a zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściciele działki nr [...], mimo zmiany przeznaczenia terenu z rolnego na teren zabudowy mieszkaniowej z wyznaczoną strefą ogrodów, mogą wykorzystywać swoją nieruchomość w sposób dotychczasowy, tj. rolny.
Podsumowując, organ stwierdził, że zaskarżony w części plan sporządzony został zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po stwierdzeniu, że nie narusza ustaleń Studium. Na żadnym z etapów sporządzania planu skarżąca nie wyraziła zainteresowania jego zapisami - nie wpłynął z jej strony, ani też pozostałych współwłaścicieli działki nr [...], żaden wniosek czy uwaga do projektu planu. Nie skorzystała ponadto z ustawowego nieograniczonego prawa do jego wglądu.
Wyrokiem z dnia 30 października 2019 r., sygn.. akt II SA/Sz 409/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność § 17 pkt 9 w części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz w części graficznej w zakresie dotyczącym terenu 22 MN oznaczonym szrafem, w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że uregulowania planu miejscowego w części dotyczącej działki nr [...] położonej w S., obręb T., stanowiącej współwłasność Skarżącej pozostaje w oczywistej sprzeczności z regulacjami studium. Z załączonego do sprawy przyjętego uchwałą z dnia 29 sierpnia 2016 r. nr [...] studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S. wynika, że teren, na którym znajduje się działka nr [...] określony został jako "obszar XVIIIa" – wskazany do dominacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami towarzyszącymi i zielenią towarzyszącą, z następującymi wskaźnikami: powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej – nie mniej niż 40 % powierzchni działki.
Z kolei miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty zaskarżoną uchwałą w § 3 pkt 1 (Rozdział 1 "Ustalenia ogólne") dopuścił dla przedmiotowej działki, położonej w terenie elementarnym 22 MN zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jednak w "Ustaleniach szczególnych" zawartych w § 17 pkt 9, prawodawca lokalny wyłączył dla tego samego terenu elementarnego, zakreślonego szrafem na rysunku planu, możliwość lokalizacji budynków i jednocześnie ustalił strefę ogrodów służących poprawieniu warunków zagospodarowania przyległych nieruchomości z zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz dopuścił podział na działki służące poprawieniu warunków zagospodarowania przyległych nieruchomości.
Powyższe świadczyło, zdaniem Sądu o niedopuszczalnej sprzeczności zapisu § 17 pkt 9 oraz części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie dotyczącym terenu elementarnego 22 MN oznaczonego szrafem w odniesieniu do działki skarżącej - ze studium, w którym teren wskazano do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W rezultacie takie regulacje planu dowodzą naruszenia zasad sporządzania planu przewidzianych w przepisach art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie.
Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA w szczecinie, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 627/20 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.
Sąd Naczelny wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonano wystarczającej oceny tego czy § 17 pkt 9 planu miejscowego narusza ustalenia studium. Kwestia braku sprzeczności w tym zakresie nie może być oceniana wybiórczo i sprowadzona wyłącznie do stwierdzenia, że skoro w studium teren przeznaczono do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej to zakaz lokalizacji budynków w planie na tym obszarze stanowi kwalifikowaną wadę planu. Całkowicie Sąd Wojewódzki pominął to, że treść studium zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d upzp musi uwzględniać bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Dla oznaczenia wagi i znaczenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę - w przyjęciu określonych rozwiązań przypisanych przez ustawodawcę - znaczenie ma szczegółowa regulacja art. 10 ust. 5 upzp. Sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na dopuszczalność przeznaczenia nowych terenów pod zabudowę. Opracowanie studium w sposób niezgodny ze sporządzonym bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę jest istotnym naruszeniem i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
3.5. Sąd I instancji oceniając legalność planu miejscowego zignorował to, że ze sporządzonego bilansu wynika, iż chłonność w obszarze o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz w obszarach przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy znacznie przekracza maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę. Oznacza to, że w świetle art. 10 ust. 5 pkt 4a upzp w takim przypadku nie można przewidywać lokalizacji nowej zabudowy poza obszarem o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz poza obszarami nieprzeznaczonymi w obowiązujących planach miejscowych pod zabudowę. W żaden sposób nie przeanalizowano również kwestii, czy w ramach obszaru oznaczonego w studium symbolem XVIIIa - teren wskazany do dominacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami towarzyszącymi i zielenią towarzyszącą - wyznaczenie "strefy ogrodów" zachwiało proporcję pomiędzy funkcją mieszkaniową jednorodzinną, usługową a zielenią.
Udzielając wskazówek co do dalszego postępowania Sąd II instancji wskazał na konieczność przeanalizowania legalności planu miejscowego w szczególności w kontekście nie naruszania ustaleń studium, biorąc pod uwagę bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.
Na rozprawie zdalnej w dniu 9 marca 2023 r. skarżąca podtrzymała skargę wskazując na niezgodność ustaleń planu ze studium. W jej ocenie ustalenia te nie stoją na przeszkodzie przeznaczeniu terenu oznaczonego w studium symbolem XVIIIa, a w planie 22MN pod budownictwo mieszkaniowe.
Organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i w skardze kasacyjnej. Organ wskazał na to, że tereny o symbolu 22MN oznaczone w planie szrafem znajdują się poza obszarem o w pełni wykształconej zwartej strukturze przestrzennej, co widoczne jest na mapie nr [...].W jego ocenie plan jest zgodny ze studium bowiem w studium dla terenu XVIIIa przewidziano oprócz budownictwa mieszkaniowego również zieleń towarzyszącą.
Przedstawiciel organu podkreślił, że z poprzednio obowiązującym planie działka skarżącej miała przeznaczenie rolnicze, a zatem – zgodnie z wynikami bilansu nie mogła zyskać innego przeznaczenia, w szczególności prawa do zabudowy.
W związku z nałożonym przez Sąd zobowiązaniem organ nadesłał mapę planu miejscowego obejmującą cały teren elementarny oznaczony symbolem 22MN przedstawiając jednocześnie – w piśmie z dnia 13 marca 2023 r. procentowy udział powierzchni przeznaczonej pod zabudowę i powierzchni strefy ogrodów w ogólnej powierzchni terenu oznaczonego symbolem [...]
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga okazała się zasadna. Sądowa kontrola zaskarżonego aktu, dokonana z mocy art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 poz. 2492 – j.t.), według kryterium zgodności z prawem wykazała bowiem, że uchwała w zaskarżonym zakresie narusza prawo w stopniu nakazującym stwierdzenie nieważności.
Na wstępie należy wyjaśnić, że – stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – j.t.), dalej jako p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W badanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na potrzebę zbadania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w kontekście bilansu sporządzonego na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania i akcentowanej przez organ wynikającej z tego dokumentu nadpodaży terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe.
Sąd dokonał takiej oceny i doszedł do przekonania, ze zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny, doszło bowiem do przekroczenia granic władztwa planistycznego.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy instrument kształtowania przestrzeni. Proces planistyczny składa się z dwóch etapów. Pierwszy stanowi sporządzenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, które stanowi akt wewnętrzny i określa w sposób ogólny przeznaczenie poszczególnych terenów przy uwzględnieniu elementów, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę.
Przeznaczenie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową na terenach leżących poza terenami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej w granicach jednostki osadniczej jest uzależnione od wyniku bilansu. Jeżeli zapotrzebowanie nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy w podziale na funkcje nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p.).
Dalej wskazać należy, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, co wynika wprost z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.
Na gruncie badanej sprawy mamy do czynienia z sytuacją taką, iż w studium, pomimo tego, że z bilansu wynikała nadpodaż terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, na terenie oznaczonym w studium symbolem XVIIIa, znajdującym się poza obszarem o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno – przestrzennej, oznaczonym na mapie nr 2 (strona 83 studium) kolorem czerwonym, przewidziano jako funkcję dominującą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami i zielenią towarzyszącą.
W planie miejscowym z kolei część terenu oznaczonego symbolem 22MN, pokrywającego się z terenem XVIIIa, wyłączono spod zabudowy, oznaczając go szrafem i przewidując przeznaczenie pod strefę ogrodów. Przy czym zastrzeżono w § 17 pkt 9 planu, iż ma ona służyć poprawie warunków zagospodarowania przyległych nieruchomości z zabudową mieszkaniową. Dopuszczono także podział na działki służące poprawieniu warunków zagospodarowania przyległych nieruchomości.
Należało zatem ocenić, czy tak ukształtowane przeznaczenie nieruchomości skarżącej narusza ustalenia studium, a także, czy gmina nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Oceny tej Sąd dokonał przy uwzględnieniu ustaleń studium i bilansu.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że z bilansu sporządzonego na potrzeby studium w niniejszej sprawie jednoznacznie wynika nadpodaż terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. W takiej sytuacji – jak już wyżej wspomniano, gmina była zobligowana do zastosowania art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p. i nie mogła przewidzieć lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w treści tego przepisu.
W kontekście bilansu ustalenia studium dla obszaru oznaczonego symbolem XVIIIa należy więc odczytywać w ten sposób, że teren ten został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową z usługami oraz zielenią towarzyszącą, przy czym dominującą funkcję przeznaczono pod budownictwo mieszkaniowe, a pozostałe funkcje winny mieć charakter uzupełniający.
Uwzględniając wyniki bilansu należało uznać, że ustalenie nowej zabudowy w planie miejscowym na terenie oznaczonym w studium XVIIIa, poza obszarem obwiedzionym czerwoną linią na mapie nr [...] (str. 83 studium) było niedopuszczalne. Możliwe jednak było przeznaczenie tego terenu pod zieleń towarzyszącą. Organ mógł bowiem przewidzieć, że zieleń ta będzie położona na zwartym obszarze. Mogła ona przybrać formę parku bądź ogrodu. W sytuacji bowiem gdy studium przewiduje dla danego obszaru kilka funkcji, jak w omawianym wypadku, dopuszczalne jest, zdaniem Sądu, wyznaczenie w planie, miejsc w ramach tego obszaru, na których funkcje te mogą być realizowane.
Biorąc zatem pod uwagę treść studium i bilansu, ustalenia planu miejscowego w kwestionowanym przez skarżącą zakresie, a więc przeznaczenie części terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 22MN pod tereny zielone – strefę ogrodów było dopuszczalne. Zwłaszcza, że - jak wynika z nadesłanej przez organ mapy, obejmującej cały teren elementarny 22MN, zabudowa mieszkaniowa stanowi funkcję dominującą obejmując około [...] tego terenu. Z tych względów Sąd przyjął, iż ustalenia planu miejscowego w zaskarżonej części są zgodne z ustaleniami studium.
Sąd dostrzega jednak zasadność zarzutów skargi w zakresie określenia przeznaczenia części terenu, położonego na terenie elementarnym 22MN oznaczonego szrafem, w kontekście przekroczenia granic władztwa planistycznego wyrażającego się w nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącej.
Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że w procesie planistycznym krzyżują się dwie kwestie wynikające z jednej strony z konstytucyjnej ochrony prawa własności, a z drugiej z konieczności zapewnienia ładu przestrzennego i prawa organów gminy do kształtowania tego ładu w najlepiej pojętym interesie ogółu mieszkańców, która realizowana jest w procesie planistycznym.
Z jednej strony mamy zatem wynikające z prawa własności prawo do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, z drugiej strony uprawnienie gminy do kształtowania przestrzeni – tzw. władztwo planistyczne, które wyraża się w możliwości władczego wkroczenia w prawo własności.
Rolą Sądu jest w tej sytuacji dokonanie oceny, czy ograniczenie prawa własności na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miało usprawiedliwione podstawy i nie było nadmierne.
Analiza przedstawionych Sądowi dokumentów prowadzi do wniosku, że uchwała w zaskarżonej części istotnie narusza prawo, bowiem doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Należy bowiem zwrócić uwagę na to, że skarżąca została praktycznie pozbawiona możliwości dysponowania swoją własnością.
Kwestionowany § 17 w punkcie 9 zaskarżonej uchwały przewiduje bowiem, że na terenie 22MN ustala się strefę ogrodów oznaczoną szrafem na rysunku planu:
a) służącą poprawieniu warunków zagospodarowania przyległych nieruchomości z zabudową mieszkaniową jednorodzinną,
b) zakazem lokalizacji budynków,
c) z dopuszczeniem podziału na działki służące poprawieniu warunków zagospodarowania przyległych nieruchomości.
Na terenie tym położona jest działka skarżącej, która w poprzednio obowiązującym planie miejscowym miała przeznaczenie rolnicze. Nie jest jasne z jakich względów, przy opisanych wyżej wynikach bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, dotychczasowego przeznaczenia tego obszaru nie pozostawiono, skoro na terenie tym zgodnie z bilansem nie było dopuszczalne lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej.
Lektura § 17 prowadzi do wniosku, że dla nieruchomości skarżącej przewidziano taki sposób zagospodarowania, który będzie miał charakter służebny względem nieruchomości sąsiednich, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Również podział działki skarżącej został zastrzeżony dla poprawienia warunków zagospodarowania przyległych nieruchomości. Takie określenie przeznaczenia terenu prowadzi zatem do faktycznego wywłaszczenia skarżącej, bowiem strefa ogrodów w świetle przytoczonych ustaleń miałaby zostać urządzona nie na potrzeby skarżącej, ale jej sąsiadów, co jawi się jako działanie nieuprawnione i daleko wykraczające poza przyznane gminie uprawnienie do kształtowania ładu przestrzennego. Przy czym strefa ogrodów na terenie 22 MN oznaczonym szrafem miałaby być przeznaczona nie na cel publiczny - do użytku wszystkich mieszkańców, a jedynie dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, co jest nieznaną w przepisach prawa formą wywłaszczenia.
Oceny tej nie zmienia wynikająca z art. 35 możliwość wykorzystania terenów, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Oznacza to bowiem, że skarżąca będzie co prawda mogła w dalszym ciągu prowadzić działalność rolniczą na swojej działce, jednak jej sprzedaż na warunkach rynkowych będzie praktycznie niemożliwa. Mało tego w świetle ustaleń planu podział nieruchomości został obwarowany warunkiem, który oznacza, że zbycie części nieruchomości może nastąpić jedynie na rzecz właściciela nieruchomości sąsiedniej, skoro podział terenu jest dopuszczalny wyłącznie na działki służące poprawieniu warunków zagospodarowania przyległych nieruchomości.
Jakkolwiek zatem za dopuszczalną należy uznać ingerencję w prawo własności w procesie planistycznym, jednak ingerencja ta nie może być nadmierna, a sytuacja ta ma miejsce w niniejszej sprawie.
Na marginesie jedynie należy zauważyć, że uchwalenie planu ma na celu zagospodarowanie terenów w taki sposób jaki przewiduje to organ gminy. Ma to zapewnić harmonijny rozwój terenów objętych planem i prowadzić do zachowania ładu przestrzennego. Podjęcie uchwały zakładać winno sukcesywną realizację jej ustaleń. Stąd też uchwalenie planu, który zakłada, że przewidziany sposób zagospodarowania nie będzie realizowany jest działaniem niezrozumiałym.
W tym stanie rzeczy Sąd, w oparciu art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 17 pkt 9 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim dotyczy ona działki skarżącej.