II SA/Sz 1060/16

II SA/Sz 1060/16 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2016-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Elżbieta Makowska /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/
Stefan Kłosowski
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 10 par. 1, art. 107 par. 3, art. 149 par. 2 kpa, art. 29 ust. 2, art. 156 par. 1 pkt 1 i 2 kpa
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 572
Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - tekst jednolity.
Dz.U. 2016 poz 1066
art. 1 par. 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 718
art. 151 P.p.s.a.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Rektora Uniwersytetu S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia o powołaniu komisji dziekańskiej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zarządzeniem z dnia [...] wydanym na podstawie § 49 pkt 8 uchwały nr [...] Senatu U z dnia [...] r. Statut U, Dziekan Wydziału Prawa i Administracji U (dalej w skrócie Dziekan WPiAUS), powołał Komisję dziekańską, w składzie czteroosobowym, w celu zbadania zakresu zbieżności rozprawy doktorskiej, napisanej przez K G pt. "Prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia. Konstrukcja prawna"., z monografią P.D., zatytułowaną: "Prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia. Konstrukcja prawna.".
Pismem z dnia 4 marca 2016 r., K.G. wystąpił do Rektora U na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanego zarządzenia Dziekana WPiAUS z dnia [...] r.
Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), Rektor U. odmówił wszczęcia postępowania w powołanej wyżej sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia dziekańskiego.
W uzasadnieniu Rektor wskazał, na powołanie komisji dziekańskiej w celu zbadania zbieżności między pracą doktorską wnioskodawcy, a monografią P.D.. Według wnioskodawcy, Dziekan WPiAUS wydał przedmiotowe zarządzenie z dnia [...] r. z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w szczególności regulujących wznowienie postępowania w sprawie nadania stopnia naukowego. W kwestii naruszenia przepisów o właściwości wnioskodawca wyjaśnił, że decyzję o wznowieniu postępowania na podstawie art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (zwanej dalej: "u.s.t.n."), podejmuje Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów (dalej w skrócie: "Centralna Komisja"), podobnie jak należy do niej badanie przesłanki uzasadniającej wszczęcie postępowania. Zdaniem wnioskodawcy, zarządzenie pozbawiło go praw gwarantowanych przez przepisy prawa administracyjnego.
Według organu przedmiotowe zarządzenie w sprawie powołania komisji dziekańskiej nie było decyzją, na podstawie której miałoby dojść do wznowienia postępowania lub wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania wnioskodawcy stopnia doktora nauk prawnych. Uchwała w przedmiocie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania w sprawie nadania stopnia naukowego, podjęta została przez Radę Wydziału WPiAUS w dniu [...] r. (nr [...]). Samo wznowienie postępowania nastąpiło na mocy postanowienia Centralnej Komisji z dnia [...] r.
Rektor wskazał, że organem prowadzącym postępowanie w sprawie nadania stopnia naukowego jest rada wydziału. Do jej właściwości należy też podjęcie uchwały w sprawie stwierdzenia nieważności takiego postępowania. Dziekan jako przewodniczący rady posiada kompetencje do zwołania rady i przedkładania projektów uchwał. Do należytego sformułowania odpowiedniego wniosku uchwałodawczego konieczne jest przeprowadzenie niezbędnych prac organizacyjnych i konsultacyjnych. Zdaniem organu, prace te mają charakter wewnętrzny i prowadzone są przez Dziekana, który dla wykonywania swoich obowiązków przewodniczącego rady wydziału może na podstawie § 49 pkt 8, a także § 52 ust. 1 Statutu U. , powołać pomocną mu komisję.
Organ powołał brzmienie art. 1 i art. 61a § 1 k.p.a. i w kontekście treści tych przepisów oraz okoliczności stanu faktycznego wskazał, że kwestionowane zarządzenie ma charakter aktu wewnętrznego i nie stanowi decyzji administracyjnej. Tym samym, za niedopuszczalną uznał możliwość weryfikacji tego zarządzenia w trybie przepisów k.p.a. o stwierdzeniu nieważności decyzji.
Zdaniem organu, powyższe czyni przedmiotowe postępowanie niedopuszczalnym, co wyczerpuje przesłankę odmowy wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
K.G. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Rektora U.
Wnoszący zażalenie zarzucił wydanemu postanowieniu:
- sprzeczność istotnych ustaleń organu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, które wyraża się w przyjęciu, że komisja dziekańska była powołana
w ramach czynności organizacyjnych, związanych z przygotowaniem uchwały Rady Wydziału w sprawie o stwierdzenie nieważności postępowania, podczas gdy zebrany materiał dowodowy (w postaci: protokołu posiedzenia Rady Wydziału z dnia [...] r. w sprawie wystąpienia do Centralnej Komisji z wnioskiem
o wznowienie postępowania w sprawie nadania stopnia doktora K.G., wniosku Dziekana WPiAUS z dnia 3 lipca 2013 r. o wznowienie postępowania w sprawie nadania stopnia doktora K.G., pisma Centralnej Komisji z dnia [...] r., opinii prawnej dr P. K. z dnia [..] r., uchwały Rady WPiAUS z dnia [..] r.), w sposób oczywisty wskazuje, że Dziekan WPiAUS powołał komisję dziekańską do zebrania materiałów, które miałyby uzasadnić wznowienie postępowania w przewodzie doktorskim przed Centralną Komisją,
- istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które polegało na naruszeniu przepisów o uzasadnianiu decyzji, poprzez brak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia podstawy prawnej oraz faktycznej,
- istotne naruszenie przepisów postępowania, które polegało na braku końcowego zaznajomienia się z aktami postępowania przez stronę,
- niewyjaśnienie istoty sprawy w związku z brakiem przeprowadzenia dowodów żądanych przez stronę i brakiem odniesienia się do nich w postanowieniu odmawiającym wszczęcia postępowania.
Powyższe zażalenie zostało przesłane przez organ do Ministerstwa Nauki
i Szkolnictwa Wyższego. W dniu 29 czerwca 2016 r., wskazany Minister zwrócił Rektorowi U. , zgodnie z właściwością, przedmiotowe zażalenie, wskazując, że decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne, a strona niezadowolona z decyzji jest uprawniona do złożenia do rektora wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 207 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.) i art. 138 § 1 w związku z art. 61a § 1, art. 123, art. 127 § 3 oraz z art. 156 § 1 k.p.a. Rektor U. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia, organ odnosząc się do istoty sprawy wskazał, że Dziekan podejmuje decyzje we wszystkich sprawach dotyczących wydziału, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych przez ustawę lub statut do kompetencji innych organów U. i należy do nich m.in. powoływanie kolegiów i komisji dziekańskich.
Organ wyjaśnił, że przepisy k.p.a. odnoszą się do decyzji, które posiadają charakter aktu skierowanego na zewnątrz administracji. Decyzja o powołaniu komisji dziekańskiej stanowi akt o charakterze stricte wewnętrznym, którym nie rozstrzyga się na podstawie powszechnie obowiązujących norm prawa administracyjnego materialnego o prawach i obowiązkach indywidualnie oznaczonych podmiotów w odniesieniu do skonkretyzowanych stanów faktycznych. Tym samym, według organu, do decyzji o powołaniu komisji dziekańskiej nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. W konsekwencji, nie mogą także znajdować zastosowania (w tejże sprawie) przepisy k.p.a., normujące nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji, tj. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ stwierdził, że dla dokonania powyższej wykładni przepisów, nie było konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, którego brak stanowił zarzut strony. Kwestia dopuszczalności postępowania, weryfikowana jest w fazie wstępnej postępowania i tym samym postępowanie nie weszło w fazę postępowania wyjaśniającego. Wobec tego, zdaniem organu, trudno mówić o istnieniu materiału dowodowego, z którym należałoby zaznajomić stronę.
Rektor U. podkreślił, że organem legitymowanym do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania o nadaniu stopnia doktora jest Centralna Komisja. Wydanie takiego postanowienia wymaga istnienia określonych przesłanek ustawowych. Zebranie materiału wskazującego charakter naruszeń zaistniałych w przewodzie doktorskim może zostać przeprowadzone w ramach wydziału, w którym prowadzony był przewód doktorski, w tym konkretnym przypadku WPiAUS. Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom strony, wznowienie postępowania nastąpiło w oparciu o postanowienie Centralnej Komisji z dnia [...] r.
Kierując się powyższym, organ uznał, że brak było podstaw do uchylenia postanowienia z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania.
K.G. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Rektora U. z dnia [...] r., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie.
Kwestionowanemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 61a kodeksu postępowania cywilnego (winno być art. 61a § 1 k.p.a.), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w uznaniu,
że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne nie może być wszczęte,
- art. 29 ust. 2 u.s.t.n., poprzez uznanie, że do wydania postanowienia
o wznowieniu postępowania w sprawie o nadanie stopnia doktora konieczne jest stwierdzenie zaistnienia przesłanek ustawowych, podczas gdy do wydania takiego postanowienia nie jest konieczne stwierdzenie przesłanek ustawowych,
a wystąpienie przesłanek ustawowych jest dopiero badane w toku postępowania wznowieniowego,
- art. 107 § 3 kodeksu postępowania cywilnego (winno być art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), poprzez brak wskazania przepisu prawnego, z którego wynika, że WPiUAUS może "zbierać materiał wskazujący charakter naruszeń zaistniałych w przewodzie doktorskim", bez wcześniejszego wszczęcia postępowania wznowieniowego przez Centralną Komisję,
- art. 149 § 2 k.p.a., w związku z art. 29 ust. 1 u.s.t.n., wyrażające się w uznaniu,
że WPiAUS może "zbierać materiał wskazujący charakter naruszeń zaistniałych
w przewodzie doktorskim" (a więc badać podstawę wznowienia postępowania), bez wcześniejszego wszczęcia postępowania wznowieniowego przez Centralną Komisję,
- istotne naruszenie przepisów postępowania, które polegało na braku końcowego zaznajomienia się z aktami postępowania przez stronę.
Skarżący wyjaśnił w uzasadnieniu skargi, że zarządzenie dziekańskie z dnia
[...] r. (będące według skarżącego faktycznie ukrytą "decyzją" o wznowieniu postępowania) zostało wydane bez podstawy prawnej, z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa.
Według skarżącego, organ niezasadnie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a także błędnie uznał, że decyzja Dziekana WPiAUS z dnia [...] r. miała charakter wyłącznie wewnętrzny. Sprawą wewnętrzną funkcjonowania uczelni, nie jest kwestia porównania zbieżności między obiema pracami. Skarżący oświadczył, że nie był nigdy pracownikiem U. i na dzień powołania komisji dziekańskiej nie był studentem tej uczelni. Według skarżącego, nie może budzić żadnej wątpliwości, że Statut uczelni w żaden sposób go nie dotyczył. Wyniki prac komisji posłużyły Dziekanowi WPiAUS, do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania do Centralnej Komisji z dnia [...] r., a więc z całą pewnością nie była to sprawa dotycząca wydziału.
Zdaniem skarżącego, Dziekan WPiAUS wykorzystując przepisy wewnętrzne –– ominął (naruszył) przepisy prawne i wszczął de facto postępowanie administracyjne, które prowadziła Komisja dziekańska. Postępowanie administracyjne było faktycznie postępowaniem o wznowienie postępowania w sprawie nadania skarżącemu stopnia doktora, gdyż w postępowaniu wznowieniowym są badane przesłanki wznowienia postępowania. Na taki charakter wskazanego postępowania wskazuje, według strony, działanie Dziekana WPiAUS, który wykorzystując wyniki prac komisji, jak już wspomniano wystąpił z wnioskiem z dnia 3 lipca 2013 r. o wznowienie postępowania. Skarżący podkreślił, że badanie przesłanki wznowieniowej może odbywać się w postępowaniu w sprawie o wznowienie, a badanie jej przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania jest niedopuszczalne (art. 149 § 2 k.p.a.).
Według skarżącego, zarządzenie Dziekana WPiAUS z dnia [...] r.,
nie odnosiło się do sfery wewnętrznej administracji, ale skierowane było na zewnątrz
i obowiązkiem organu było te okoliczności sprawdzić w ramach postępowania wyjaśniającego. Skarżący podtrzymał wszystkie swoje twierdzenia i wnioski zawarte we wszystkich pismach procesowych.
Na zakończenie skarżący dodał, że Dziekan WPiAUS, a także Rada Wydziału nie są stronami w sprawie o nadanie skarżącemu stopnia doktora i Dziekan WPiAUS nie mógł wystąpić (z powodu tego, że nie jest stroną) z wnioskiem o wznowienie postępowania.
Rektor U. , reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę K. G. wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jego zdaniem, w sprawie w ogóle nie mogły znajdować zastosowania przepisy k.p.a., w tym także normujące nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji, tj. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, która to okoliczność zasadnym czyniła odmowę wszczęcia postępowania.
Dodał, że Dziekan WPiAUS nie jest organem właściwym do inicjowania postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie nadania stopnia doktora. Zaznaczył, że nadanie skarżącemu stopnia naukowego nastąpiło uchwałą Rady WPiAUS. Dziekan, jako Przewodniczący tej Rady, osoba kierująca Wydziałem – w związku z dokonywaniem wpisu do ogólnopolskiej bazy nauk tytułu rozprawy doktorskiej skarżącego, stanowiącej podstawę nadania stopnia naukowego – poinformowany został o okoliczności zbieżności rozprawy doktorskiej skarżącego oraz wydanej wcześniej monografii habilitacyjnej P. D. Celem ustalenia, czy w związku z sygnalizowaną zbieżnością wystąpić mogły przesłanki, o których mowa w art. 29 ust. 2 i 3 u.s.t.n., stanowiące podstawę wznowienia postępowania przez Centralną Komisję, Dziekan WPiAUS kwestionowanym zarządzeniem powołał komisję do dokonania analizy w kwestii zbieżności prac naukowych. Na podstawie ustaleń komisji wewnętrznej, Rada Wydziału miała zadecydować o zasadności wystąpienia sygnalizacyjnego do Centralnej Komisji o podejrzeniu wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, które to wystąpienie może stanowić podstawę rozstrzygnięcia przez Centralną Komisję, we właściwej formie postanowienia o wznowienie postępowania z urzędu. W związku z powyższym, za dopuszczalne organ uznał podjęcie wewnętrznych czynności sprawdzających w jednostce, której organ posiada kompetencje do wznowienia postępowania. Jak zauważył organ, finalnie Centralna Komisja wydała takie postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu, które to postępowanie obecnie jest w toku.
Za bezzasadne organ uznał stanowisko strony, że zarządzenie o powołaniu komisji nie miało charakteru wewnętrznego, ale zewnętrzny.
Zdaniem organu, analizując zarządzenie Dziekana WPiAUS z dnia [...]
r., w kontekście zakresu zastosowania przepisów k.p.a., określonego w art. 1 - 4 k.p.a., można je zakwalifikować do aktów wydanych w sprawach, o których mowa
w art. 3 pkt 2 k.p.a. (winno być art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a.) Na marginesie organ zaznaczył, że skarżący dopatruje się we wskazanym, wyżej zarządzeniu, postanowienia
w przedmiocie wznowienia postępowania. Niezależnie od stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym postanowieniu organ uznał je za prawidłowe, nawet gdyby uznać za słuszne stanowisko skarżącego, że z przyczyn procesowych postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego zarządzenia, nie mogło być wszczęte.
W piśmie z dnia 31 października 2016 r., skarżący sprostował omyłkę w skardze, tj. w pkt. 1 i 3 zarzutów skargi, w postaci wskazania niewłaściwego aktu prawnego, zamiast k.p.a. został wskazany kodeks postępowania cywilnego. Jednocześnie skarżący podtrzymał w pełni swoje stanowisko w sprawie. Jego zdaniem, nie jest prawdą twierdzenie organu, zawarte w odpowiedzi na skargę, że Dziekan WPiAUS miał prawo podejmować czynności wyjaśniające, mające na celu zbadanie przesłanek wznowienia. Podniósł, ze niedopuszczane jest dokonywanie czynności wyjaśniających przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego. Wskazał, że to Dziekan WPiAUS wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania, a nie Rada Wydziału. Zauważył, że Rada Wydziału nie była stroną w sprawie o nadanie skarżącemu stopnia doktora, nie jest więc uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, ani też prowadzenia "takiego postępowania wyjaśniającego".
Za nietrafne, skarżący uznał twierdzenie organu, że zarządzenie o powołaniu komisji nie ma charakteru zewnętrznego. Skarżący zauważył, że ustalenia komisji posłużyły Dziekanowi WPiAUS do czynności skierowanej na zewnątrz, odnoszącej bezpośrednio skutki prawne wobec osoby będącej na zewnątrz administracji w postaci wznowienia albo też odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.
Zdaniem skarżącego, nietrafne były także argumenty organu, że tylko forma decyduje o tym, czy akt wywołuje skutki na zewnątrz. Według strony, żadnego znaczenia w sprawie nie ma okoliczność podnoszona przez stronę przeciwną, że na postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania, nie służy zażalenie. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości skarżącego, że wobec takiego aktu może być stwierdzona nieważność postępowania, np. z tego powodu, że nie wydał postanowienia upoważniony organ. Według skarżącego, nie budzące wątpliwości jest twierdzenie, że zaskarżony akt nie miał tylko charakteru wewnętrznego. Materiały zgromadzone przez komisję dziekańską posłużyły Dziekanowi WPiAUS do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, a w dalszej kolejności były traktowane jako istotne w sprawie dowodowy. Mają powyższe na uwadze, skarżący stwierdził, że zasadność stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jej działań. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada powszechnie obowiązującym przepisom prawa materialnego i przepisom prawa procesowego. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrola dokonana w świetle wyżej przedstawionych kryteriów orzekania, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga K.G. nie jest zasadna.
Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy postanowienia Rektora U. z dnia [...] r., wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej wydaniem przez ten organ postanowienia z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zarządzenia Dziekana Wydziału P i A U. (dalej w skrócie: "Dziekan WPiAUS") z dnia [...] w przedmiocie powołania Komisji dziekańskiej w celu zbadania zakresu zbieżności rozprawy doktorskiej, napisanej przez K.G. z monografią P.D.
Stosownie do art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która obarczona jest wadą kwalifikowaną. Do wad tego rodzaju zalicza się m.in. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.); wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).
Przepisy ustaw materialnoprawnych mogą zawierać regulacje szczególne, które znajdują zastosowanie w trybach nadzwyczajnych kontroli aktów administracyjnych. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2016 r., poz. 882 ze zm., zwanej dalej: "u.s.t.n."), przesłankami do wznowienia postępowania o nadanie stopni doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora mogą być także, oprócz wymienionych w k.p.a., ujawnione okoliczności wskazujące na to, że stopień doktora lub doktora habilitowanego albo tytuł profesora został nadany na podstawie dorobku powstałego z naruszeniem prawa, w tym praw autorskich, lub dobrych obyczajów
w nauce. Z brzmienia art. 29 ust. 3 wskazanej ustawy wynika, że w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania o nadanie stopnia doktora
i doktora habilitowanego albo tytułu profesora organem wydającym postanowienie
o wznowieniu postępowania jest Centralna Komisja do Spraw Stopni
i Tytułów (zwana dalej: "Centralną Komisją").
Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., który znajduje także zastosowanie w trybie żądania stwierdzenia nieważności danego aktu administracyjnego, np. decyzji, postanowienia, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony
lub z urzędu. Jednakże samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na takim wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji publicznej przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność.
W myśl art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (art. 157 § 1 k.p.a.).
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania
Powołany art. 61a § 1 k.p.a., został zastosowany przez organ na gruncie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności zarządzenia z dnia [...] wydanego na podstawie § 49 pkt 8 uchwały nr [...] Senatu U. z dnia [...] r. Statut U. , przez Dziekana WPiAUS o powołaniu Komisji dziekańskiej w celu zbadania zakresu zbieżności rozprawy doktorskiej, napisanej przez skarżącego z wydaną wcześniej monografią habilitacyjną P.D.
W niekwestionowanych przez strony okolicznościach stanu faktycznego sprawy, sporną kwestią jest dla skarżącego stanowisko organu o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej zarządzenia o powołaniu komisji dziekańskiej.
Wymaga podkreślenia, że przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego (z art. 61a § 1 k.p.a.), dzielą się na podmiotowe i przedmiotowe.
Poza wskazanymi rodzajami przesłanek, które są podstawą do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, należy też wskazać na inne uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia takiego postępowania.
Do tych ostatnich przesłanek zalicza się takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy sprawa nie podlega w ogóle załatwieniu przez organ administracji w formie aktu administracyjnego (decyzji czy postanowienia).
Sąd zauważa, że postanowienie Rektora U. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności dotyczyło zarządzenia, które - według organu - nie miało cech aktu skierowanego na zewnątrz administracji, co tym samym oznaczało brak podstaw do weryfikacji tego zarządzenia w trybie przepisów k.p.a.
W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organu, w świetle realiów przedmiotowej sprawy, było prawidłowe, gdyż zarządzenia z dnia [...] r., nie można utożsamiać z indywidualnym aktem administracyjnym w rozumieniu przepisów k.p.a., jak decyzja administracyjna czy postanowienie.
Wprawdzie w przepisach k.p.a. ustawodawca nie sformułował nigdzie legalnej definicji decyzji administracyjnej, nie mniej jednak w poszczególnych jego przepisach (art. 1 pkt 1, art. 3 § 3 i art. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6
i art. 107 k.p.a.), zawarte zostały pewne elementy i cechy, które przy uwzględnieniu ustaleń teorii prawa i postępowania administracyjnego i bogatego orzecznictwa NSA, pozwalają na rekonstrukcję pojęcia. Tak więc przez pojęcie decyzji administracyjnej należy rozumieć władczy, jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej, rozstrzygający sprawę administracyjną, autorytatywnie konkretyzujący administracyjnoprawny stosunek materialny, skierowany do oznaczonego indywidualnie adresata, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa, a podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa (patrz: T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012, str. 55).
W ocenie Sądu, powyższych wymagań nie spełnia zarządzenie dziekańskie, które według skarżącego winno być poddane weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności w oparciu o przepisy k.p.a (art. 156 § 1 i następne k.p.a.). W powołanym trybie, kontroli organu pod kątem wystąpienia wad kwalifikowanych, może podlegać tego rodzaju decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu, wydana na podstawie konkretnie określonego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, która zawiera minimum elementów koniecznych, tj. oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.
O zakwalifikowaniu danego aktu jako decyzji lub postanowienia, nie decyduje nazwa, jaką nadaje mu ustawodawca, ale jej istota, charakter prawny i skutki jakie wywołuje. Musi zatem istnieć przedmiot sprawy i akt administracyjny, który może zostać poddany kontroli w omawianym trybie stosowania sankcji nieważności.
W ocenie Sądu, zarządzenie dziekańskie z dnia [..] r. nie odpowiada wyżej wskazanym wymogom aktu administracyjnego, gdyż brak jest w nim władczego rozstrzygnięcia skierowanego do skarżącego, wydanego w oparciu o normę powszechnie obowiązującego prawa, w świetle którego zmianie ulega sytuacja prawna w zakresie przyznania praw czy nałożenia obowiązków na adresata aktu, który winien się podporządkować woli organu. Nie sposób uznać, że przedmiotowe zarządzenie wywołuje skutki prawne bezpośrednio oddziałujące na sferę prawną skarżącego. Sąd przyznaje racje stanowisku zaskarżonego organu, że akt lub czynność, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. musi mieć charakter zewnętrzny, czyli musi być jasno i wprost skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmujący daną czynność, tj. organowi uprawnionemu do działania w danym zakresie w sposób władczy (element władztwa administracyjnego) z możliwością stosowania środków przymusu państwowego w celu wyegzekwowania od adresata aktu określonego działania lub zaniechania.
Według Sądu, wskazane przez skarżącego zarządzenie ma jedynie charakter wewnętrzny i może być zakwalifikowane jako przejaw władztwa Dziekana WPiUS.
Przedmiotowe zarządzenie zostało skierowane, nie do skarżącego, lecz do pracowników WPiAUS, pozostających w zależności służbowej (wewnętrznej) w stosunku do Dziekana WPiAUS.
W ocenie Sądu, wpływu na powyższą ocenę, nie może mieć podnoszona przez skarżącego okoliczność, że materiał dowody zebrany przez komisję dziekańską, posłużył Centralnej Komisji w postępowaniu przez nią prowadzonym. Zdaniem Sądu, Dziekan WPiAUS, choć definiowany jako organ administracji publicznej sensie ustrojowym (organizacyjnym), to jednak w tym konkretnym przypadku nie korzystał ze sfery władztwa, przyznanego kompetencją szczególną dla organu administracji publicznej, lecz tak jak każdy inny podmiot (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej), który poweźmie wątpliwości co do legalności danego aktu, ma prawo zwrócić się do organu właściwego (na zasadzie skargowości i oficjalności) ze stosownym sygnałem o okolicznościach uzasadniających zweryfikowanie ostatecznej decyzji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia. Działania tego rodzaju i okoliczności im towarzyszące pozostają poza sferą kontroli administracyjnej. Działań tych nie można utożsamiać z wystąpieniem elementów konstytutywnych czynności podjęcia aktu władczego administracji publicznej (decyzji, postanowienia). Ocenić je należy jako zaistnienie zdarzenia faktycznego, które ze względu na formę, czas i miejsce powstania oraz podmiot podejmujący, mogą stwarzać pozory podjęcia aktu administracyjnego, ale w rzeczywistości stanowią przykład relacji wewnętrznej w ramach działania administracji, w rozumieniu art. 3 § 3 k.p.a. (zależności służbowe i osobowe), do której nie stosuje się przepisów k.p.a.
Sąd podkreśla przy tym, że kwestia legitymacji Dziekana WPiAUS do złożenia wniosku do organu właściwego w sprawie o wznowienie postępowania w przedmiocie nadania stopnia naukowego i kwestia ewentualnych skutków na zewnątrz administracji, które mogło wywołać złożenie przez Dziekana tego wniosku, pozostają poza granicami kontroli w tejże sprawie, gdyż dotyczą już fazy wszczęcia, prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy o wznowienie postępowania przez Centralną Komisję i oceny jej działań pod kątem legalności.
Na marginesie wypada jednak wskazać, że zgodnie z informacją organu, postanowieniem z dnia [...] r. wszczęte zostało przez Centralną Komisję postępowanie o wznowienie postępowania w sprawie nadania skarżącemu stopnia doktora, lecz z urzędu, a nie na wniosek.
W uzasadnieniu skargi K.G. podniósł, że zarządzenie dziekańskie stanowiło w istocie "postanowienie" o wznowieniu postępowania w przedmiocie nadania skarżącemu stopnia doktora. Powyższego poglądu skarżącego Sąd nie podziela.
Zakresem postępowania o stwierdzenie nieważności, objęte są przede wszystkim decyzje administracyjne, ale także na mocy art. 126 - postanowienia, na które służy zażalenie, oraz postanowienia określone w art. 134, tj. stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminowi do jego wniesienia (patrz. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1196/13, opubl. w Lex
nr 1643766). Bez wątpienia tego rodzaju aktem w formie postanowienia nie mogło być zarządzenie dziekańskie, gdyż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie nadania skarżącemu stopnia naukowego zostało wszczęte przez właściwy organ – Centralną Komisję, a subiektywne przekonania skarżącego co do charakteru kwestionowanego zarządzenia, nie mogą mieć wpływu na odmienną ocenę powołanych faktów przez zaskarżony organ. Sądowa kontrola sprawy nie potwierdziła bowiem zastrzeżeń skarżącego, na gruncie oceny tego zrządzenia dziekańskiego przez skarżony organ. Powołane zarządzenie nie podlega weryfikacji w trybie przepisów k.p.a.
Sąd zauważa, że teoretycznie rzecz ujmując, nawet gdyby organ kierował się poglądem skarżącego o prawnym charakterze zarządzenia dziekańskiego - jako postanowienia, to i tak brak byłoby podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, tak rozumianego aktu, skoro postanowienie o wszczęciu postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego nie podlega zażaleniu. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności niezaskarżalnego postanowienia, a tym bardziej niezaskarżalnego zarządzenia, stanowiłoby rażące naruszenie art. 126 k.p.a.
Postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego podlega badaniu przez właściwy organ lub sąd, w ramach badania legalności całego postępowania i jego wyniku, którym powinna być co do zasady decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy, czyli tego czego dotyczyło konkretne postępowanie. Tego rodzaju sytuacji nie sposób dopatrzeć się w przypadku działań Dziekana WPiAUS, poprzedzających wszczęcie postępowania przez inny organ – Centralną Komisję.
Wszystkie wyżej poczynione uwagi ujęte i ocenione łącznie, doprowadziły Sąd
do stwierdzenia, że skarga K.G. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada przepisowi z art. 61a § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi dotyczące naruszenia wydanym postanowieniem art. 10 § 1, art. 107 § 3, art. 149 § 2 k.p.a. art. 29 ust. 2 u.s.t.n., które sprowadzały się do wykazania, że zarządzenie dziekańskie obwarowane jest wadą z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., nie mogły podważyć skutecznie legalności wydanego postanowienia, skoro brak było podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie. W ocenie Sądu, zaskarżony organ nie dopuścił także innych naruszeń przepisów prawa, które Sąd winien zbadać w granicach przedmiotowej sprawy, nie będąc związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.