II SA/SZ 1078/23

II SA/Sz 1078/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-06-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Wojciechowska
Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 609
art. 101 ust. 1, art. 14, 98 ust.5, 98 a ust.3,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art.106 par.3, art. 134 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 5, 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 2408
art. 384 par. 1 i par. 3
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi D. O. na uchwałę Rady Miasta Świnoujście z dnia 25 maja 2023 r. nr LXXX/617/2023 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Gminy Miasto Świnoujście na rzecz skarżącej D. O. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z [...] r., D. O. (dalej: Wnioskodawczyni lub Skarżąca), powołując się w szczególności na art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm.; dalej: u.s.g.) wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Świnoujście nr LXXX/617/2023 z dnia 25 maja 2023 r., w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla rejonu ul. Wojska Polskiego i Osiedla Posejdon (Dz. Urz. Woj. Zach. z dnia 07 czerwca 2023 r. poz. 3367; dalej: Uchwała lub plan miejscowy)
Skarżąca zarzuciła powyższemu aktowi prawa miejscowego naruszenie:
1. procedury uchwalania poprzez bezprawną dwukrotną reasumpcję głosowania nad uchwałą co stanowi naruszenie zapisów zawartych w art. 14 u.s.g. i czyni takie głosowanie, głosowaniem nieważnym,
2. art. 3 ust. 1 oraz art 4 ust 1 w zw. z art. 1 ust 3 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy Kodeks cywilny poprzez niezgodność zapisów zawartych w planie miejscowym ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta zawartych w dziale 5 - Kierunki rozwoju struktury przestrzennej, co do zapisów dotyczących terenów elementarnych 7UT, 7aUT i 7bUT dotyczących wysokości zabudowy od 15 do 25 metrów - podczas gdy zapisy Studium pozwalają na maksymalną wysokość budowli na cztery kondygnacje czyli metrów 13, co zostało dodatkowo uzgodnione przez Urząd Miasta z mieszkańcami na spotkaniu w UM w dniu [...] r. Skarżący również wskazali na naruszenie zapisów zawartych w art. 19 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
3. udział w głosowaniu osoby, która w nim brać nie powinna albowiem w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/739/22 radna A. R. do czasu rozpoznania przez NSA wniesionej przez nią skargi winna zawiesić swoje funkcjonowanie w Radzie Miasta, gdyż może się okazać, że wszystkie głosowania od dnia wydania wyroku przez WSA w Szczecinie będą uznane za nieważne,
4. udział M. C. oraz P. C. w obradach Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej jaka odbyła się dnia [...] r., której tematem było uzgodnienie stanowiska komisji w sprawie planu miejscowego, co narusza został zapis zawarty w § 7 ust. 9 Regulaminu Pracy Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, bowiem osoby te nie miały prawa uczestniczyć w tym posiedzeniu jako autor projektu planu i architekt działający na zlecenie developerów mających główny w interes w uchwaleniu planu miejscowego w takim kształcie jaki został on przeforsowany i uchwalony przez Radę Miasta
Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały rady Miasta Świnoujście w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu powyższego stanowiska Skarżąca wskazała, że przed wniesieniem skargi wystąpiła z "przedsądowym wezwaniem do usunięcia naruszeń prawa przy uchwalaniu planu miejscowego", które pozostało bez odpowiedzi ze strony organu.
Wyjaśniła także, iż jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym skarżonym planem. Zamieszkuje tam od 50 lat, na terenie osiedla P., które od początku swojego istnienia było i jest osiedlem domków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, bliźniaczej i jednorodzinnej o wysokości zabudowy nie przekraczającej 9 metrów nad poziom ziemi. Na skutek działań podjętych przez ś. developerów oraz ś. urzędników na terenie osiedla P., w odległości 150 metrów od granicy osiedla ma powstać nie mniej niż [...] apartamentów w zabudowie do 25 metrów, czyli mających 8 kondygnacji. Już obecnie nie ma możliwości zaparkowania na tym osiedlu a w okresie letnim jest to niewykonalne. Stanowi to poważny problem dla mieszkańców osiedla, ale także dla kuracjuszy. Wybudowanie [...] apartamentów spowoduje konieczność zaparkowania kolejnego [...] pojazdów. Tymczasem miasto wybudowało w roku [...] parking na [...] samochodów i więcej już nie wybuduje, bo po prostu nie ma gdzie. Zwróciła też uwagę na istniejący problem z dostawą wody, której latem na osiedlu po prostu nie ma. Po dobudowaniu [...] apartamentów nie będzie jej wcale.
Zdaniem Skarżącej, wskutek uchwalenia planu miejscowego, mieszkańcy osiedla utracą też dochody związane z przyjęciem kuracjuszy i wskutek powyższego zubożeją a nadto spadnie wartość ich nieruchomości bowiem nikt nie chce kupić nieruchomości w sąsiedztwie wysokich na 8 pięter apartamentowców.
W dalszej części skargi Skarżąca przedstawiła przebieg sesji Rady Miejskiej na której uchwalono plan miejscowy i wskazała, że jest on odzwierciedlony na stosownym nagraniu. Podkreśliła, że przed przegłosowaniem samego planu miejscowego, Rada Miasta głosowała nad uwagami wniesionymi przez mieszkańców osiedla Posejdon. W związku z tym, że wyłożenia projektu planu były cztery, Rada Miasta musiała przeprowadzić cztery głosowania nad zgłoszonymi uwagami.
W toku głosowania na nad załącznikiem 3c uzyskano rezultat: Tak - 7 radnych, Nie - 7 radnych, Wstrzymało się – 3 radnych. Po wypowiedziach radcy prawnego przewodnicząca Rady Miasta zarządziła reasumpcję głosowania nie podając przyczyn i podstaw takiego zarządzenia a następnie zarządziła przerwę.
Po wznowieniu obrad, radny zgłaszał wniosek o reasumpcję głosowania w sposób wyjątkowo mętny uzasadniając ten wniosek niezrozumieniem zasad głosowania. Przy czym zgłaszając ów wniosek sam stwierdził, że powtórne glosowanie jest niemożliwe.
Przewodnicząca Rady zarządziła jednak reasumpcję głosowania a wynik głosowania przestawiał się: Tak 8 - radnych, Nie - 8 radnych, 1 – radny wstrzymał się. Tym samym po raz drugi Rada Miasta nie przegłosowała załącznika 3c.
Zdaniem Skarżącej dwa głosowania nad załącznikiem 3c nie spowodowały jego uchwalenia, a więc nie było żadnych podstaw do dalszego głosowania nad kolejnym załącznikiem 3d oraz nad całością przedmiotowego planu zagospodarowania. O ile można by było zrozumieć jedną reasumpcję głosowania, to wynik ponownego głosowania bezwzględnie stanowił demokratyczną opinię radnych, która to opinia wyrażona w trakcie głosowania powodowała odrzucenie załącznika a co da tym idzie całość przedmiotowego planu miejscowego.
Tymczasem Rada Miasta w dalszej kolejności doprowadziła do ponownej reasumpcji głosowań, w tym także nad załącznikami 3a i 3b, co również było jawnym złamaniem zasad głosowania.
W dalszej części skargi rozwinięto pozostałe inne zarzuty skargi podkreślając, iż Zarządzeniem zastępczym Nr [...] Wojewoda z dnia 15 czerwca 2022 r., stwierdził wygaśniecie mandatu radnej A. R. a WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 roku, sygn. akt II SA/Sz 739/22 oddalił skargę radnej A. R. na powyższe zarządzenie. W tym stanie rzeczy może się okazać, że radna ta nie mogła i nie powinna uczestniczyć w przedmiotowych głosowaniach, a jej głos, po ewentualnie wydanym negatywnym dla niej wyroku przez NSA, nie będzie ważny.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy Miasto wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż zdaniem Organu jest ona niezasadna.
W uzasadnieniu powyższego stanowiska wskazano, że zgłoszone w skardze zarzuty o charakterze merytorycznym i proceduralnym nie mają bezpośredniego związku ze sferą indywidualnego interesu prawnego Skarżącej.
Podkreślono, że uchwała Rady Miasta była przedmiotem kontroli w zakresie zgodności z prawem przed Wojewodę, w tym również w kwestii prowadzonych głosowań. Wojewoda nie stwierdził naruszeń prawa w wymiarze proceduralnym i ustrojowym, a uchwała została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym
Odnosząc się do zarzutu 1 tj. dotyczącego poprawności głosowania nad uchwałą ze względu na zastosowaną przez Przewodniczącego Rady instytucję reasumpcji głosowania przy oddzielnym bloku głosowań cząstkowych nad uwagami do projektu planu wskazano, że przebieg sesji LXXX sesji Rady Miasta z dnia [...] r. w wersji zapisu audiowizualnego jest w całości dostępny za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej. Fragment sesji na który wskazują Skarżący ujęty jest w części 9 i 10 zapisu.
Z przebiegu sesji wynika wprost, że uwagi z każdego wyłożenia projektu planu były głosowane oddzielnie. W głosowanych projektach zawarto wykaz wszystkich uwag zgłoszonych do projektu planu przy kolejnych wyłożeniach, które zostały indywidualnie wskazane i rozpatrzone wraz z uzasadnieniem. Wobec nieuzyskania większości w głosowaniu cząstkowym dotyczącym załącznika nr 3c, pojawiła się wątpliwość co do sposobu dalszego procedowania uchwały w sprawie planu miejscowego. Jeden z radnych zadał pytanie o dalsze rozpatrzenie uwag zawartych w wykazie - załączniku 3c, którego projekt nie uzyskał większości w pierwszym głosowaniu, wskazując jednocześnie, iż nie miał wiedzy w tym zakresie przed głosowaniem. Po drugim głosowaniu inny radny zgłosił kolejną wątpliwość, dotyczącą możliwości rozpatrywania w innym systemie głosowania, dokumentów tego samego rodzaju, tj. wykazów zawartych w projektach załączników nr 3a, nr 3b i nr 3c.
W zaistniałych okolicznościach - na wniosek radnego M. N. - Rada Miasta podjęła formalne rozstrzygnięcie o przeprowadzeniu ponownych głosowań cząstkowych nad wszystkim projektami wykazów zawartych w załącznikach nr 3a, nr 3b i nr 3c (wynik głosowania nad wnioskiem: 15 głosów - za, 1 głos - przeciw, 1 głos - wstrzymujący się). Kolejne głosowania przeprowadzone w tej materii nie budziły już żadnych wątpliwości.
Nadmieniono, że zgodnie z § 49 ust.1 Statutu Miasta, Przewodniczący udziela głosu poza kolejnością w sprawie wniosków formalnych, a w szczególności dotyczących: - reasumpcji głosowania. Stosownie do zapisów § 57 ust. 2. Statutu Miasta razie powstania wątpliwości, co do wyniku głosowania przewodniczący zarządza ponowne głosowanie wzywając radnych do ponownego głosowania.
W zakresie zarzutu 2, dotyczącego niezgodności zapisów uchwalonego planu miejscowego z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego w zakresie wysokości dopuszczonych dla projektowanych budynków na terenach elementarnych 7UT, 7aUT i 7bUT wyjaśniono, że wprawdzie w studium istnieją zapisy dotyczące ograniczeń wysokości, ale odnoszą się do innego terenu, tj. do zrealizowanego centrum handlowego "Park Handlowy Ś." przy ul. [...]. Mimo, że Studium nie narzuca ograniczeń wysokościowych na tereny sąsiadujące, to zastosowano ograniczenie w tym zakresie w sąsiednim planie (granica pomiędzy opracowania nimi przebiega praktycznie w osi ul. B.). Dzięki takiemu podejściu po obu stronach ul. B. uzyska się spójną wysokość i charakter zabudowy, tzn. na zachód od osi ul. B. nie więcej niż 24 m, na wschód - wysokość stopniowaną 15-18,5 i 25 m. Istniejące na terenach elementarnych 7UT, 7aUT i 7b UT ośrodki wczasowe o przeciętnej architekturze i dużym zamortyzowaniu obiektów dzięki takim zapisom mają szansę wspólnie z sąsiadującym centrum handlowym stworzyć nowy kompleks współczesnej zabudowy, obwarowanej licznymi nakazami w zakresie zachowania terenów zielonych i odpowiedniej ilość i miejsc parkingowych.
Co do zarzutu 3, dotyczącego wygaśnięcia mandatu radnej to w ocenie organu nie ma on związku z przedmiotem sprawy objętej skargą indywidualną. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2022 r. wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 739/22, oddalający skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnej A. R. był w dacie podejmowania skarżonej uchwały nieprawomocny. Stosownie do art. 98a ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym zarządzenie zastępcze wojewody staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd.
W zakresie zarzutu 4 a zatem przebiegi prac komisji wskazano, iż dotyczy on dotyczy bezpośrednio trybu sporządzenia planu, lecz procedur związanych z przygotowaniem opinii przez Gminną Komisję Urbanistyczną. Jak wynika z przebiegu posiedzenia Komisji, wynikającego z protokołu z dnia 7 sierpnia 2020 r. P. C. jako autor koncepcji został formalnie wyłączony z dyskusji, natomiast M. C. uczestniczyła w dyskusji, ponieważ na zlecenie Miasta wykonywała projekt planu i miała prawo odnieść się do propozycji zmian w strukturze urbanistycznej tworzonego przez nią opracowania. Działanie Komisji odzwierciedlono w protokole dołączonym do odpowiedzi na skargę.
Podkreślono, iż komisje urbanistyczno-architektoniczne pełnią funkcję organu doradczego. Jako organ doradczy, komisje nie mają wiążącego wpływu na rozstrzygniecie sprawy i wydają jedynie niezobowiązujące opinie. Dlatego też skład komisji nie jest podstawą do oceny prawidłowości uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W toku postępowania przed sądem administracyjnym Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w kolejnych pismach z 16 lutego 2024 r., 2 kwietnia 2024 r. i 8 maja 2024 r. wskazując dodatkowo, iż wyrokiem z 26 marca 2024 r. sygn. akt. III OSK 912/23 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 739/22 w sprawie ze skargi A. R. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 15 czerwca 2022 r. nr 6/2022 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnej Rady Miasta
Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2024 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał skargę oraz wniósł o przeprowadzenie dowodu z nagrania sesji Rady Miasta dotyczącej uchwalenia przedmiotowego planu zagospodarowania.
Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę.
Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd postanowił o przeprowadzeniu dowodu z nagrania sesji Rady Miasta z 25 maja 2023 r. dotyczącej uchwalenia zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie należy wyjaśnić, że sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.
Stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Dlatego też przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).
Mając na względzie argumentację pełnomocnika Organu dotyczącą interesu prawnego Skarżącej należy dostrzec, iż nie jest sporne, że jest ona właścicielem nieruchomości objętej regulacjami planistycznymi skarżonej uchwały a zapisy planu miejscowego określają w szczególności sposób zagospodarowania i zabudowy jej Wre działki. Wejście w życie planu miejscowego ma dla właściciela nieruchomości także taki skutek, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.). Fakt, iż jednocześnie w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. przewidziano, że jeżeli wskutek uchwalenia planu miejscowego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel na stosowne roszczenia do gminy przekonuje, że wejście w życie planu miejscowego ma doniosłe znacznie dla prawa własności i może skutkować zarówno wzrostem jak i spadkiem jej wartości. Plan miejscowy może wpływać na korzystanie przez jej właściciela z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Stąd zdaniem Sądu w badanej sprawie nie może budzić wątpliwości, że Skarżąca wykazała interes prawny uprawniający ją do zaskarżenia uchwały na podstawie art.101 u.s.g.
Wobec skutecznego wniesienia skargi oraz wobec treści zgłoszonych zarzutów Sąd był zobowiązany w pierwszej kolejności do dokonania weryfikacji przebiegu procedury planistycznej a dalej do weryfikacji czy w toku podjęcia uchwały a nie doszło do naruszenia przepisów regulujących u.s.g.
Szczegółowy przebieg procedury planistycznej w zakresie w jakim przeprowadza ją organ wykonawczy gminy został szczegółowo opisany w art.17 u.p.z.p. Ów proces wieńczy przedstawienie radzie gminy projektu planu miejscowego. Przy czym - co jest szczególnie istotne w realiach rozpatrywanej sprawy - jednym z elementów procedury planistycznej jest przeprowadzenie konsultacji społecznych w ramach, których istnieje możliwość zgłaszania przez zainteresowanych uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu.
Doniosłość powyższego etapu procedury planistycznej znalazła odzwierciedlenie w regulacji art. 19 u.p.z.p., w którym stanowi się, iż jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu miejscowego wymagających ponowienia uzgodnień, czynności, o których mowa w art. 17 pkt 5a, pkt 6 lit. b, pkt 9 lit. b, pkt 13c i 14, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu miejscowego objęta zmianą.
Jednocześnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami planu ogólnego, rozstrzygając jednocześnie o sposobie realizacji zapisanych w planie miejscowym inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu miejscowego stanowi treść uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, a część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do tej uchwały.
Z zestawienia powyższych przepisów wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż podjęcie uchwały w przedmiocie planu miejscowego jest możliwe dopiero po rozpatrzeniu uwag zgłoszonych w toku wyłożenia projektu uchwały a każde stwierdzenie, iż uwaga nie została należycie rozpatrzona przez autora planu miejscowego implikuje konieczność jej ponownego rozpatrzenia w procedurze planistycznej. Przy czym w zależności od charakteru uwagi powyższe działanie może dotyczyć całości lub części planu. Powyższe nie może być jednak całkowicie pominięte, co oznacza w realiach badanej sprawy, że w razie, gdy sposób rozpatrzenia uwagi (uwag) przygotowany przez autora planu nie zostanie zaakceptowany w głosowaniu przez organ stanowiący gminy, niedopuszczalnym było przyjęcie uchwały w projektowanym kształcie bez ponowienia czynności. Ewentualny brak wymaganego ponowienia czynności jawi się jako istotne naruszenie regulujących procedury podejmowania uchwały w przedmiocie planu miejscowego.
W rozpatrywanej sprawie zarówno Prezydent Miasta jak i Rada Miasta niewątpliwie dostrzegały powyższą zależność, co znalazło swój wyraz w przygotowaniu przebiegu LXXX sesji Rady Miasta w dniu 25 maja 2023 r. i przedłożonego Radzie projektu planu miejscowego, który przyjęto jako skarżoną uchwałę.
I tak, w §1 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego postanowiono, iż rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, stanowiący załączniki nr 3, 3a, 3b, 3c, 3d stanowi załącznik Nr 3 do uchwały.
Natomiast w § 2 powyższego załącznika zapisano:
1. Odrzuca się nieuwzględnione uwagi z I wyłożenia, których wykaz sporządzony w formie tabelarycznej, zawierający uzasadnienie ich odrzucenia, stanowi załącznik nr 3a do niniejszego rozstrzygnięcia.
2. Odrzuca się nieuwzględnione uwagi z II wyłożenia, których wykaz sporządzony w formie tabelarycznej, zawierający uzasadnienie ich odrzucenia, stanowi załącznik nr 3b do niniejszego rozstrzygnięcia.
3. Odrzuca się nieuwzględnione uwagi z III wyłożenia, których wykaz sporządzony w formie tabelarycznej, zawierający uzasadnienie ich odrzucenia, stanowi załącznik nr 3c do niniejszego rozstrzygnięcia.
4. Odrzuca się nieuwzględnione uwagi z IV wyłożenia, których wykaz sporządzony w formie tabelarycznej, zawierający uzasadnienie ich odrzucenia, stanowi załącznik nr 3d do niniejszego rozstrzygnięcia.
Wobec zarzutów opartych na zarzucie niepodjęcia lub wadliwego podjęcie uchwały o odrzuceniu uwagi z III wyłożenia (załącznik 3c), na szczególną uwagę zasługują czynności związane z podjęciem powyżej uchwały, albowiem jak wskazano powyżej brak odrzucenia którejkolwiek z uwag uniemożliwiał przyjęcie planu miejscowego bez ponowienia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie.
Przy ocenie działania Rady Miasta w zakresie rozstrzygnięcia uwag zgłoszonych do projektu planu miejscowego oraz uchwalenia planu miejscowego kluczowe znacznie okazało się mieć nagranie sesji Rady Miasta Świnoujście z 25 maja 2023 r. odzwierciedlające głosowanie nad załącznikiem oznaczonym 3c a następnie przegłosowanie planu miejscowego.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.s.g. obrady rady gminy są transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. Nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty.
Stosowne nagrania są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej Organu pod adresem:
https://bip.um.swinoujscie.pl/artykul/1390/36271/lxxx-sesja-rady-miasta-swinoujscie-w-dniu-25-maja-2023-r-o-godz-8-00-w-w-sali-nr-315-miejskiego-domu-kultury-w-swinoujsciu
Przy czym objęta skargą część obrad Rady Miasta została udostępniona pod linkami opisanymi: "Nagranie z LXXX sesji RM - część 8" i "Nagranie z LXXX sesji RM - część 9".
W realiach badanej sprawy nie jest sporne, iż w toku pierwszego głosowania nad załącznikiem o odrzuceniu nieuwzględnionych uwag z III wyłożenia, oznaczonych jako "załącznik nr 3c", w wyniku głosowania przy wymaganym quorum, 7 radnych opowiedziało się za podjęciem uchwały w przedłożonej radzie treści zaś 7 przeciw jej przyjęciu. Oddano także 3 głosy wstrzymujące się.
Stosownie do art. 14 ust. 1 u.s.g. uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej.
Z powyższego wynika uzyskanie równej liczby głosów "za" i "przeciw" sprawia, że poddana głosowaniu rady uchwała nie uzyskuje wymaganej większości, a w konsekwencji nakazuje przyjąć, iż zgodnie wolą rady nie została przyjęta w kształcie poddanym głosowaniu.
Głosowanie uznaje się w doktrynie i orzecznictwie za swoisty akt, w trakcie którego dochodzi do złożenia przez każdą osobę uprawnioną i według określonej prawem procedury - oświadczenia woli, w myśl którego opowiedziała się ona za wnioskiem, przeciw wnioskowi, wstrzymała się od głosu lub oddała głos nieważny. Złożone w takich warunkach oświadczenia woli (głosy) tworzą, łącząc się ze sobą, jedną kolegialną czynność organu, którą można określić jako akt wyboru. Poprzez głosowanie każdy z członków organu kolegialnego wyraża swoje stanowisko w sprawie przedłożonej do głosowania. Może się to przejawiać w akceptowaniu, odmowie akceptacji projektu uchwały lub powstrzymaniu się od wyrażenia stanowiska w sprawie (por.: M. Augustyniak "Organizacja i funkcjonowanie rady gminy", wyd. z 2012 r., s. 230; A. Wierzbica "Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego", wyd. z 2014 r., s. 336, wyrok NSA z dnia 14 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Po 1101/01, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2586/03, wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1366/15, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 550/10).
W realiach badanej sprawy, mając na względzie przebieg sesji Rady Miasta oraz wypowiedzi poszczególnych radnych i Przewodniczącego Rady nie jest jasne co było podstawą przeprowadzenia powtórnego głosowania. W tym zakresie wnioskujący o powyższe radny wskazywał zarówno na potrzebę "wycofania się" jak i na "niezrozumienie" sposobu głosowania. Ostatecznie jednak, w następstwie decyzji Przewodniczącej Rady doszło do ponownego głosowania nad tą samą uchwałą. Przy czym, w powtórzonym głosowaniu, wynik głosowania ponownie okazał się "remisowy" tj. za przyjęciem załącznika 3c opowiedziało się 8 radnych, przeciw 8 radnych a 1 radny wstrzymał się od głosowania.
Zatem w powtórzonym głosowaniu uchwała ponownie nie uzyskała wymaganej dla jej przyjęcia większości.
Nie jest też przedmiotem sporu, iż w dalszym toku LXXX sesji Rady Miasta doszło do kolejnego głosowania nad załącznikiem 3c, przy czym przerzedziło go analogiczne głosowanie nad poprzednio już przegłosowanymi załącznikami oznaczonymi jako 3a i 3b. Natomiast w trzecim już tego dnia głosowaniu nad załącznikiem 3c, uzyskano wynik: 8 - za, 7 - przeciw, 2 - wtrzymało się.
Po dalszym przegłosowaniu załącznika 3d Rada Miasta przystąpiła do głosowania nad planem miejscowym, który został przegłosowany w skarżonym aktualnie kształcie.
Dokonując oceny opisanych wyżej czynności Rady Miasta, należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż skutki prawne aktu głosowania są wiążące i nie mogą być dowolnie znoszone w całkowicie swobodny sposób poprzez reasumpcję głosowania, aż do osiągnięcia "pożądanego" z różnych względów rezultatu. Stąd jakakolwiek reasumpcja głosowania może być dopuszczalna tylko wyjątkowo i wyłącznie w razie stwierdzenia w jego toku oczywistych uchybień i omyłek (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2586/03, wyrok WSA w Lublinie z 7 lipca 2009 sygn. akt II SA/Lu 402/09).
Ani w toku procedowania przez Radę Miasta ani w odpowiedzi na Skargę nie wskazano żadnych okoliczności uzasadniających dwukrotną reasumpcję głosowania nad załącznikiem 3c.
Jak wynika z § 49 uchwały Rady Miasta Świnoujścia z dnia 26 marca 2009 r. w sprawie Statutu Gminy - Miasto Świnoujście, przewodniczący udziela głosu poza kolejnością w sprawie wniosków formalnych, a w szczególności dotyczących reasumpcji głosowania. Przy czym, w ocenie Sądu, wbrew stanowisku stron powyższy Statut zawiera też regulacje dotyczące reasumpcji głosowania. Zgodnie bowiem z § 57 ust. 2 Statutu w razie powstania wątpliwości, co do wyniku głosowania przewodniczący zarządza ponowne głosowanie wzywając radnych do ponownego głosowania.
Z powyższego wynika, iż jedynie jeśli wynik głosowania ogłoszony przez Przewodniczącego Rady wzbudzi wątpliwości co do wyniku głosowania, dopuszczalne jest ponowienie głosowanie. Przy czym oczywiste jest, iż chodzi o uzasadnioną wątpliwość, która może zaistnieć w takich okolicznościach jak błędny komunikat o przedmiocie głosowania poprzedzającym ów akt co może sprawiać, iż doszło do oddania głosu przez radnych pod wpływałem błędu. Do takich okoliczności można też zakwalifikować takie sytuacje jak awaria urządzeń do głosowania, błędnego zliczenie głosów wskutek błędu ludzkiego czy wreszcie pomyłkę w toku zgłaszania swojego głosu przez radnego. W takich przypadkach, odpowiednio potwierdzonych, dopuszczalna była reasumpcja głosowania. Natomiast reasumpcja głosowania nie może służyć zmianie stanowiska w sprawie przez radnego po poznaniu przezeń wyniku głosowania całej rady oraz nie może być wykorzystywana jako narzędzie głosowania "do skutku" w postacie przyjęcia uchwały w zawnioskowanym kształcie.
O ile w badanej sprawnie można doszukać się podstaw do ponownego głosowania w sytuacji, gdy radni głosowali "blokowo" nad tabelami zawierającymi dziesiątki rozstrzygnięć dotyczących uwag zgłaszanych przez osoby zainteresowane, a zatem mógł zaistnieć błąd co do treści proponowanych przez wnioskodawców rozstrzygnięć poszczególnych uwag do planu miejscowego (np. ujętych w załączniku 3c), o tyle nie sposób doszukać się zasadności głosowania nad ta samą uchwałą po raz trzeci. Twierdzenia organu, iż podstawą ku temu miałaby być "wątpliwość, dotyczącą możliwości rozpatrywania w innym systemie głosowania, dokumentów tego samego rodzaju, tj. wykazów zawartych w projektach załączników nr 3a, nr 3b i nr 3c" jest całkowicie niezrozumiała, jeśli zważyć, że w ponowionym głosowaniu, po raz trzeci ocenie rady poddano ten sam załącznik 3c. Tym samym "system głosowania" jako blokowego rozpatrywania przez radnych uwag zgłaszanych w poszczególnych datach wyłożenia projektu planu był ten sam co poprzednio. W szczególności, mimo zgłaszanych wniosków przez poszczególnych radnych, nie doszło do głosowania odrębnie nad każdą ze zgłoszonych uwag.
Wobec powyższego dokonana przez Sąd szczegółowa analiza zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym w szczególności opasany wyżej przebieg głosowań na poszczególnych etapach uchwalania planu miejscowego, prowadzi do wniosku, iż zarzut Skarżącej w zakresie naruszenia przez Radę Miasta zasad uchwalania planu miejscowego jest zasadny.
W ocenie Sądu powyższe naruszenie zasad uchwalania planu jest istotne bowiem doprowadziło do pominięcia wymaganego przez ustawodawcę w art. 19 u.p.z.p. ponowienia czynności lub uzgodnień dotyczących załącznika oznaczonego 3c. W konsekwencji należało przyjąć, iż uchwalenie skarżonej uchwały w przedmiocie planu miejscowego na sesji LXXX/617/2023 Rady Miasta Świnoujście okazało się wadliwe i koniczne jest stwierdzenie jej nieważności.
Jeśli chodzi natomiast o inny zarzut Skarżącej dotyczący wyniku głosowań nad skarżoną uchwałą z uwagi na udział w głosowaniach radnej A. R., to nie mógł on odnieść zamierzonego skutku.
Zarządzenie zastępcze Wojewody stanowiło substytut wymaganej czynności Rady Miasta w sytuacji niewykonania owego obowiązku przez Radę w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej mimo zaistnienia stosownych przesłanek ustawowych. Skoro zgodnie z art. 384 § 1 i § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2408 z późn. zm.) od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3-5 i 7, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia a wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę – brak prawomocności wyroku WSA w Szczecinie z 15 grudnia 2022 r. przez datą weryfikowanego głosowania Rady Miasta nie daje podstaw do przyjęcia, iż głos radnej A. R. przy podejmowaniu uchwały objętej skargą był nieważny.
Przy stosowaniu przepisów u.s.g. i Kodeksu wyborczego należy dostrzegać, iż radni są wybierani w wyborach powszechnych, a zatem mają szczególną legitymację do reprezentowania swoich wyborców. Ingerencja organów władzy wykonawczej w możliwość wykonywania mandatu przez radnych winna mieć charakter wyjątkowy a skutki takich interwencji musza być rozważne ze szczególną rozwagą i ostrożnością. Warto też dostrzegać, iż w razie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego przy jednoczesnym braku wyłonienia jego następcy dochodziłoby do sytuacji, w której część wyborców zostałby pozbawiona swojego przedstawiciela w Radzie Miasta a zatem skład Rady przestałby być reprezentatywny.
W zakresie zarzutów dotyczących zgodności zapisów planu miejscowego ze studium, wobec stwierdzonych wyżej uchybień w toku uchwalania planu miejscowego należy uznać je przedwczesne.
Nie zasługiwał także na uwzględnienie - jako podstawa stwierdzenia nieważności planu miejscowego - zarzut dotyczący udziału w pracach Gminnej Komisji Urbanistycznej osób nieuprawnionych. Jak trafnie zauważył organ, iż powyższe ciało pełniło jedynie funkcję organu doradczego a jego opinia nie miała wiążącego wpływu na rozstrzygniecie sprawy. Dlatego też skład komisji i udział w jej obradach osób trzecich nie mógł być podstawą do oceny prawidłowości uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Przywołane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.