II SA/Sz 1067/20

II SA/Sz 1067/20 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-02-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący/
Marzena Iwankiewicz
Stefan Kłosowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Sygn. powiązane
III OSK 4894/21 - Wyrok NSA z 2022-10-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1439
art.4 ust. 1 i ust.2 pkt 6
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 91 ust.1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 148, art. 200 art. 205 par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Rady Miasta Wałcz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 października 2020 r. nr P-1.4131.253.2020.AA w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Wałcz I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto Wałcz kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 3 września 2020 r. Rada Miasta Wałcz, powołując się na art. 4 ust. 1
i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439, dalej jako "u.c.p.g."), podjęła uchwałę nr VIII/XXVI/224/20 zmieniającą uchwałę nr VIII/XIX/182/20 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Wałcz (dalej jako "uchwała zmieniająca").
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2020 r. nr
[...] Wojewoda Z., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, poz. 1378 – dalej "u.s.g.") stwierdził nieważność następujących przepisów uchwały zmieniającej:
- §1 pkt 6 w części, w jakiej nadaje nowe brzmienie §18 ust. 4 uchwały Nr VIII/XIX/182/20 Rady Miasta Wałcz z dnia 7 kwietnia 2020 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Wałcz, w zakresie wyrazów: "zwłaszcza zaś w warunkach umożliwiających niezwłoczne usuwanie odchodów",
- §1 pkt 7 w zakresie, w jakim nadaje nowe brzmienie § 19 ust. 3 pkt 7 uchwały Nr VIII/XIX/182/20,
- §1 pkt 8 w zakresie, w jakim wprowadza treść §20a do uchwały Nr VIII/XIX/182/20.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że kwestią oddaną przez ustawodawcę organom gminy do uregulowania w akcie prawa miejscowego określającym szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku
w gminie jest m.in. sfera obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, na co wskazuje dyspozycja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, Rada Miasta Wałcz uregulowała w Rozdziale 7 uchwały Nr VlIl/XIX/182/20 z dnia 7 kwietnia 2020 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Wałcz. Podejmując w dniu 3 września 2020 r. uchwałę Nr VIII/XXVl/224/20 i zmieniając treść przyjętego Regulaminu, Rada wprowadziła nowe zapisy w tej materii, czyniąc to - zdaniem organu nadzoru - z przekroczeniem granic delegacji ustawowej. W uchwale zmieniającej, organ stanowiący gminy miejskiej Wałcz postanowił bowiem, że:
- "właściciele lub opiekunowie zwierząt domowych są zobowiązani do utrzymania tych zwierząt w odpowiednich warunkach higieniczno-sanitarnych, umożliwiających zapobieganie zakażeniom i chorobom zakaźnym u ludzi, zwłaszcza zaś w warunkach umożliwiających niezwłoczne usuwanie odchodów" (§1 pkt 6),
- "(...) niedopuszczalne jest równoczesne wyprowadzanie psów w liczbie większej niż 5" (§1 pkt 7).
Nadto dodano do uchwały Nr VlIl/XIX/182/20 §20a w brzmieniu:
"1. W przypadku powtarzających się i nierokujących nadziei na szybką poprawę naruszeń postanowień §18 - §20 osoba utrzymująca zwierzęta domowe, w szczególności psy, zobowiązana jest do trzymania i wyprowadzania ich jedynie na terenie nieruchomości stanowiącej jej wyłączną własność, a w przypadku nieruchomości stanowiącej współwłasność także na tym terenie po uzyskaniu zgody wszystkich współwłaścicieli.
2. Za powtarzające się i nierokujące nadziei na szybką poprawę naruszenia postanowień, o których mowa w ust. 1, uznaje się trzykrotne ukaranie grzywną na podstawie art. 10 ust. 2a z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439) za czyny przypadające w okresie dwóch miesięcy.
3. W przypadku sytuacji określonej w ust. 1 osoba utrzymująca zwierzęta domowe nie jest zwolniona ze spełnienia obowiązków, o których mowa w §18 ust. 2-4. W razie niemożliwości zapewnienia odpowiednich warunków higieniczno-sanitarnych
w nieruchomościach, o których mowa w ust. 1, osoba utrzymująca zwierzęta zobowiązana jest do umieszczenia zwierząt w miejscu zapewniającym spełnienie tych warunków" (§1 pkt 8 uchwały zmieniającej).
Argumentując wadliwość cytowanych regulacji Wojewoda podkreślił, że rada gminy nie posiada ogólnej kompetencji do określania wszelkich obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, ale wyłącznie takich, które dotyczą ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt: II SA/Op 62/09). Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. jednoznacznie wynika uprawnienie rady gminy do określenia tego rodzaju obowiązków osób utrzymujących zwierzęta, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę, tj. ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, a także zanieczyszczeniem terenów - jednak wyłącznie tych, które przeznaczone są do wspólnego użytku. Osiągnięcie tych celów nie może jednak prowadzić do nadmiernie rygorystycznych i bezwzględnych wymogów. Rada gminy nie posiada zatem uprawnienia do sformułowania całkowitego zakazu wyprowadzania jednocześnie więcej niż 5 psów, całkowitego zakazu wyprowadzania zwierząt na tereny publiczne bądź na teren nieruchomości wspólnej bez uzyskania zgody współwłaścicieli nieruchomości, czy też nakazu umieszczenia zwierzęcia lub zwierząt na terenie nieruchomości niestanowiącej własności osoby utrzymującej zwierzę. Organ nadzoru na potwierdzenie swojego stanowiska przywołał wyrok WSA w Poznaniu w dnia 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt
IV SA/Po 81/20 w którym wskazano, że nakładanie na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem tej ustawy. Obowiązki te jednak muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (...) Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Upoważnienie ustawowe nie obejmuje zatem kompetencji organu do określania zakazu wpuszczania lub wyprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Jego realizacja ma polegać na określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniem
i uciążliwościami dla ludzi.
Mając powyższe na uwadze organ nadzoru uznał, że przywołane w niniejszym rozstrzygnięciu uchwalone przez Radę Miasta Wałcz regulacje istotnie naruszają prawo, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.
Rada Miasta Wałcz (dalej jako "Skarżąca" lub "Rada Miasta") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze zarzucając mu rażące naruszenie prawa materialnego:
- art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez uznanie, że zakwestionowane przepisy przekraczają normę kompetencyjną, podczas gdy wszystkie miały na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a jako takie stanowią właściwe wypełnienie delegacji ustawowej,
- art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta Wałcz jest sprzeczna z prawem.
W oparciu o przedstawione zarzuty Rada Miasta wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody
w S. kosztami postępowania.
W motywach skargi Skarżąca wyjaśniała, że uchwała jest wynikiem sytuacji,
w której jeden z mieszkańców Wałcza utrzymuje w mieszkaniu usytuowanym
w kamienicy wielorodzinnej kilkanaście psów stanowiąc uciążliwość dla mieszkańców oraz niebezpieczeństwo o potencjalnym wymiarze epidemiologicznym. Podkreśliła, że istotne dla wprowadzonych regulacji pozostają cele do osiągnięcia, tj. ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ochrona zaś polega na działaniu prewencyjnym i zapobiegawczym, czemu w pełni odpowiada kwestionowana przez organ nadzoru norma zawarta w § 1 pkt 6 uchwały zmieniającej. Dla Skarżącej jasne pozostaje, że utrzymywanie zwierząt w warunkach nieodpowiadających wymogom higieniczno-sanitarnym potencjalnie wpływa na powstanie uciążliwości i zagrożeń dla ludzi, a zatem stanowi właściwe i akceptowane w judykaturze wypełnienie delegacji ustawowej, w której to mieści się wymóg właściwej organizacji pomieszczeń (por. wyrok WSA w Gdańsku
z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 748/18).
Odnośnie § 1 pkt 7 uchwały zmieniającej Skarżąca zauważyła, że kwestionowany przepis nie wprowadza zakazu posiadania określonej liczby psów czy też zakazu wyprowadzania psów w ogóle, a jedynie nakłada obowiązek stworzenia właściwych warunków w trakcie wyprowadzania psów na spacer. Zarówno wyprowadzenie psów na smyczy i w kagańcu, jak i ograniczenie równoczesnego wyprowadzania psów na spacer chroni przed potencjalnymi zagrożeniami. Skoro dopuszczalne jest rozróżnienie środków ochrony w zależności od potencjalnej agresywności rasy psa, to dopuszczalne musi być również stawianie wymogów wobec liczebności psów równocześnie utrzymywanych w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku. Tak samo jak jasnym jest, że psy rasy agresywnej stwarzają potencjalnie większe zagrożenie, tak oczywistym musi być, że 6 lub więcej psów trzymanych równocześnie, stwarza większe zagrożenie niż 1 pies. Określenie liczby psów wyprowadzanych jednocześnie na spacer jest ustaleniem sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi, aby ich pobyt na tych terenach nie był uciążliwy. Nie ogranicza w sposób nadmierny swobody poruszania się czy przebywania w określonym miejscu. Właściciel zwierząt będzie mógł bowiem przebywać w każdym miejscu przeznaczonym do wspólnego użytku, wyprowadzając mniejszą liczbę psów, a zatem unormowanie to nie narusza zasady proporcjonalności.
Dalej Skarżąca zaznaczyła, że przepisy dodanego uchwałą zmieniającą § 20a dotyczą zachowań nienormalnych, patologicznych oraz nadzwyczajnych, które dla zapewnienia bezpieczeństwa ludzi wymagają nadzwyczajnych sankcji. Choć przepis ten może wydawać się daleko idący, to został zaprojektowany z zachowaniem zasad proporcjonalności, w tym znaczeniu, że osoba utrzymująca zwierzęta domowe ma wpływ na to, czy doprowadzi do sanacji swojego zachowania. Ukarany może również wykorzystywać środki odwoławcze od nałożonej grzywny, kwestionując ich zasadność. Poza tym - według Skarżącej - wprowadzenie regulacji § 20a posiada element obiektywnie różnicujący zagrożenie i w tym względzie zachowuje on zasadę proporcjonalności. Tym elementem różnicującym jest zachowanie się właściciela zwierząt, które nie rokuje poprawy. Właściciel wszak posiada możliwości zmiany swojego zachowania oraz dostosowania się do postanowień Regulaminu. Brak refleksji dotyczącej tego zachowania, przyczyniającego się do zwiększenia uciążliwości lub do zagrożenia dla ludzi, musi znajdować właściwe instrumenty chroniące ludzi przed tym zagrożeniem. W ocenie Skarżącej, kwestionowane unormowania odnoszą się do sfery publicznej, gdyż znajdują zastosowanie jedynie wówczas, gdy osoba utrzymująca zwierzę w sposób uporczywy i ustawiczny nie stosuje się do obowiązków w zakresie utrzymywania zwierząt stanowiąc zagrożenie w przestrzeni publicznej. Stąd też określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe poza miejscami publicznymi, na terenach prywatnych nieruchomości, w sytuacji związku nałożonego obowiązku ze sferą publiczną, stanowi wypełnienie delegacji ustawowej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalanie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach ze skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.").
Aktem nadzoru jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody w stosunku do uchwały rady gminy, zgodnie z kompetencjami tego organu, wynikającymi z art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem - art. 91 ust. 1 u.s.g. Granice rodzaju naruszenia prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały wyznacza art. 91 ust. 4 u.s.g., który stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Tylko zatem istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy.
Do istotnego naruszenia prawa, według orzecznictwa, zalicza się między innymi niewypełnienie delegacji ustawowej (tj. rada gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z upoważnienia ustawowego nie reguluje kwestii przekazanych do uregulowania w takim akcie) jak i wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (tj. objęcia regulacją zawartą w uchwale takich materii, do których upoważnienie ustawowe nie upoważniało rady). W pierwszym przypadku (niewypełnienie delegacji ustawowej) wadą istotnego naruszenia prawa objęty jest cały akt. Natomiast w drugim zachodzi możliwość wyeliminowania jedynie tych postanowień, które zostały przyjęte z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, o ile uchwała w takiej postaci może funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym.
Na gruncie niniejszej sprawy Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2020 r. stwierdził nieważność poszczególnych postanowień uchwały Rady Miasta Wałcz z dnia 3 września 2020 r. nr VIII/XXVI/224/20 zmieniającej uchwałę nr VIII/XIX/182/20 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Wałcz, tj.:
-§ 1 pkt 6 w części, w jakiej nadaje nowe brzmienie §18 ust. 4 uchwały Nr VIII/XIX/182/20, w zakresie wyrazów: "zwłaszcza zaś w warunkach umożliwiających niezwłoczne usuwanie odchodów",
-§ 1 pkt 7 w zakresie, w jakim nadaje nowe brzmienie §19 ust. 3 pkt 7 uchwały Nr VIII/XIX/182/20,
-§ 1 pkt 8 w zakresie, w jakim wprowadza treść § 20a do uchwały Nr VIII/XIX/182/20.
Wojewoda przywołane zapisy uchwały zmieniającej uznał za wydane
z przekroczeniem granic delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a więc jako istotnie naruszające prawo.
Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zakreśla granicę upoważnienia w ramach, którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, będącego aktem prawa miejscowego. Na mocy tego przepisu regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w tym m.in. dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6).
Zgodzić należy się z Wojewodą, że rada gminy nie posiada ogólnej kompetencji do określania wszelkich obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, ale wyłącznie takich, które dotyczą ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, jednakże - według Sądu - nie sposób przyjąć, aby regulacja zawarta w § 1 pkt 7 uchwały zmieniającej wskazująca, iż "niedopuszczalne jest równoczesne wyprowadzanie psów w liczbie większej niż 5" nie mieściła się w delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że w § 1 pkt 7 uchwały zmieniającej Rada Miasta unormowała zasady obowiązujące właścicieli i opiekunów, wyprowadzających psy w miejsca publiczne, poza teren własnej posesji, a w przypadku nieruchomości, w której znajduje się więcej nie jeden lokal, także na nieruchomość wspólną. Zdaniem Sądu, określenie wśród tych zasad maksymalnej liczby wyprowadzonych równocześnie psów nakłada na właściciela (opiekuna) tych zwierząt obowiązek stworzenia właściwych warunków w trakcie tej czynności, który służy właśnie realizacji celu określonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., tj. ochronie przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że zapanowanie nad pięcioma czy większą ilością psów jest bardziej utrudnione, aniżeli nad jednym psem, co wprost przekładała się na stopień zagrożenia i uciążliwości dla ludzi. Posłużenie się obiektywnym kryterium liczebności wyprowadzanych zwierząt, wpisuje się w realizację celu ustawy i nie stanowi o nadmiernej ingerencji w prawa i obowiązki właściciela (opiekuna) psa. Regulacja ta nie wprowadza bowiem ogólnego zakazu wyprowadzania tych zwierząt na tereny przeznaczone do użytku wspólnego. W rezultacie zatem właściciel będzie mógł przebywać z psami w każdym miejscu przeznaczonym do użytku wspólnego z tym ograniczeniem, że w danym momencie może wyprowadzić maksymalnie 5 psów.
W przypadku posiadania większej ilości zwierząt, nic nie stoi na przeszkodzie, aby właściciel sukcesywnie wyprowadzał zwierzęta w dopuszczalnej Regulaminie ilości. Omawiana zasada wynikająca z zakwestionowanego przepisu uchwały zmieniającej nie koliduje zatem z regulacją art. 4 ust. 2 u.c.p.g. W istocie bowiem precyzuje obowiązki właściciela (opiekuna) dając większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku. Kwestionowane rozwiązania nie ograniczą praw właścicieli zwierząt, a są uzasadnione z punktu widzenia zachowania bezpieczeństwa. Nie są przy tym nadmiernie restrykcyjne, gdyż pozostają we właściwej proporcji do założonego w u.c.p.g. celu. Rację więc należy przyznać Skarżącej, że wprowadzenie ograniczenia liczbowego psów równocześnie wyprowadzonych przez właściciela (opiekuna) na teren przeznaczony do wspólnego użytku nie narusza zasady proporcjonalności.
Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom Wojewody nie sposób także uznać, aby
w przypadku § 1 pkt 6 uchwały zmieniającej, doszło do naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności ww. uregulowania w zakresie wskazanym przez organ nadzoru. W § 1 pkt 6 uchwały zmieniającej postanowiono, że "Właściciele lub opiekunowie zwierząt domowych są zobowiązani do utrzymania tych zwierząt w odpowiednich warunkach higieniczno-sanitarnych, umożliwiających zapobieganie zakażeniom i chorobom zakaźnym u ludzi, zwłaszcza zaś w warunkach umożliwiających niezwłoczne usuwanie odchodów". Organ nadzoru zakwestionował ten zapis w zakresie użycia określenia cyt: "zwłaszcza zaś w warunkach umożliwiających niezwłoczne usuwanie odchodów". Jak już wyżej wskazano, na mocy art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nałożenie w regulaminie obowiązków na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, służyć ma: po pierwsze - ochronie przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, a po drugie - ochronie przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
Z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących zwierzęta domowe lub będących jedynymi właścicielami nieruchomości, na których są takie zwierzęta utrzymywane przez inne osoby. Potwierdza to art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 277/20, dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wprawdzie treść art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wskazuje, że rada nie ma kompetencji do określenia obowiązków właściciela (opiekuna) zwierzęcia domowego na terenie nieruchomości prywatnej, tym niemniej należy mieć na uwadze, że niejednokrotnie skutki bytowania zwierzęcia nie ograniczają się tylko do nieruchomości prywatnej, lecz swoim zasięgiem obejmują graniczące z nimi nieruchomości (tereny) przeznaczone do użytku wspólnego, w tym m.in. sąsiednie lokale mieszkalne w budynkach (kamienicach) wielomieszkaniowych, stanowiąc uciążliwość i zagrożenie dla ludzi. Sytuacja, w której miejsce pobytu zwierząt będzie zanieczyszczone ich odchodami, poza niewątpliwą uciążliwością w postaci odoru, stwarza także zagrożenie chorobotwórcze dla ludzi znajdujących się w pobliżu takiej nieruchomości, a korzystających z przestrzeni wspólnej. Z tych też względów zapis zawarty w § 1 pkt 6 uchwały zmieniającej w zakresie wyrazów: "zwłaszcza zaś w warunkach umożliwiających niezwłoczne usuwanie odchodów", nie może być traktowany jako istotnie naruszający art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a - w ocenie Sądu - również realizuje cel tego przepisu. W tym kontekście brak jest podstaw do uznania, iż zapis ten wychodzi poza zakres upoważnienia ustawowego. Należy mieć na uwadze, iż przepisy prawa miejscowego, do jakich należy przedmiotowy regulamin utrzymania czystości i porządku (...), winny uwzględniać uwarunkowania lokalne w tym zakresie.
Natomiast Sąd podziela zastrzeżenia zgłoszone przez Wojewodę względem § 1 pkt 8 uchwały zmieniającej. Przypomnienia wymaga, że na mocy tego przepisu wprowadzono do uchwały nr VIII/XIX/182/20 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Wałcz § 20a w brzmieniu:
"1. W przypadku powtarzających się i nierokujących nadziei na szybką poprawę naruszeń postanowień §18 - § 20 osoba utrzymująca zwierzęta domowe, w szczególności psy, zobowiązana jest do trzymania i wyprowadzania ich jedynie na terenie nieruchomości stanowiącej jej wyłączną własność, a w przypadku nieruchomości stanowiącej współwłasność także na tym terenie po uzyskaniu zgody wszystkich współwłaścicieli.
2. Za powtarzające się i nierokujące nadziei na szybką poprawę naruszenia postanowień, o których mowa w ust. 1, uznaje się trzykrotne ukaranie grzywną na podstawie art. 10 ust. 2a z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439) za czyny przypadające w okresie dwóch miesięcy.
3. W przypadku sytuacji określonej w ust. 1 osoba utrzymująca zwierzęta domowe nie jest zwolniona ze spełnienia obowiązków, o których mowa w §18 ust. 2-4. W razie niemożliwości zapewnienia odpowiednich warunków higieniczno-sanitarnych
w nieruchomościach, o których mowa w ust. 1, osoba utrzymująca zwierzęta zobowiązana jest do umieszczenia zwierząt w miejscu zapewniającym spełnienie tych warunków" .
Zgodzić należy się z organem nadzoru, że regulacją tą przewidziano dla określonej grupy osób całkowity zakaz wyprowadzenia zwierząt na tereny publiczne bądź na teren nieruchomości wspólnej bez uzyskania zgody współwłaścicieli nieruchomości oraz nakaz umieszczenia zwierzęcia lub zwierząt na terenie nieruchomości niestanowiącej własności osoby utrzymującej zwierzę, do czego Rada gminy nie posiada uprawnienia. Art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie pozwala na wprowadzenie zakazu wyprowadzania psów na określony teren, lecz do ustalenia sposobu postępowania z psami w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 726/17; dostępny w Internecie). Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy generalnego zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt (por. wyroki NSA z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3084/17 oraz z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 991/17; dostępny w Internecie). Również skierowany do osoby utrzymującej zwierzęta domowe obowiązek umieszczenia ich, w określonych sytuacjach, na terenie nieruchomości niestanowiącej własności takiej osoby, wykracza poza materię mogącą być przedmiotem unormowania w regulaminie. Wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, jego opiekuna bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, powinny mieć oparcie w delegacji ustawowej i odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Tymczasem warunków tych nie spełnia § 1 pkt 8 uchwały zmieniającej. Podkreślenia wymaga, że regulacja ta zarówno w nadmierny sposób ingeruje w wykonywanie prawa własności, ale także może prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierząt domowych. Skutkiem tej regulacji może być bowiem sytuacja, gdy osoba utrzymująca zwierzę domowe z uwagi na nieposiadanie terenu stanowiącego jej wyłączną własność lub wobec nieuzyskania zgody współwłaścicieli, nie będzie mogła w ogóle wyprowadzać zwierzęcia. Brak zapewnienia odpowiedniej ilości ruchu będzie szczególnie dotkliwe dla tych zwierząt, u których w naturze leży większa aktywność fizyczna. Tymczasem regulamin nie może służyć tworzeniu przepisów prawa miejscowego niezgodnych z konstytucyjną zasadą proporcjonalności czy prowadzących do niehumitarnego traktowania zwierząt.
Podsumowując stwierdzić należy, że skoro zarzuty skargi w części odnoszącej się do § 1 pkt 6 i pkt 7 uchwały zmieniającej okazały się zasadne, gdyż w tym zakresie Wojewoda nie wykazał, aby doszło do istotnego naruszenia prawa, tym samym zaistniała podstawa do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu w całości. Na mocy bowiem art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, przy czym przepis ten nie przewiduje, jak np. art. 145 czy art. 147 p.p.s.a., możliwości uchylenia takiego aktu w części.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i stosownie do art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania.