II SA/Sz 1060/22

II SA/Sz 1060/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-03-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Szydłowski
Marzena Iwankiewicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 119, art. 120, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1326
art. 7 ust. 2 pkt 1, ust. 2a, pkt 2, pkt 3, pkt 4, art. 4 pkt 30
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151, art. 119, art. 120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2023 r. sprawy ze skargi R. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 8 lutego 2022 r., Wójt Gminy P. wystąpił do Starosty [...], o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z niezbędną infrastrukturą na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina P., w zakresie ochrony gruntów rolnych.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r., Starosta [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanowieniem z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...], na podstawie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", Starosta [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że grunt rolny o klasie RIII, który znajduje się na działce przeznaczonej pod planowane przedsięwzięcie nie spełnia żadnego z wymogów określonych w art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r.
o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 – j.t.), dalej: "u.o.g.r.l.", "ustawa".
Na wyżej opisane postanowienie zażalenie wniósł R. S., dalej: "skarżący", wskazując, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy całej działki nr [...], która ma być dopiero podzielona na kilka mniejszych działek, w związku z czym cały teren inwestycji nie będzie przekraczał 0,5 ha. Ponadto skarżący wskazał, że przepis art. 7 ust. 2a ustawy nie mówi o tym, że cały teren działki ma być położony w odległości mniejszej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej. Zwrócił przy tym uwagę, że większość przedmiotowej działki (85 % z gruntów kat. III) znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od granic działek budowlanych i część znajdująca się dalej niż 50 m od granic działek budowlanych nie musi być wyłączana z produkcji rolnej. Dodał, że przepisy nie stanowią, że cała działka inwestycyjna musi znajdować się w pasie 50 m, wystarczy tylko że w tym pasie znajduje się co najmniej część terenu inwestycji.
Rozpoznając sprawę w wyniku złożonego zażalenia postanowieniem z dnia [...] września 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało
w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu Kolegium powołało art. 53 ust. 4 pkt 6 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – j.t.), dalej jako "u.p.z.p.", oraz art. 7 ust. 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Organ odwoławczy stwierdził, że przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze zgodnie z art. 7 ust. 2a ustawy wymaga jednoczesnego spełnienia wszystkich wymogów określonych w punktach od 1 do 4. Oznacza to, że w sytuacji w której przynajmniej jeden z wymogów określonych w ww. punktach nie zostanie spełniony, nie jest możliwe w tym trybie przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Podkreślił również, że użyte w przepisach art. 7 ust. 2a pkt 2 i 3 ustawy zwroty: "w odległości nie większej niż 50 m" oznaczają, że cała przewidziana do zmiany przeznaczenia działka rolna musi znajdować się w pasie 50 m. Nie jest zatem trafny podniesiony w zażaleniu argument, że wystarczy aby przynajmniej część działki znajdowała się w omawianym pasie 50 m.
Odnosząc się do wymogu określonego w art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy, w ocenie Kolegium, wymóg ten został w niniejszej sprawie spełniony. Zwarta zabudowa jest bowiem wyznaczona przez zabudowę na położonych po przeciwnej stronie ulicy [...] działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy załącznika graficznego wynika, że ponad połowa powierzchni działki nr [...] znajduje się w obszarze zwartej zabudowy.
Odnosząc się do wymogu określonego w art. 7 ust. 2a pkt 2 ustawy, w ocenie organu odwoławczego, wymóg ten nie został w niniejszej sprawie spełniony. Przepis ten stanowi bowiem, że przewidziana do zmiany przeznaczenia działka rolna musi znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej, co należy interpretować tak, że cała działka musi zawierać się w pasie 50 m od najbliższej działki budowlanej. Sposób zredagowania tego przepisu wskazuje, że cała działka przewidziana do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze musi znajdować się w pasie 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej. W badanej sprawie najbliżej położone działki budowlane to działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Z załącznika graficznego wynika, że część działki nr [...], na której znajdują się grunty rolne klasy Illb, znajduje się w odległości większej niż 50 m od ww. działek budowlanych - w pasie 50 m od najbliżej położonej działki budowlanej nie znajduje się cała działka nr [...], a tylko wówczas można by było uznać za spełniony wymóg określony w art. 7 ust. 2a pkt 2 ustawy.
W kwestii spełnienia wymogu określonego w art. 7 ust. 2a pkt 3 tej ustawy,
tj. odległości od drogi publicznej, Kolegium wskazało, że w badanej sprawie wymóg ten został spełniony. Działka nr [...] przylega bezpośrednio do drogi publicznej - ul. [...], od strony której działka nr [...] ma szerokość mierzącą 43 m. To oznacza, że cała działka nr [...] zawiera się w pasie szerokości 50 m od granicy z drogą publiczną.
Ponadto, według organu II instancji, w badanej sprawie został spełniony wymóg określony w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy, ponieważ całkowita powierzchnia gruntów klasy III nie przekracza 0,5 ha - wynosi ona [...] m2. W przypadku tego wymogu istotna jest powierzchnia gruntów rolnych klas od I do III, a nie powierzchnia gruntów wszystkich klas składających się na teren inwestycji, w badanym przypadku na działkę nr [...].
Skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na postanowienie organu odwoławczego wskazując, że narusza prawo i jego interes prawny.
Według skarżącego, z treści art. 7 ust. 2a pkt 2 ustawy i sposobu jego zredagowania nie wynika, że cała działka musi znajdować się w pasie 50 m od granicy działek budowlanych. Co więcej, konstrukcja punktu 1 jest odmienna od konstrukcji punktu 2 i 3. W punkcie 1 przepisu jest wyraźnie podane, że "co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy". Jeśli intencją prawodawcy było, by cała powierzchnia działki zawierała się w pasie 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej, to punkt drugi miałby brzmienie w analogii do punktu 1 i posiadał zapis, że cała powierzchnia gruntu zawiera się w pasie 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej. Takiego zapisu nie ma, jest mowa natomiast o położeniu w odległości nie większej niż 50 m od najbliższej działki budowlanej. Położenie terenu w odległości X nie jest tożsame z zawieraniem się całej powierzchni terenu w odległości X.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a", sprawa niniejsza została rozpoznania w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.
Skarga okazała się niezasadna, bowiem sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana – na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), w oparciu o kryterium zgodności z prawem wykazała, że akt ten prawa nie narusza w stopniu powodującym konieczność jego uchylenia.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie, którym odmówiono skarżącemu uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Organ I instancji uznał bowiem, że nie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały tak skonstruowane, aby ograniczyć przeznaczanie wartościowych z punktu widzenia rolniczego wykorzystania gruntów wysokich klas bonitacyjnych, na cele nierolnicze i nieleśne. W art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy wskazano, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.
W art. 7 ust. 2a przewidziano wyjątek od tej zasady wskazując, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 oraz z 2022 r. poz. 1846);
3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, 1768 i 1783);
4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
W art. 4 pkt 29 ustawy wyjaśniono, że ilekroć mowa o zwartej zabudowie rozumie się przez to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Natomiast w pkt 30 tego przepisu wskazano, że pod pojęciem "obszar zwartej zabudowy" rozumie się obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m.
Rzeczą organu opiniującego było zatem ustalenie, czy w badanej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., pozwalające na przeznaczenie – w drodze wyjątku, bez konieczności uzyskiwania zgody właściwego ministra, gruntów na cele nierolnicze. Przy czym, jak wynika z treści przywołanego art. 7 ust. 2a warunki w tym przepisie określone winny zostać spełnione łącznie.
Analiza przedłożonych Sądowi akt postępowania prowadzi do wniosku, że prawidłowo uznano, iż niniejszej sprawie nie zachodzą warunki do zastosowania wyjątku z art. 7 ust. 2a ustawy.
Brak jest podstaw (wbrew wywodom Kolegium) do stwierdzenia, iż co najmniej połowa każdej zwartej powierzchni gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, co zobrazowano na załączniku graficznym. Co prawda organ I instancji nie poprowadził obwiedni, o których mowa w art. 4 pkt 30, jednak zaznaczył prawidłowo odległość 50 m, o której mowa w tym przepisie i ewidentnym jest, iż nie można było uznać, że co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż z załącznika graficznego wynika, że grunty klasy IIIb znajdują się nie tylko na działce inwestycyjnej, ale również i poza nią i stanowią zwartą całość. Zatem nie było podstaw do uznania, iż ustalenia dotyczące spełnienia warunków o których mowa w art. 7 ust. 2a winny się odnosić wyłącznie do wydzielonej działki gruntu, obejmującej częściowo również grunty chronione. Istotą przepisu jest ochrona gruntów rolnych jako całości, a nie wydzielonych części.
Rację mają również organy twierdząc, że cały teren obejmujący grunty podlegające ochronie powinien znajdować się w odległości 50 m od granic działki budowlanej (pkt 2), a jak wynika z ustaleń organu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi., co w ocenie Sądu uniemożliwia przyjęcie, iż warunek, o którym mowa został spełniony. Podobnie jak warunek z pkt 3 przywołanego przepisu. Przy czym kryteria dotyczące położenia w odległości 50 m od najbliższej działki budowlanej i drogi publicznej winny odnosić się do całego obszaru obejmującego grunty chronione.
Sąd nie podzielił wyartykułowanego w skardze zarzutu. Wbrew bowiem wywodom skargi, w przepisie jest mowa o gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, a więc o gruntach jako całości, a nie wydzielonych administracyjnie części tych gruntów.
Podobnie należy rozumieć określone w pkt 4 kryterium obszarowe.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych "kryterium obszarowe", którym mowa w tym przepisie, odnosi się do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, nie zaś do powierzchni działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wynika to z wykładni literalnej zawartego w tym przepisie zwrotu ""bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części". Również wykładnia celowościowa tej normy wskazuje na konieczność wąskiego rozumienia tego wyjątku od ogólnej zasady ochrony gruntów rolnych jako dotyczącego tych nieruchomości, które ze względu na już istniejące zagospodarowanie terenów przyległych jednoznacznie utraciły swoją funkcję rolniczą. Uznanie bowiem, że kryteriów obszarowych dotyczy tylko terenu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy niweczyłoby skutki mechanizmów ochrony gruntów rolnych tam, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Umożliwiałoby to dokonywanie w sposób nieograniczony zmian przeznaczenia takich gruntów, poprzez wydzielanie z nich działek o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha, co podważałoby sens regulacji o ochronie gruntów rolnych". (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1854/17 dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podzielając przywołany pogląd należy podkreślić, że nie ulega wątpliwości, iż przepis umożliwiający przeznaczenie gruntów o wysokich klasach bonitacyjnych na cele nierolnicze jest wyjątkiem od ogólnej reguły, iż grunty te zasadniczo powinny służyć celom związanym z produkcją rolniczą. Powinien być zatem wykładany ściśle i w taki sposób aby ochrona tych gruntów nie miała charakteru wyłącznie iluzorycznego.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.