II SA/Sz 1078/19

II SA/Sz 1078/19 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2020-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska
Patrycja Joanna Suwaj
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
I OSK 1117/20 - Wyrok NSA z 2023-09-13
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2167
art. 1 par 1 i par 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134 par 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 34 ust. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 725
art. 20 ust. 1 i 2 , art. 24 ut. 1
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Starosta G., na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d i ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r., poz. 725 - dalej jako "ustawa") oraz § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393 - dalej jako "rozporządzenie"), odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego T. gmina G. dotyczących nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni [...] ha, dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w G. prowadzi księgę wieczystą [...], w części danych ewidencyjnych działki, wynikających z decyzji Starosty G. z dnia [...] r. nr [...] zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego o powierzchni [...] ha, w zakresie zmiany części użytku Ps-III - Pastwisko trwałe klasy III w ww. działce.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] stycznia 2019 r. do Starostwa wpłynął wniosek reprezentowanej przez adwokata E. L.
o dokonanie zmian danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] położonej w obrębie T., gmina G., poprzez wpisanie, że wyłączona z produkcji rolniczej i sklasyfikowana jak tereny mieszkaniowe jest tylko część ww. działki o powierzchni [...] m2, zgodnie z treścią załączonej decyzji Starosty G. z dnia [...] września 2009 r.
Po przeprowadzeniu analizy stwierdzono, że w ewidencji gruntów i budynków, dokonano aktualizacji w drodze czynności materialno-technicznej polegającej na zmianie rodzaju użytku "RIIIb", "RIVa", "PsIII" na użytek "B" w działce nr [...] położonej w obrębie T., gmina G., na wniosek właściciela działki, na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h) ustawy, i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zarejestrowanej pod numerem [...] Do dokumentacji geodezyjnej załączono kopie: decyzji Burmistrza Gminy G. o warunkach zabudowy, decyzji Starosty G. z dnia [...] lipca 2009 r. o zezwoleniu na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego o powierzchni [...] ha w działce numer [...] położonej w obrębie T. gmina G. oraz decyzji Starosty G. z dnia [...] września 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na działce numer [...] położonej w obrębie T. gmina G..
W związku z tym, że Wydział Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa G. stwierdził fakt funkcjonowania w "obrocie prawnym" dwóch decyzji zezwalających na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego w działce numer [...], wystąpiono do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o przeprowadzenie postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności ww. decyzji wydanych przez organ I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzjami z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] i [...] rozstrzygnęło sprawy, o które wnioskował Starosta G. i wskazało, że właściwą decyzją funkcjonującą w obrocie prawnym jest decyzja Starosty G. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] zezwalająca na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego o powierzchni [...] ha.
Mając na uwadze powyższe ustalenia jak i przepisy załącznika nr 6 rozporządzenia, organ wywiódł, że decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej bierze się pod uwagę wyłącznie przy ustaleniu zasięgu użytku "Bp" - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy po rozpoczęciu danej inwestycji. Natomiast decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, o której mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w żaden sposób nie wpływa na ustalenia w zakresie użytku "B" - tereny mieszkaniowe. Wyżej wymieniona decyzja o zezwoleniu na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej nie uprawnia do wprowadzania zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów odnośnie danych dotyczących rodzaju użytku gruntowego, stąd organ nie mógł dokonać aktualizacji informacji zawartych w ewidencji na podstawie decyzji Starosty G. z dnia [...] września 2009 r.
E. L. złożyła odwołanie od opisanej wyżej decyzji jako wydanej
z naruszeniem art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d ustawy. W treści odwołania podniosła, że:
- wskazano podstawy prawne odnoszące się do dokonania aktualizacji, w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych, choć organ załatwił sprawę odmawiając dokonania aktualizacji,
- nie wskazano, kiedy nastąpiła aktualizacja danych zgromadzonych w ewidencji gruntów i budynków, co obejmował wniosek i kiedy został złożony,
- błędne przyjęto, że decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej bierze się pod uwagę wyłącznie przy ustaleniu zasięgu Bp,
- uznano, że cała działka [...] powinna zostać sklasyfikowana jako użytek B, gdy tymczasem właściwą i funkcjonującą w obrocie prawnym jest decyzja z [...] września 2009 r., a nie decyzja z [...] lipca 2009 r.,
- nie wskazano na jakiej podstawie uznano, że pozostała część działki o powierzchni [...] m2 odpowiada definicji użytku B.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego
i Kartograficznego decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...],
w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 209), art. 24 ust. 2c oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 7d pkt 1 lit. a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W motywach decyzji organ odwoławczy powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy wyjaśnił, że w wyniku podejmowanych działań przez stronę wydane zostały dwie decyzje zezwalające na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego na działce numer [...] odpowiednio: decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] odnosząca się do powierzchni [...] ha oraz decyzja z dnia [...] września 2009 r. nr [...] odnosząca się do powierzchni [...] ha. Przy czym w stosunku do pierwszej podejmowane były różne działania administracyjne wynikające z uruchamiania przez skarżącą poszczególnych trybów wzruszenia rozstrzygnięcia. Mianowicie skarżąca w dniu [...] lipca 2009 r. złożyła odwołanie od decyzji Starosty G., po czym w dniu [...] lipca 2009 r. je wycofała w wyniku czego Kolegium umorzyło postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. postępowanie odwoławcze. Jednocześnie w dniu [...] lipca 2009 r. skarżąca wycofała wniosek o wydanie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej całej działki, w związku z czym Starosta [...] decyzją z dnia [...] błędnie umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji z [...] lipca 2009 r. Po powyższych rozstrzygnięciach, Starosta na wniosek skarżącej wydał decyzję z dnia [...] września 2009 r. odnoszącą się do powierzchni [...] ha. Następnie [...] lutego 2019 r. wystąpił do SKO z wnioskiem o stwierdzenie nieważności swoich decyzji: [...] września 2009 r. (drugiej decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej odnoszącej się do powierzchni [...] ha) oraz równolegle decyzji z [...] sierpnia 2009 r. (umarzającej postępowanie odwoławcze). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Kolegium stwierdziło,
że decyzja Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2009 r., umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego o powierzchni [...] ha na działce [...] została wydana z naruszeniem prawa. Kolegium stwierdziło jedocześnie, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z kolei w stosunku do decyzji Starosty G. z dnia [...] września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęło na dzień wydania niniejszej decyzji jeszcze żadnego rozstrzygnięcia zmierzającego do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. W dniu [...] września 2009 r. Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego z poddaszem użytkowym wraz z instalacjami: wodociągową, kanalizacyjną ze zbiornikiem bezodpływowym oraz elektryczną i budynku garażowego wraz z instalacją elektryczną na terenie działki [...]. Z kolei [...] listopada 2017 r. opracowana została przez uprawnionego geodetę A. W. dokumentacja geodezyjna, stanowiąca inwentaryzację powykonawczą budynku mieszkalnego, garażu oraz przyłączy. Operat techniczny z inwentaryzacji został przyjęty i zarejestrowany w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod numerem [...], zaś w skład operatu wchodziła m.in. kopia wycofanej z obiegu prawnego decyzji Starosty G. z dnia [...] lipca 2009 r., którą organ ten zezwolił na trwale wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego o powierzchni [...] ha. Z wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki wynika, że dokonano następujących zmian w użytkach gruntowych na działce: stan dotychczasowy R Illb pow. [...] ha, R IVa pow. [...] ha, Ps III pow. [...] ha, stan nowy B pow. [...] ha. Dnia [...] grudnia 2017 r. do Starosty G. wpłynął datowany na dzień [...] listopada 2017 r. wniosek o dokonanie zmian danych ewidencji gruntów i budynków, pod którym podpisała się E. L.. Do wniosku dołączono wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczący działki, z którego wynika, że zmiana użytku gruntowego na użytek B - tereny mieszkaniowy objęła całą działkę ([...] ha) oraz arkusz danych ewidencyjnych dotyczący budynku. Dnia [...] grudnia 2017 r. ujawniono w ewidencji gruntów i budynków zmiany w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem skarżącej i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stosownie do art. 24 ust. 2b lit. h) ustawy. Z kolei wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. skarżąca wystąpiła o aktualizację danych w ewidencji gruntów i budynków, polegającą na zmianie obecnego użytku gruntowego poprzez wpisanie, że wyłączona z produkcji rolniczej i sklasyfikowana jako tereny mieszkaniowe jest tylko część działki o powierzchni [...] m2, zgodnie z treścią decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2019 r. oraz z datą uprawomocnienia się ww. decyzji.
Organ dokonując oceny wniosku podkreślił, że nie każda decyzja administracyjna, o której mowa w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d) ustawy stanowi podstawę do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, lecz tylko taka decyzja, która została wymieniona w art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy. Stąd też decyzja zezwalająca na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego, wydawana w trybie ustawy z dnia
3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161) nie stanowi podstawy do dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, ponieważ nie została wymieniona w tym przepisie. Dodatkowo organ nadmienił, że taka decyzja zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia (Ip. 15) może stanowić jedynie podstawę do ustalenia konturu użytku Bp. Z tych też względów wniosek skarżącej
o dokonanie aktualizacji danych nie mógł zostać uwzględniony. Wprowadzenie bowiem zmiany w ewidencji gruntów i budynków poprzez przywrócenie na części działki o powierzchni [...] ha użytku gruntowego R - grunty orne i Ps - pastwiska trwale, zgodnie z decyzją Starosty G. z dnia [...] września 2019 r. zezwalającą na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego o powierzchni [...] ha na działce [...] jest nieuzasadnione, ponieważ zmiana nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a w szczególności nie odpowiada art. 23 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d) ustawy.
Dotychczas ujawnione w ewidencji gruntów i budynków dane wynikają z wniosku skarżącej z [...] listopada 2017 r. i dołączonej do tego wniosku dokumentacji technicznej. Natomiast na dzień wydania niniejszej decyzji strona nie przedstawiła żadnej dokumentacji, w tym dokumentacji geodezyjnej, z której wynikałoby, że część działki o powierzchni [...] ha stanowi użytkowany grunt orny i pastwisko trwałe.
W ustosunkowaniu się do zarzutów odwołania organ II instancji zaznaczył,
że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji oprócz art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d) ustawy, organ I instancji przywołał także ust. 2c tegoż artykułu, który odnosi się do odmowy dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Ponadto wyjaśnił, że to strona zawnioskowała o dokonanie zmian danych ewidencji gruntów i budynków w dniu
[...] grudnia 2017 r. i w oparciu o ten wniosek jak i operat techniczny ujawniono opisane zmiany w ewidencji.
Od powyższej decyzji E. L. złożyła skargę wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzji tej zarzuciła naruszenie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d) ustawy, polegające na błędnej interpretacji, sprowadzającej się do przyjęcia, że tylko ostateczna decyzja administracyjna wymieniona w art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy może być podstawą do dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, że ustawodawca nie ograniczył katalogu ostatecznych decyzji administracyjnych stanowiących podstawę do takiej aktualizacji, tylko do orzeczeń wymienionych w art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy.
Zdaniem skarżącej, tylko w przypadku aktualizacji dokonywanej przez starostę
z urzędu, podstawy dokonania takich aktualizacji zostały zawężone do dokumentów,
o których mowa w art. 23 ust. 1-4. Natomiast podobnego zawężenia zakresu dokumentów nie przewiduje dokonywanie aktualizacji na wniosek właściciela nieruchomości. Na tle rozpoznawanej sprawy Kolegium orzekło, że to decyzja wcześniejsza, zezwalająca na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej obszaru [...] ha nie obowiązuje w obrocie prawnym, a obowiązująca jest decyzja z [...] sierpnia 2009 r. Niezrozumiały jest zatem pogląd organów, że to decyzja z dnia [...] lipca 2009 r., zezwalająca na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej obszaru [...] ha mogła być podstawą do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków, ale taka sama decyzja, tyle że zezwalająca na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej mniejszego obszaru ([...]), już taką podstawą do aktualizacji danych być nie może. Wprawdzie organ II instancji sugeruje, że postawą ujawnionych danych miałby być wniosek skarżącej z [...] listopada 2017 r. i dołączona do niego dokumentacja techniczna, ale nie dostrzegł, że w rzeczonym wniosku wskazano wprost, iż zmiana danych ewidencyjnych powinna nastąpić na podstawie wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki, w którym to wykazie opierano się na wyłączonej z obrotu prawnego decyzji Starosty G. z dnia [...] lipca 2009 r. Co istotne organ II instancji nie odniósł się do podniesionego w odwołaniu argumentu, że nie może dojść do wyłączenia z produkcji rolnej większej powierzchni nieruchomości niż objęta wnioskiem o przedmiotowe wyłączenie. Według strony, skoro uzyskała prawomocną decyzję o wyłączeniu z produkcji rolniczej jedynie części działki, to nie może skutecznie przeznaczać na cele budowlane całej powierzchni działki, dopóki owa pozostała część nie zostanie również wyłączona z produkcji rolniczej. Podniosła także, że choć na etapie składania przez nią wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. nie zostało jednoznacznie stwierdzone odrębnym orzeczeniem, że decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. nie obowiązuje w obrocie prawnym, to nie można pomijać faktu, że złożony został kolejny wniosek o ujawnienie zmian danych w ewidencji gruntów i budynków, a w wyniku postępowań wszczętych w związku z tym wnioskiem, wydane zostało orzeczenie Kolegium potwierdzające jednoznacznie zasadność złożonego wniosku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przeprowadzona w niniejszej sprawie według powyższych kryteriów sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego
i Kartograficznego w S., którą to utrzymano w mocy decyzję Starosty G. odmawiającą skarżącej aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla działki [...] obręb ewidencyjny T. gmina G.
o powierzchni [...] ha, w części danych ewidencyjnych działki, wynikających
z decyzji Starosty G. z dnia [...] września 2009 r. nr [...], w zakresie zmiany części użytku na Ps-III - Pastwisko trwałe klasy III.
W sprawie bezsporne pozostaje, że skarżąca jest właścicielem przedmiotowej działki. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi również wątpliwości, że w stosunku do tej działki zostały wydane dwie decyzje zezwalające na wyłącznie gruntu rolnego z produkcji rolniczej, tj. decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. odnosząca się do powierzchni [...] ha stanowiącej grunty orne i pastwiska trwałe oraz decyzja z dnia [...] września 2009 r. odnosząca się do powierzchni [...] ha stanowiącej pastwiska trwałe, a następnie decyzja zatwierdzająca projekt budowlany
i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Nie jest też kwestionowane, że w 2017 r. nastąpiła na wniosek skarżącej, w oparciu o wskazaną w tym wniosku dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zmiana użytku gruntowego R- grunty rolne i Ps - pastwiska trwałe na użytek B- tereny mieszkalne o powierzchni [...] ha. Natomiast spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organ nie przychylił się do kolejnego żądania skarżącej wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków poprzez wpisanie, że wyłączona z produkcji rolniczej i sklasyfikowana jako tereny mieszkaniowe jest tylko część działki o powierzchni [...] m2 zgodnie z treścią decyzji Starosty G. z dnia [...] września 2019 r. (żądania przywrócenia na części działki poprzedniego oznaczenia użytku rolnego).
Celem dokonania oceny tego zagadnienia należy w pierwszej kolejności przytoczyć treść przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Stosownie do art. 20 ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej (art. 20). Ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie (art. 22), przy czym sądy, notariusze oraz organy administracji publicznej zobowiązani są do przekazywania staroście odpisów wymienionych w art. 23 ustawy dokumentów. Informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 i 2 zawiera operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych (art. 24 ust. 1 ustawy). Do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 rozporządzenia). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych (§ 45 rozporządzenia).
W myśl art. 24 ust. 2a ustawy informacje zawarte w ewidencji gruntów
i budynków podlegają aktualizacji:
1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:
a) przepisów prawa,
b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,
c) materiałów zasobu,
d) wykrycia błędnych informacji;
2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Natomiast według ust. 2b aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:
1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:
a) przepisów prawa,
b) wpisów w księgach wieczystych,
c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,
d) ostatecznych decyzji administracyjnych,
e) aktów notarialnych,
ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,
f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,
g) wpisów w innych rejestrach publicznych,
h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego
i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone
w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się
w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;
2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.
Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c).
Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności
z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Wobec tego przyjąć należy, że zapisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny, czyli wtórny wobec już zaistniałych zdarzeń prawnych, zaś sama aktualizacja operatu następuje z urzędu lub na wniosek uprawionych podmiotów i polega wyłącznie na wprowadzeniu udokumentowanych zmian.
Podstawy dokonywania zmian w ewidencji i formy prawne działania organu ewidencyjnego (czynność materialno-techniczna lub decyzja administracyjna) ustawodawca przewidział w art. 24 ust. 2a i 2b ustawy. Katalog powyższych podstaw jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian na podstawie innych zdarzeń lub dokumentów aniżeli wymienione w tym przepisie. Dopełnieniem powyższej regulacji jest art. 23 ust. 1-4 ustawy, który wyraźnie wskazuje rodzaje prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych lub ostatecznych decyzji, które muszą być przekazywane właściwemu staroście w celu wpisu lub zmiany wpisu w ewidencji. Na mocy art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy organy administracji publicznej przekazują właściwemu staroście odpisy ostatecznych decyzji administracyjnych, wraz z załącznikami oraz innymi dokumentami stanowiącymi integralną ich część, w sprawie o:
a) nabyciu, zmianie lub utracie prawa własności do nieruchomości, a w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego także
o nabyciu, zmianie lub utracie prawa użytkowania wieczystego, trwałego zarządu lub innej formy władania tą nieruchomością,
b) podziale nieruchomości,
c) scaleniu i podziale nieruchomości,
d) scaleniu gruntów,
e) wymianie gruntów,
f) rozgraniczeniu nieruchomości,
g) zatwierdzeniu gleboznawczej klasyfikacji gruntu,
h) ustaleniu linii brzegu,
i) pozwoleniu na budowę budynku,
j) pozwoleniu na użytkowanie budynku, drogi lub linii kolejowej,
k) rozbiórce budynku,
l) zmianie sposobu użytkowania gruntu,
m) wpisie zabytku nieruchomego do rejestru zabytków;
Niewątpliwie wśród tych dokumentów nie wymieniono decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, jednakże za zbyt daleko idący uznać należy wywód organu, iż w niniejszej sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej tylko decyzja wymieniona w art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy może stanowić źródło zmiany danych dokonywanych w ewidencji. Analiza art. 24 ustawy prowadzi do wniosku, że zawężenie podstaw aktualizacji do dokumentów wskazanych w art. 23 ust. 1-4 dokonano tylko w przypadku aktualizacji przeprowadzonej z urzędu (art. 24 ust 2 a), natomiast podobnego rozwiązania nie przewidziano już w art. 24 ust. 2b ustawy. Wobec tego zgodzić należy się ze skarżącą, że zakres decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d ustawy, będących podstawą aktualizacji wpisu w ewidencji gruntów i budynków nie został ograniczony tylko do wymienionych w art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy. Jednakże powyższe uchybienie organu pozostaje bez znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż nie sposób podważyć zasadności stanowiska organu, że na tle badanej sprawy wniosek o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków jest niezasadny.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że nie każda ostateczna decyzja administracyjna, o której mowa w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d ustawy może stanowić samodzielne źródło wprowadzenia zmian w ewidencji, a jedynie taka z której wynikają zmiany danych ewidencyjnych w zakresie stanu prawnego i faktycznego gruntów.
Co do zasady decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z użytku rolnego nie skutkuje automatycznym ich wyłączeniem, a tym samym i zmianą kwalifikacji gruntu. Jak słusznie zauważył organ taka decyzja mogłaby zostać uwzględniona tylko
w przypadku ustalenia konturu użytku Bp. Zgodnie bowiem z lp. 15 załącznika nr 6 do rozporządzenia przy ustalaniu konturów zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy (Bp) bierze się pod uwagę postanowienia decyzji wydanych na podstawie art. 11 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz treść projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stosując odpowiednio zasady dotyczące ustalania konturów terenów mieszkaniowych, terenów przemysłowych oraz innych terenów zabudowanych.
Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, w którym podnosi się,
że decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest jedynie podstawą prawną do legalnego wyłączenia. Nie ma zaś wpływu na zapisy w ewidencji gruntów i budynków, która jest odzwierciedleniem stanu faktycznego. Postanowienia decyzji wydanych na podstawie art. 11 i art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych bierze się pod uwagę wyłącznie przy ustalaniu zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy – Bp (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 918/18, WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 73/19 czy WSA w Szczecinie z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 132617, wyroki dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Z tych też względów powołanie się przez skarżącą na decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. nie mogło stanowić wystarczającej podstawy zgłoszonego w sprawie żądania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Każde zgłoszenie zmiany powinno być podparte odpowiednimi dokumentami prawnymi lub geodezyjnymi. Tymczasem słusznie podniósł organ, że skarżąca pomimo złożenia stosownego wniosku nie przedstawiła wymaganej art. 24 ustawy dokumentacji, w tym geodezyjnej, która potwierdziłaby, że część działki stanowi użytek rolny.
Wbrew twierdzeniu skarżącej, organy nie wyraziły poglądu, z którego wynikałoby, że nieobowiązująca decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. zezwalająca na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej obszaru [...] ha mogła być podstawą do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków, ale taka sama decyzja tyle, że zezwalająca na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej mniejszego obszaru ([...] ha) już nie.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że każda z przedmiotowych decyzji zezwalających na wyłącznie gruntu rolnego z produkcji rolnej nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, gdyż żadna z nich nie została skutecznie z tego obrotu wyeliminowana. Wprawdzie w stosunku do decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. podejmowane były różnego rodzaju rozstrzygnięcia, ale żadne z nich nie uchyliło ww. decyzji. Dlatego też okoliczność, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. stwierdziło, że decyzja umarzająca postępowanie w sprawie wydania decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów działki nr [...] o powierzchni [...] ha stanowiącej użytki gruntowe RIIIb, PsIII, RIVa została wydana z naruszeniem prawa, ale nie może zostać uchylona, gdyż wywołała nieodwracalne skutki prawne, pozostaje bez znaczenia dla oceny mocy obowiązującej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. Również argumentacja przywołana przez Kolegium wskazująca, że skutkiem wydania decyzji umarzającej postępowanie było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni [...] ha jest prawnie irrelewantna i na tle niniejszej sprawy nie może stanowić uzasadnienia dla przyjęcia, że decyzja ta pozbawiona jest mocy wiążącej.
Abstrahując jednak od powyższego to zaakcentowania wymaga, że żadna
z decyzji wydanych przez organ w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej nie mogła stanowić i faktycznie nie stanowiła podstawy aktualizacji danych. Obecnie istniejące w ewidencji oznaczenie przedmiotowej działki w całości jako terenu mieszkaniowego jest konsekwencją wcześniejszej zmiany danych dokonanych przez Starostę w trybie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy, gdyż odbyło się na podstawie wniosku zgłoszonego przez stronę w 2017 r. i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej w postaci operatu technicznego przejętego do ewidencji gruntów i budynków pod numerem [...] Okoliczność, że na dokumentację techniczną składała się również decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. nie oznacza, że aktualizacja nastąpiła w oparciu o tę decyzję. Podstawą aktualizacji oznaczenia gruntów mógł być i był wyłączenie operat techniczny, zaś zgłoszenia zmiany w ewidencji w zakresie obecnie obowiązującego oznaczenia działki dokonała sama skarżąca.
Na marginesie należy dodać, że nawet gdyby przyjąć, że decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej może być źródłem zmian danych w ewidencji, to w realiach niniejszej sprawy - z uwagi na fakt, że w obrocie prawnym pozostają dwie decyzje odmiennie regulujące wielkość powierzchni gruntu podlegającej wyłączeniu z produkcji rolnej - niemożliwe byłoby wskazanie, która z nich powinna uzasadniać żądaną zmianę. Obie z oczywistych względów nie mogą stanowić podstawy aktualizacji, zaś wskazanie którejkolwiek z nich wykraczałoby poza przyznane organowi uprawienia i świadczyłoby o działaniu w warunkach niedozwolonego przez ustawodawcę swobodnego uznania. Zmiana danych nie może podlegać na dowolnym wybraniu dokumentacji w oparciu, o którą będzie dokonywana aktualizacja. Z tych samych względów również podanie przez stronę, która z jej ocenie decyzja powinna zostać przez organ uwzględniona, nie mogło odnieść zamierzonego skutku.
Należy przy tym zauważyć, że po umorzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (w dniu [...] sierpnia 2009 r.) postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji Starosty G. z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolnej gruntu rolnego (o powierzchni [...] m2), wspomniana decyzja Starosty stała się ostateczna, a zatem nie było już możliwe późniejsze (tj. w dniu [...] sierpnia 2009 r.) umorzenie postępowania w tym zakresie – z uwagi na jego bezprzedmiotowość, a to z tego względu, że zostało ono już merytorycznie zakończone. Nie ulega też wątpliwości, że wadliwie wydana decyzja o umorzeniu tego postępowania nie mogła wyeliminować z obrotu prawnego opisanej wyżej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. (która w dniu [...] sierpnia 2009 r.).
Podsumowując, w sytuacji, gdy ujawnione dane ewidencyjne działki są zgodne z istniejącymi w zasobie geodezyjnym materiałami źródłowymi, to wniosek o dokonanie aktualizacji powinien zostać poparty stosownymi dokumentami potwierdzającymi potrzebę wprowadzenia zmian. A skoro skarżąca takich dokumentów nie przedłożyła, to odmowa aktualizacji danych w sposób wskazany we wniosku była w pełni usprawiedliwiona.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.