II SA/Sz 1061/23

II SA/Sz 1061/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska
Joanna Wojciechowska /sprawozdawca/
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OZ 433/24 - Postanowienie NSA z 2024-10-15
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 217 par. 2, art. 218 par. 1 i 2, art. 219,  art. 75-86
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 2373
par. 14 ust. 1 pkt 3
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w  zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura  Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej  oraz ich rodzin
Dz.U. 2005 nr 234 poz 1997
art. 67 ust. 1, art. 92 ust. 1
Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity
Dz.U. 2020 poz 1611
par. 4 pkt 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji,  Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego  Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby  Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1626
art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 2  lit. a, pkt 3, ust. 6,
Ustawa  z dnia   18  lutego   1994   r.   o  zaopatrzeniu   emerytalnym  funkcjonariuszy Policji,   Agencji   Bezpieczeństwa   Wewnętrznego,    Agencji   Wywiadu,   Służby Kontrwywiadu   Wojskowego,   Służby   Wywiadu   Wojskowego,   Centralnego   Biura Antykorupcyjnego,   Straży    Granicznej,   Straży   Marszałkowskiej,   Służby   Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi K. I. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 18 października 2023 r. nr 4/2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
K. I. (dalej "skarżący") złożył wniosek o wydanie zaświadczenia uprawniającego go do podwyższenia emerytury na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611; dalej "rozporządzenie RM z 2005 r.") za okres służby w Policji za lata 1999-2022.
Komendant Miejski Policji wydał w dniu 15 września 2023 r. na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej "K.p.a") postanowienie nr Ks-3093/223, w którym odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia wskazującego na wykonywanie służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.
Organ I instancji przedstawił przebieg służby skarżącego w latach 1999-2022 na poszczególnych stanowiskach i wskazał, że rozkazem Personalnym nr 1320/2023 z dnia 25 sierpnia 2023 r. zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2023 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r. poz. 171). Organ przytoczył treść art. 217 § 2, art. 218 § 1 i 2 K.p.a.
i podał, że wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Dane, którymi dysponuje organ, w trakcie postępowania wyjaśniającego poddane są weryfikacji, badane, ewentualnie uzupełniane, ale tylko
i wyłącznie w koniecznym zakresie. Zaświadczenie dotyczy jedynie stanu wiedzy organu w określonym czasie. Organ I instancji podał, że zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r.
w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 2373; dalej "rozporządzenie MSWiA z 2018 r."), przedmiotowe zaświadczenie ma być sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w określonych warunkach. Organ I instancji stwierdził, że po stronie skarżącego wystąpił interes prawny w żądaniu ustalenia przez organ administracji okoliczności warunkujących podwyższenie emerytury. Organ I instancji wyjaśnił, że w okresie objętym analizą, tj. 1999-2022 obowiązywały następujące akty prawne: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 1995 r., nr 21, poz. 114 ze zm.; dalej "rozporządzenie RM z 1995 r."); rozporządzenie Rady Ministrów z 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2002 r., nr 167, poz. 1373; dalej "rozporządzenie RM z 2002 r."); rozporządzenie RM z 2005 r.
Organ I instancji przytoczył treść § 2, § 3,§ 4 i § 5 rozporządzenia RM z 1995 r.,
§ 2, § 3, § 4 i § 5 rozporządzenia RM z 2002 r., § 2, § 3, § 4 i § 5 rozporządzenia RM z 2005 r. i wskazał, że zaświadczenie potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza Policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu przewidziane zostało w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi Policji. W art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno - Skarbowej
i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r., poz. 1626, dalej "ustawa
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy") - ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, zaś w art. 15 ust. 6 - delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Organ I instancji wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (Dz. U.
z 2014 r., poz. 736, OTK-A 2014/5/56) orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia RM
z 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny podniósł, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia
i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek podwyższenia emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z regulacji ustawowej ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2005 r. wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało
w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kazualnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Trybunał Konstytucyjny uznał w tej sytuacji, że wprowadzenie w rozporządzeniu RM z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury.
Organ I instancji podał, że zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis
z dniem 3 czerwca 2014 r. utracił moc w zakresie, w jakim nakłada na funkcjonariuszy konieczność wykazania okresów służby w warunkach "bezpośrednio" zagrażających życiu lub zdrowiu. Organ I instancji stwierdził, że w ramach czynności wyjaśniających dokonał analizy akt osobowych skarżącego, w których nie ujawnił dokumentacji wskazującej na zaistnienie w trakcie służby sytuacji szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu funkcjonariusza. Analizą objęto akta osobowe, w tym rozkazy personalne, zakresy obowiązków, karty opisu stanowisk pracy, oceny okresowe, opinie służbowe, lecz nie ustalono żadnych dokumentów, których wartość wskazywałaby na potwierdzenie pełnienia służby w warunkach określonych w treści rozporządzeń RM
z 1995 r., 2002 r. i 2005 r. W aktach osobowych skarżącego nie znajdowały się protokoły powypadkowe oraz orzeczenia lekarskie dotyczące okoliczności, w których wnioskodawca doznał lub też mógł doznać uszczerbku na zdrowiu uzasadniającego podwyższenie emerytury policyjnej. Analiza materiałów zgromadzonych w aktach osobowych, a dotyczących wszystkich stanowisk, na których ww. pełnił służbę, nie wykazała, według organu I instancji, dokumentacji potwierdzającej pełnienie służby
w warunkach umożliwiających wydanie żądanego zaświadczenia. Organ I instancji podał, że skarżący pełniąc obowiązki służbowe w Oddziale Prewencji Policji
w S., Komendzie Miejskiej Policji w K. oraz Komendzie Miejskiej Policji w S. realizował zadania wynikające z karty opisu stanowiska. Nie można uznać, że sam fakt pełnienia służby w określonej komórce organizacyjnej Policji stanowi szczególne zagrożenie dla życia lub zdrowia. Bezsporne było, iż funkcjonariusz realizując czynności służbowe na zajmowanych stanowiskach, brał udział w różnego rodzaju zadaniach, interwencjach, zatrzymaniach sprawców przestępstw i wykroczeń, lecz według organu, nie była to aktywność, która
w jakikolwiek sposób potwierdzałaby pełnienie służby w warunkach określonych
w treści ww. rozporządzeń. W toku postępowania skarżący nie podał żadnego zdarzenia, które w sposób obiektywny wskazywałoby na jakąkolwiek postać zamachu na jego życie i zdrowie. Realizowanym przez ww. funkcjonariusza czynnościom służbowym wynikającym z zakresu przydzielonych zadań i obowiązków nie można było przypisać charakteru zdarzeń wyjątkowych dla służby w Policji. Organ I instancji wskazał, że warunkiem niezbędnym do uznania, że policjant uczestniczył w opisanych w tym przepisie działaniach, jest wystąpienie zagrożenia życia i zdrowia policjanta, które powinno być rzeczywiste, realne, a nie potencjalne. Nadto, o spełnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie decyduje istnienie określonej liczby zdarzeń w określonym czasie, w których istniało zagrożenie życia i zdrowia. Organ I instancji podał, że pismem z dnia 28 sierpnia 2023 r. Dowódca Oddziału Prewencji Policji
w S. poinformował, że nie dysponuje dokumentacją stwierdzającą pełnienie przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Komendant Miejski Policji
w K. w piśmie z 4 września 2023 r. oświadczył, że analiza zasobów archiwalnych podległej mu jednostki nie potwierdziła istnienia dokumentacji potwierdzającej podejmowanie przez skarżącego czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu wskazanych. Wyjaśnił, że zgodnie
z Jednolitym Rzeczowym Wykazem Akt Policji stanowiącym załącznik do zarządzenia nr 10 Komendanta Głównego Policji z dnia 15 maja 2020 r. takie dokumenty jak: notatniki służbowe i ich rejestry, ewidencja wyników pracy, książki służby, nadzoru
i odpraw do służby, z uwagi 5 - letni okres archiwizacji, zostały wybrakowane. Wskazał ponadto, że przeprowadzona weryfikacja dokumentacji dot. zagrożeń bombowych,
w tym rozpoznania, neutralizacji, usuwania, niszczenia materiałów i urządzeń wybuchowych nie potwierdziła udziału skarżącego w tego typu czynnościach
w okresie służby pełnionej w KMP w K.. Komendant KP S. - P. KMP w S. pismem z dnia 10 września 2023 r. poinformował, że przeprowadzona analiza wszelkiej dokumentacji archiwalnej będącej w jego posiadaniu za okres służby pełnionej w ww. jednostce przez skarżącego nie wykazała, żeby ww. policjant podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno - rozpoznawcze, dochodzeniowo - śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Analizie poddano zapisy w notatnikach służbowych prowadzonych przez skarżącego w latach 2017 – 2022. Ponadto wskazał, iż notatniki obejmujące wcześniejszy okres służby skarżącego w KP S. - P. KMP w S. zgodnie z obowiązującymi przepisami zostały wybrakowane.
Organ I instancji wskazał, że z posiadanych informacji nie wynikało, żeby skarżący pełnił służbę w Policji w charakterze: nurka, płetwonurka lub instruktora szkolenia płetwonurków, w charakterze skoczka spadochronowego lub instruktora skoków spadochronowych, w służbie wywiadowczej za granicą, w charakterze sapera. Organ I instancji nie ustalił, żeby skarżący podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno - rozpoznawcze lub dochodzeniowo -śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Organ I instancji nie ustalił również, żeby skarżący uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia oraz brał udział w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo-gaśniczych lub bezpośrednio tymi działaniami na miejscu zdarzenia kierował - co najmniej przez 30 dni w ciągu roku. Organ I instancji nie ustalił, żeby skarżący brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi: a) w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. lub b) w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy - po dniu 1 września 1998 r. Brak jest również jakichkolwiek dokumentów świadczących o pełnieniu przez skarżącego służby na froncie w czasie wojny oraz w strefie działań wojennych.
Organ I instancji wskazał, że podstawowym obowiązkiem policjanta jest wynikający
z charakteru służby obowiązek ratowania życia, zdrowia i mienia z narażeniem wartości własnych. Zatem, takie kryteria w ocenie organu winny być brane pod uwagę przy ocenie szczególnych (wyjątkowych w stosunku do normalnych) warunków służby. W przeciwnym razie fikcją byłaby ustawowa wysokość wymiaru emerytury za każdy rok służby ustalona w ustawie na poziomie 2,6 % za każdy rok służby. Dokonane przez organ I instancji, w toku postępowania wyjaśniającego, jednoznaczne ustalenia nie dały podstaw do przyjęcia, iż w takich warunkach szczególnych skarżący pełnił służbę. Według organu I instancji, ocena zaistnienia warunków szczególnych należy do przełożonego właściwego w sprawach osobowych i została w niniejszej sprawie dokonana w normalnych granicach oceny zgromadzonych faktów, wynikających
z dokumentów i analiz.
Skarżący złożył zażalenie na ww. postanowienie i wskazał, że w czasie wykonywania obowiązków służbowych wielokrotnie podejmował interwencje w trakcie których zagrożone było jego życie i zdrowie oraz osób postronnych, a także osób wobec których podejmowana była interwencja. Skarżący wymienił interwencje: zatrzymanie agresywnego mężczyzny, który w czasie akcji pododdziału antyterrorystycznego uciekał z mieszkania z siekierą, wyskakując przez balkon; interwencje wobec agresywnych osób, które groziły pozbawieniem życia i zdrowia
z użyciem niebezpiecznego narzędzia (siekiera, nóż, pałka); interwencje związane
z odnalezieniem niewybuchów, ich zabezpieczeniem, a następnie przekazanie saperom; interwencje w trakcie których on lub inny policjant był pogryziony przez psa; interwencje wobec sprawców rozbojów, bójek i pobić również z użyciem niebezpiecznego narzędzia. Skarżący wniósł o wyjaśnienie czy interwencje w postaci: pilne interwencje związane z przemocą domową, na które jeździł z użyciem sygnałów świetlnych i dźwiękowych (pojazd uprzywilejowany), na których udzielana była poszkodowanym pomoc medyczna, a sprawcy zatrzymani w PDOZ lub MIW; pilne interwencje związane z próbami samobójczymi i osobami leżącymi na ulicy, które
z uwagi na zagrożenie życia i zdrowia przekazywane były zespołom medycznym – kwalifikują się jako zagrażające życiu i zdrowiu. Skarżący wniósł o udzielenie informacji ile interwencji z jego udziałem odnotowano i czego dotyczyły oraz analizie poddano dokumenty w postaci protokołów zatrzymania osób, protokoły doprowadzenia do izby wytrzeźwień, prowadzone i zakończone dochodzenia, Niebieskie Karty, a także czy dokonano sprawdzenia systemu informatycznego Policji. Skarżący podał, że jest emerytowanym policjantem z 24 letnim stażem i wielokrotnie podejmował interwencje związane z bezpośrednim zagrożeniem życia i zdrowia. Według niego, powołanie się krótki okres archiwizacji dokumentów jest nieprofesjonalne, gdyż dokumentowanie takich interwencji powinno odbywać się na bieżąco w czasie rozliczania ze służby, zaś archiwizacja takich dokumentów powinna obejmować cały okres służby policjanta.
Komendant Wojewódzki Policji w S. wydał w dniu 18 października
2023 r. postanowienie nr 4/2023, w którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i wskazał, że organ I instancji, po dokonaniu kwerendy zarówno w Komendzie Miejskiej Policji w S., jak i w innych jednostkach, w których skarżący pełnił służbę, stwierdził, że wnioskujący nie wykonywał czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Sam zainteresowany, w zażaleniu z 29 września 2023 r. wskazał bez podania konkretnego czasookresu, jedynie kilka interwencji, których realizacja w jego opinii zagrażała jego życiu i zdrowiu. Nie potwierdzając tym samym, czy co najmniej 6 z nich zostało zrealizowana w ciągu jednego roku.
Organ odwoławczy podał, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające, w tym analiza akt osobowych oraz wszelkich dokumentów mogących wskazywać na warunki pełnionej służby przez skarżącego, czyni zadość zasadom wynikającym z § 14 ust.1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z 2018 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że protokoły zatrzymania osoby, doprowadzenia w celu wytrzeźwienia czy też wdrożenie procedury "Niebieska karta", na które powołuje się skarżący, nie są dokumentami, na podstawie których można wnioskować, że podjęte czynności w związku z realizacja takiej interwencji wskazują na pełnienie służby w "warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", ponieważ nie czyni się na nich takich adnotacji. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia, mając na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest w pełni postępowaniem administracyjnym, a jedynie postępowaniem uproszczonym, do którego nie odnoszą się przepisy postępowania dowodowego określone w K.p.a.
W ocenie organu odwoławczego, w toku postepowania organ I instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego, ani procesowego.
Skarżący złożył skargę na ww. postanowienie, gdyż według niego jest dla niego krzywdzące. Wskazał, że organ nie przedstawił mu kryteriów jakimi kierowano się przy kwalifikacji interwencji, nie podano ile interwencji odnotowano oraz czy przytoczone przykładowo interwencje są interwencjami zagrażającymi życiu i zdrowiu. Według niego, analiza dostępnych materiałów została przeprowadzona nieprofesjonalnie.
Skarżący uważa, że podanie czasookresu 6 interwencji w ciągu roku zagrażających życiu i zdrowiu jest obowiązkiem organu. Podał przykładowe interwencje z 2020 r.
W dniu 8 października 2020 r. w czasie robót drogowych przy ul. [...]
w S., gdzie był dzielnicowym natrafiono na niewybuch (bomba samozapalająca fosforowa). Przez kolejne dni aż do dnia przejęcia niewybuchu przez saperów, tj. 18 października – podejmował wielokrotnie, co najmniej 6-krotnie interwencje związane z ujawnieniem, wielokrotnym zabezpieczeniem tego miejsca przed dostępem osób postronnych do czasu ewakuacji ludności w czasie działań saperów. Skarżący wskazał, że podobnych oraz innych interwencji zagrażających życiu i zdrowiu może podać wiele, co najmniej po 6 w każdym roku służby. Skarżący podał, że jako dzielnicowy był kierowany do służby patrolowo-interwencyjnej
i wielokrotnie był wysyłany przez operatorów numeru alarmowego na pilne interwencje (z użyciem sygnałów świetlnych i dźwiękowych) także poza rejon służbowy, wskazując, że są to interwencje związane z zagrożeniem życia i zdrowia, które to interwencje nie zaliczono mu w poczet zagrażających życiu i zdrowiu. Wniósł
o ponowne sprawdzenie systemów informatycznych i analizę posiadanej dokumentacji, w tym notatników służbowych, w czym może pomóc.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.").
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje:
Spór dotyczy odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez funkcjonariusza policji służby w warunkach uzasadniających podwyższenie podstawy wymiaru emerytury.
Przechodząc do rozważań merytorycznych należy wskazać, że zaświadczenie potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu – jako środek dowodowy - przewidziane zostało w postępowaniu mającym na celu ustalenie funkcjonariuszowi policji wysokości emerytury. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Na podstawie delegacji ustawowe zawartej w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wydawane były stosowne rozporządzenia, które obowiązywały w latach objętych analizą, tj. 1999-2022.
W rozporządzeniu RM z 1995 r. wskazano:
"§ 2. Emeryturę policyjną podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio:
1) w charakterze nurka i płetwonurka, jeżeli funkcjonariusz:
a) wykonywał, w ramach obowiązków służbowych, czynności nurka, płetwonurka lub instruktora szkolenia płetwonurków i spełnił w związku z tym normę roczną przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu, określoną w załączniku do rozporządzenia)
b) pełniący służbę w jednostce nieobjętej szkoleniem nurkowym wykonał, za zgodą przełożonych, normę roczną przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu;
2) w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, w jednostce realizującej zadania w tym zakresie, jeżeli funkcjonariusz wykonał czynności służbowe polegające na rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrory stycznych,
§ 3. Emeryturę policyjną podwyższa się o 1% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio:
1) w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach, jeżeli funkcjonariusz wykonał loty w wymiarze nie mniejszym niż 40 godzin w ciągu tego roku;
2) w składzie załóg nawodnych jednostek pływających, jeżeli funkcjonariusz
w ciągu tego roku pełnił służbę na jednostkach pływających w wymiarze nie mniejszym niż 60 dni, a służba ta była połączona z wyjściem w morze przez okres 30 dni, co najmniej 6 godzin dziennie;
3) w charakterze skoczka spadochronowego, jeżeli funkcjonariusz zajmujący stanowisko:
a) skoczka w jednostce objętej szkoleniem spadochronowym wykonał w ciągu roku skoki spadochronowe przewidziane w programie szkolenia jednostki,
b) instruktora spadochronowego wykonał skoki przewidziane w programie szkolenia jednostki dla instruktorów spadochronowych, jednak nie mniej niż 20 skoków w ciągu roku,
c) skoczka spadochronowego lub instruktora spadochronowego pełniącego czasowo służbę w jednostce nieobjętej szkoleniem spadochronowym wykonał w ciągu roku, za zgodą przełożonych, liczbę skoków, o której mowa w lit. a i b;
4) w charakterze sapera, jeżeli funkcjonariusz brał udział w rozminowaniu
i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych i niebezpiecznych oraz uczestniczył w szkoleniu poligonowym, z wykorzystaniem uzbrojonych min bojowych
i pracach minerskich, z wykorzystaniem materiału wybuchowego - nie mniej niż 12 dni w ciągu roku; za służbę pełnioną w charakterze sapera uważa się również wykonywanie czynności w charakterze pirotechnika;
5) w służbie wywiadowczej za granicą, jeżeli funkcjonariusz wykonywał czynności operacyjno-rozpoznawcze lub kierował wykonywaniem takich czynności.
§ 4. Emeryturę policyjną podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych:
1) podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno - rozpoznawcze lub dochodzeniowo- śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;
2) uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób, obiektów lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;
3) brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, ratowniczo-gaśniczych lub bezpośrednio tymi działaniami na miejscu zdarzenia kierował co najmniej przez 30 dni służby w ciągu roku;
4) brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach: dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych.
§ 5.1. Emeryturę policyjną podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rozpoczęty miesiąc pełnienia służby na froncie w czasie wojny w strefie działań wojennych:
1) w Siłach Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;
2) w składzie polskich kontyngentów do misji specjalnych organizacji międzynarodowych;
3) jeżeli funkcjonariusz został oddelegowany do wykonywania zadań służbowych poza resortem spraw wewnętrznych."
W rozporządzeniu RM z 2002 r. wskazano:
"§ 2. Emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio:
1) w charakterze nurka i płetwonurka, jeżeli funkcjonariusz:
a) wykonywał, w ramach obowiązków służbowych, czynności nurka, płetwonurka lub instruktora szkolenia płetwonurków i spełnił w związku z tym normę roczną przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu, określoną w załączniku do rozporządzenia,
b) pełniący służbę w jednostce nieobjętej szkoleniem nurkowym wykonał, za zgodą przełożonych, normę roczną przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu;
2) w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, w jednostce realizującej zadania w tym zakresie, jeżeli funkcjonariusz wykonał czynności służbowe polegające na rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych.
§ 3. Emeryturę podwyższa się o 1% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio:
1) w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach, jeżeli funkcjonariusz wykonał loty w wymiarze nie mniejszym niż 40 godzin w ciągu tego roku;
2) w składzie załóg nawodnych jednostek pływających, jeżeli funkcjonariusz
w ciągu tego roku pełnił służbę na jednostkach pływających w wymiarze nie mniejszym niż 60 dni, a służba ta była połączona z wyjściem w morze przez okres 30 dni, co najmniej 6 godzin dziennie;
3) w charakterze skoczka spadochronowego, jeżeli funkcjonariusz zajmujący stanowisko:
a) skoczka w jednostce objętej szkoleniem spadochronowym wykonał w ciągu roku skoki spadochronowe przewidziane w programie szkolenia jednostki,
b) instruktora spadochronowego wykonał skoki przewidziane w programie szkolenia jednostki dla instruktorów spadochronowych, jednak nie mniej niż 20 skoków w ciągu roku,
c) skoczka spadochronowego lub instruktora spadochronowego pełniącego czasowo służbę w jednostce nieobjętej szkoleniem spadochronowym wykonał w ciągu roku, za zgodą przełożonych, liczbę skoków, o której mowa w lit. a i b;
4) w charakterze sapera, jeżeli funkcjonariusz brał udział w rozminowaniu
i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych i niebezpiecznych oraz uczestniczył w szkoleniu poligonowym, z wykorzystaniem uzbrojonych min bojowych
i pracach minerskich, z wykorzystaniem materiału wybuchowego - nie mniej niż 12 dni w ciągu roku; za służbę pełnioną w charakterze sapera uważa się również wykonywanie czynności w charakterze pirotechnika;
5) w służbie wywiadowczej za granicą, jeżeli funkcjonariusz wykonywał czynności operacyjno-rozpoznawcze
z lub kierował wykonywaniem takich czynności.
§ 4. Emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych:
1) podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo- śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;
2) uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób, obiektów lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;
3) brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, ratowniczo-gaśniczych lub bezpośrednio tymi działaniami na miejscu zdarzenia kierował co najmniej przez 30 dni służby w ciągu roku;
4) brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach: dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych.
§ 5.1. Emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rozpoczęty miesiąc pełnienia służby na froncie w czasie wojny w strefie działań wojennych:
1) w Siłach Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;
2) w składzie polskich kontyngentów do misji specjalnych organizacji międzynarodowych;
3) jeżeli funkcjonariusz został oddelegowany do wykonywania zadań służbowych poza działem sprawy wewnętrzne albo poza Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Agencją Wywiadu.
2. Rejony działania misji specjalnych, o których mowa w ust. 1 pkt 2, znajdujące się
w strefie działań wojennych, określają odrębne przepisy."
W rozporządzeniu RM z 2005 r. wskazano:
"§ 2. Emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio:
1) w charakterze nurka i płetwonurka, jeżeli funkcjonariusz:
a) wykonujący, w ramach obowiązków służbowych, czynności nurka, płetwonurka lub instruktora szkolenia płetwonurków,
b) pełniący służbę w jednostce nieobjętej szkoleniem nurkowym, za zgodą przełożonych - wykonał normę roczną przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu, określoną w załączniku do rozporządzenia;
2) w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:
a) nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Centralny Pododdział Kontrterrorystyczny Policji "BOA" lub samodzielny pododdział kontrterrorystyczny Policji, jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika,
b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.
2. Przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się również do policjantów, którzy przed dniem 5 kwietnia 2019 r. pełnili służbę w jednostkach i komórkach antyterrorystycznych Policji.
§ 3. Emeryturę podwyższa się o 1 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio:
1) w składzie personelu latającego na samolotach i śmigłowcach, jeżeli funkcjonariusz wykonał loty w wymiarze nie mniejszym niż 40 godzin w ciągu tego roku;
2) w składzie załóg nawodnych jednostek pływających, jeżeli funkcjonariusz
w ciągu tego roku pełnił służbę na jednostkach pływających w wymiarze nie mniejszym niż 60 dni, a służba ta była połączona z wyjściem w morze przez okres 30 dni, co najmniej 6 godzin dziennie;
3) w charakterze skoczka spadochronowego, jeżeli funkcjonariusz zajmujący stanowisko:
a) skoczka w jednostce objętej szkoleniem spadochronowym wykonał w ciągu roku skoki spadochronowe przewidziane w programie szkolenia jednostki,
b) instruktora spadochronowego wykonał skoki przewidziane w programie szkolenia jednostki dla instruktorów spadochronowych, jednak nie mniej niż 20 skoków w ciągu roku,
c) skoczka spadochronowego lub instruktora spadochronowego pełniącego czasowo służbę w jednostce nieobjętej szkoleniem spadochronowym wykonał w ciągu roku, za zgodą przełożonych, liczbę skoków, o której mowa w lit. a i b;
4) w służbie wywiadowczej za granicą, jeżeli funkcjonariusz wykonywał czynności operacyjno-rozpoznawcze lub kierował wykonywaniem takich czynności;
5) w charakterze sapera, jeżeli funkcjonariusz brał udział w lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, w tym samodziałowych, lub ich atrap - co najmniej przez 12 dni w ciągu roku; za służbę pełnioną w charakterze sapera uważa się również wykonywanie czynności w charakterze minera - pirotechnika lub pirotechnika.
§ 4. Emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych:
1) podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo- śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;
2) uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;
3) brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo-gaśniczych, lub bezpośrednio tymi działaniami na miejscu zdarzenia kierował - co najmniej przez 30 dni w ciągu roku;
4) brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi:
a) w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. lub
b) w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy - po dniu 1 września 1998 r.
§ 5. Emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rozpoczęty miesiąc pełnienia służby na froncie w czasie wojny oraz w strefie działań wojennych:
1) w Siłach Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;
2) w składzie polskich kontyngentów do misji specjalnych organizacji międzynarodowych;
3) w Biurze Ochrony Rządu;
4) jeżeli funkcjonariusz został oddelegowany do wykonywania zadań służbowych odpowiednio poza Policją, Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencją Wywiadu, Strażą Graniczną, Biurem Ochrony Rządu, Państwową Strażą Pożarną lub Służbą Więzienną."
Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy,
w formie zaświadczenia przewidziana została natomiast w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z 2018 r.
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało
w przepisach Działu VII (art. 217 i nast.) K.p.a. Regulacja ta znajduje pełne zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Policji w warunkach szczególnie zagrażających jego zdrowiu i życiu. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym.
Należy podkreślić, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego.
Zgodnie z art. 217 K.p.a. mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy.
Na podstawie art. 217 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaakcentować wypada, że z treścią art. 218 § 1 K.p.a. wyraźnie koresponduje przepis wyżej cytowanego § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z 2018 r. Z kolei zgodnie z art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postanowienie to wydawane jest poza ramami ogólnego postępowania administracyjnego.
Istotą zaświadczenia wydawanego na podstawie ww. przepisów jest potwierdzenie pewnego stanu rzeczy - faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe, niesporne i wynika z prowadzonej przez dany organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dotyczy zatem czynności faktycznych administracji, co oznacza, że jest aktem wiedzy, a nie aktem woli. Nie zawiera w sobie elementu władztwa administracyjnego i nie jest nastawione na wywołanie skutków prawnych. Nie ma także charakteru interpretacyjnego, jak i nie kształtuje w sposób jednostronny, władczy sytuacji prawnej podmiotu żądającego wydania zaświadczenia.
Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Zakres postępowania wyjaśniającego wynikać będzie nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Jednakże, postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w przywołanym przepisie, spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 K.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących
w posiadaniu organu.
Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w K.p.a. różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a., w tym przepisy
o dowodach, to jednak z uwagi na treść art. 218 § 1 i 2 K.p.a. organ nie ma obowiązku wydania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające może być prowadzone jedynie
w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w K.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego
w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 K.p.a. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK 2289/14).
Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. W wyroku z 27 października 2015 r. o sygn. akt I OSK 674/14 NSA podkreślił, że celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyroki NSA z 15 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OSK 1518/12, z 28 sierpnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 605/12). Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści.
Twierdzenia osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia co do tego, że pełniła służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zainteresowany funkcjonariusz winien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzić jego racje. W przeciwnym razie swoich racji będzie mógł dochodzić
w innym jurysdykcyjnym trybie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK 2289/14).
Nie ulega wątpliwości, że przepisy art. 217-219 K.p.a., określające prawny reżim wydawania zaświadczeń, organy administracji publicznej muszą interpretować
w sposób ścisły. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu przepisów procesowych, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Jeżeli informacje, których potwierdzenia żąda strona ubiegająca się o wydanie zaświadczenia budzą wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por. wyrok NSA z 14 lutego 2012 r. o sygn. akt II OSK 2284/10, J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organizacja, Metody, Technika 1983 r., nr 2, str. 14).
W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu
i zdrowiu w latach 1999- 2022. Organy policji dokonały analizy wszelkich dostępnych dokumentów z powyższego okresu służby skarżącego i nie stwierdziły aby pełnił on służbę w warunkach, które uzasadniały podwyższenie emerytury.
W ramach prowadzonego postępowania wbrew zarzutom skargi organy ustaliły jakiego rodzaju ewidencje i rejestry mogą zawierać podlegające badaniu dane. Organ I instancji zwrócił się do jednostek, w których służbę pełnił skarżący o przeprowadzenie kwerendy dokumentów, będących w ich dyspozycji i dokonanie ich analizy pod kątem występowania okoliczności uzasadniających wniosek skarżącego. Część dokumentów została zniszczona z uwagi na upływ czasu ich przechowywania. Oddział Prewencji Policji w S. poinformował, że nie posiada dokumentów stwierdzających podejmowanie przez skarżącego interwencji, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla jego życia lub zdrowia. Komenda Miejska Policji w K. poinformowała, że z posiadanej dokumentacji dotyczącej zagrożeń bombowych za lata 1999-2006 brak jest informacji, żeby skarżący uczestniczył w czynnościach służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Komisariat Policji S. P. KMP w S., gdzie skarżący pełnił służbę w latach 2006-2022, poinformowała, że z posiadanej dokumentacji nie wynikało, żeby skarżący pełnił służbę w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia w wymiarze zgodnym z rozporządzeniem RM z 2005 r.
Należy zaznaczyć, że w toku postępowania wyjaśniającego organ przeanalizował także akta osobowe skarżącego. Organ prześledził przebieg służby skarżącego, jej charakter i rodzaj podejmowanych interwencji wskazując, że z akt tych nie wynika aby zadania przypisane do zajmowanych przez stronę stanowisk były realizowane w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Realizowanym przez skarżącego czynnościom służbowym, wynikającym z zakresu przydzielonych zadań i obowiązków nie można było przypisać charakteru zdarzeń wyjątkowych dla służby w Policji.
W ocenie Sądu, organy policji przeprowadziły poprawne postępowanie zmierzające do ustalenia czy skarżący faktycznie pełnił służbę w warunkach, o których w ww. rozporządzeniach. Przeprowadzono szczegółową kwerendę dokumentów dotyczących służby skarżącego, analizowano istniejące dokumenty zachowane
w różnych jednostkach organów policji, w których skarżący pełnił służbę, a ich wynik nie wskazuje aby wnioskodawca pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W wyniku dokonanych czynności organy nie potwierdziły wystąpienia żadnego zdarzenia z udziałem strony wskazującego na wystąpienie szczególnego zagrożenia jego życia lub zdrowia w toku podejmowanych czynności służbowych. W ocenie Sądu, organom policji nie można postawić zarzutu pobieżnego i niestarannego rozpatrzenia wniosku skarżącego.
W świetle powyższego za trafne należy uznać wnioski organu, wywiedzione po analizie powyższych dokumentów, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych nie pełnił służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury z uwagi na podejmowanie czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie jego życia lub zdrowia. Podkreślenia przy tym wymaga, że dokonując wykładni powyższego przepisu organy trafnie powołały się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (OTK-A 2014/5/56, Dz. U.
z 2014 r. poz. 736), zgodnie z którym § 4 pkt1 rozporządzenia RM 2005 r. w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia jest niezgodny z art.15 ust.6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz z art. 92 ust.1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał stwierdził, że Rada Ministrów była uprawniona do przykładowej egzemplifikacji
w rozporządzeniu ustawowego pojęcia warunków "szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu" oraz określenia szczegółów realizacji tego wymogu podwyższenia emerytury mając na uwadze ustawowe wytyczne. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Pierwszy odnosi się bowiem do relacji kauzalnej między czynnościami funkcjonariusza a zagrożeniem, drugi zaś dotyczy kwalifikacji merytorycznej zagrożenia. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określaniu, czy został spełniony ustawowy warunek podwyższenia emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Zakwestionowany przepis wymaga natomiast aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również aby pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kazualnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższenia emerytury nie sposób natomiast wywieść z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wprowadzenie w rozporządzeniu RM z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. Podkreślił, że prawodawca, formułując warunki podwyższenia emerytury, różnicuje znaczenie słów: "szczególnie" i "bezpośrednie". Drugie zostało wyraźnie zastrzeżone na określenie relacji kauzalnej (art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy). Zakładając racjonalność prawodawcy nie ma podstaw do zacierania różnicy między art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2a pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W tym zaś kontekście istotne jest również to, że z uwagi na przedmiot ustawowej regulacji, której celem jest zagwarantowanie czytelnych kryteriów podwyższenia emerytury, a tym samym operacjonalizacja art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, nie może ona podlegać wykładni zawężającej.
Zdaniem Sądu, w rozstrzyganej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że warunkiem uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu, przy założeniu, że zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie jedynie potencjalne czy dające się przewidzieć oraz, że nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. W sprawie organy analizowały akta osobowe strony i zachowaną dokumentację pod kątem udziału skarżącego w zdarzeniach zagrażających życiu lub zdrowiu (bez wymogu bezpośredniości) i ustalono, że takich zdarzeń w okresie służby skarżącego nie było.
Należy również podkreślić, że służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy pełnione czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia jest wykluczone lub jest mało prawdopodobne. Trzeba pamiętać, że istotą każdej służby jest dyspozycyjność i podporządkowanie rozkazom przełożonych. Gdyby zamiarem ustawodawcy było zagwarantowanie wyższych świadczeń emerytalnych w związku potencjalnym zagrożeniem jakie niesie za sobą służba, nie istniałaby potrzeba wydawania rozporządzenia określającego warunki służby uzasadniające podwyższenie emerytury, gdyż z racji specyfiki samej służby każdemu przysługiwałoby wyższe świadczenie emerytalne.
Mając na uwadze obowiązujące przepisy, prawidłowe jest stanowisko organów, że aby można było domagać się podwyższenia emerytury zagrożenie dla życia lub zdrowia funkcjonariusza musi mieć charakter konkretny, a nie jak chce tego skarżący potencjalny. To implikuje konieczność posiadania przez organ dowodów potwierdzających udział funkcjonariusza w konkretnych czynnościach, akcjach, interwencjach podejmowanych w określonych miejscach i datach, które szczególnie zagrażały życiu lub zdrowiu konkretnego funkcjonariusza.
W sytuacji gdy organy policji dokonały analizy wszelkiej dostępnej dokumentacji dotyczącej służby skarżącego w tym jego akta osobowe i nie stwierdziły, żeby pełnił służbę w Policji w charakterze: nurka, płetwonurka lub instruktora szkolenia płetwonurków, w charakterze skoczka spadochronowego lub instruktora skoków spadochronowych, w służbie wywiadowczej za granicą, w charakterze sapera. Nie ustalono, żeby skarżący podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno - rozpoznawcze lub dochodzeniowo - śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Nie ustalono, żeby skarżący uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia oraz brał udział w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo-gaśniczych lub bezpośrednio tymi działaniami na miejscu zdarzenia kierował - co najmniej przez 30 dni w ciągu roku. Z poczynionych ustaleń nie wynika, że skarżący brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi: a) w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. lub b) w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych
z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy - po dniu 1 września 1998 r. Brak jest również jakichkolwiek dokumentów świadczących o pełnieniu skarżącego służby na froncie w czasie wojny oraz w strefie działań wojennych. Uzasadniona zatem była odmowa wydania zaświadczenia o treści wnioskowanej przez skarżącego.
Powyższa konstatacja nie jest równoznaczna z tym, że w toku swojej służby skarżący rzeczywiście nie uczestniczył w zdarzeniach o jakich mowa w § 4 rozporządzenia RM z 2005 r. w przewidzianych w nim rozmiarze, jedynie z uwagi na brak stosownej dokumentacji organ nie może faktów tych potwierdzić w uproszczonym trybie w postaci żądanego przez stronę zaświadczenia. Skarżący może dowodzić swoich racji wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi w postępowaniu przed sądem powszechnym w sprawie o podwyższenie emerytury z tytułu służby pełnionej w szczególnych warunkach (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r. o sygn. akt. I OSK 2554/16). W uproszczonym postępowaniu o wydanie zaświadczenia dowody dostępne w postępowaniu przed sądem powszechnym, np. dowód z zeznań świadków nie mogły zostać przeprowadzone. Jak to bowiem zostało zaznaczone powyżej w tym uproszczonym postępowaniu nie można żądać od organu aby potwierdził fakty, które nie wynikają z posiadanej przez niego dokumentacji. Dlatego zawarte w skardze zarzuty dotyczące braków w zakresie materiału dowodowego są chybione. Organy przyznały, że część dokumentów dotyczących skarżącego została wybrakowana
z uwagi na upływ terminów archiwizacji. Jednakże jak już wyżej wyjaśniono, okoliczność ta nie może stanowić podstawy do odstąpienia od kodeksowego reżimu czynienia ustaleń faktycznych w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Okoliczność, że w ocenie skarżącego w archiwach organów winny znajdować się dokumenty, które powinny wskazywać na wykonywanie czynności uzasadniających podwyższenie emerytury, nie zmienia ustaleń organu i nie stanowi o niezgodności
z prawem zaskarżonego postanowienia. Jeszcze raz należy podkreślić, że postępowanie prowadzone w ramach art. 217 i nast. K.p.a. nie jest postępowaniem
o ustalenie faktu albo prawa (jak to ma miejsce w postępowaniu cywilnym
w powództwie o ustalenie), ale uproszczonym postępowaniem administracyjnym sensu largo, w ramach którego właściwy organ rozstrzyga wniosek o dokonanie wiążącego, deklaratoryjnego i autorytatywnego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub określonego stanu prawnego, jeżeli potwierdzenie to jest możliwe
i dopuszczalne na podstawie będących w posiadaniu tego organu danych wynikających z ewidencji, rejestrów lub innych urzędowych zbiorów danych.
W niniejszej sprawie organ prawidłowo odmówił wydania zaświadczenia wskazując, że żadne dane, którymi dysponował i które przedstawił, nie pozwalały na jego wydanie.
Kontrola sądowa nie wykazała naruszenia zasady praworządności, zaufania, przekonywania. Rozstrzygnięcia organów oparte są na konkretnych przepisach prawa i poparte rzeczową argumentacją prawniczą z odniesieniem się do sytuacji strony.
Zaskarżone postanowienie zostało sporządzone i uzasadnione zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Fakt, że jest ono niekorzystne dla skarżącego samo przez się nie dowodzi
o jego wadliwości.
Reasumując Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że z dokumentacji znajdującej się w organach policji nie wynika aby skarżący pełnił służbę w warunkach określonych w ww. rozporządzeniach, uzasadniających podwyższenie emerytury i dlatego organy policji trafnie odmówiły wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę.
Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art.151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.