II SA/Sz 1060/05

II SA/Sz 1060/05 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2006-03-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Danuta Strzelecka-Kuligowska
Maria Mysiak /sprawozdawca/
Stefan Kłosowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145  par.  1 pkt 1 lit. c, art. 152 art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Protokolant Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2006 r. sprawy ze skargi Spółki M. w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania części budynku I. u c h y l a zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]r., Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej Spółki M. w [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59g ust. 1 w związku z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) wymierzył Spółce M. w [...] karę w wysokości [...] zł za nielegalne użytkowanie części budynku motelu, rozbudowanego i nadbudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. [...], na działce nr [...] położonej w [...].
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał między innymi, iż w dniu
[...] r. [...] decyzją nr [...] udzielił Spółce M. w [...] pozwolenia na budowę, które obejmowało rozbudowę i nadbudowę istniejącego motelu o pow. zabudowy 64,10 m², pow. użytkową 702,40 m² i kubaturę 2.390 m³ oraz wewnętrzne instalacje: wodociągową, kanalizacyjną i centralnego ogrzewania. Jednocześnie inwestor został zobowiązany do prowadzenia robót pod nadzorem kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego, a po zakończeniu robót do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu oraz do dołączenia do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, dokumentacji powykonawczej instalacji p.poż obiektu. Wyżej wymienione pozwolenie na budowę nie obejmowało modernizacji istniejącej kotłowni.
W dniu [...] r. Spółka M. w [...] złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej i nadbudowanej części motelu, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w [...].
W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] r. dokonano czynności kontrolnych w obiekcie i ustalono, że obiekt jest użytkowany i zrealizowany został ze zmianami nie odstępującymi w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającymi na wykonaniu łazienki w pomieszczeniu gospodarczym na II piętrze, adaptacji pomieszczenia na pokój gościnny, nadto poprzez rezygnację z budowy niektórych ścianek działowych wykonano hol na I piętrze, w miejscu projektowanej sali kawiarnianej i baru kawowego, w dobudowanej sali bankietowej na parterze w tylnej ścianie wykonano dwa okna, w nadbudowanej kondygnacji w ścianie klatek schodowych i w pokoju wstawiono okna wyższe od projektowanych.
Na podstawie ustaleń dokonanych podczas czynności kontrolnych oraz po sprawdzeniu dołączonych do wniosków dokumentów i stwierdzeniu, że wniosek nie czyni zadość wszystkim wymaganiom określonym w art. 57 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił Spółce M. w [...] udzielenia pozwolenia na użytkowanie części rozbudowanego i nadbudowanego budynku motelu.
Organ I instancji stwierdził nadto, iż dokonane w dniu [...] r. czynności kontrolne w obecności M. C. - najemcy budynku motelu, potwierdziły, że budynek motelu jest całkowicie wykończony i użytkowany, wyposażony w instalację wodno-kanalizacyjną, energetyczną i centralnego ogrzewania, a teren wokół budynku jest uporządkowany i zagospodarowany.
W tych okolicznościach w dniu [...] r. organ powiatowy zawiadomił Spółkę M. w [...], iż na podstawie art. 57f ust. 7 ustawy Prawo budowlane, obowiązany jest nałożyć na Spółkę karę w wysokości [...],- zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.
Na powyższe postanowienie Spółka M. w [...] pismem z dnia [...] r., następnie uzupełnionym pismem z dnia [...] r., wniosła zażalenie.
W uzasadnieniu odwołania skarżąca Spółka zarzuciła organowi I instancji następujące uchybienia:
- błąd w określeniu podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia; zdaniem Spółki
art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003, Nr 207, poz.
2016 z późno zm.) stanowi podstawę wymierzania kar wiążących się z obiektami
budowlanymi nowo wznoszonymi, natomiast Skarżąca prowadziła na podstawie
stosownego pozwolenia roboty budowlane, polegające na rozbudowie i nadbudowie
istniejącego obiektu,
- kontrolujący organ I instancji nie podał w uzasadnieniu decyzji na jakich faktach
i okolicznościach oparł ustalenia, że budynek jest użytkowany i całkowicie
wykończony, czym Jej zdaniem uchybił dyrektywie zawartej w 107 § 3 Kpa,
- błędne ustalenia co do faktów, albowiem wbrew ustaleniom organu I instancji
w dacie przeprowadzania kontroli nie zostały wykonane następujące prace objęte
pozwoleniem na budowę, a mianowicie: zadaszenie wejścia głównego do motelu
(konstrukcja drewniana), zadaszenie tarasu przy pomieszczeniach baru
(konstrukcja drewniana), wykładzina klinkierowa na elewacji od strony zaplecza
kuchennego, magazynowego i kotłowni;
- nie zostało doręczone zawiadomienie o terminie przeprowadzenia obowiązkowej
kontroli obiektu, czym organ I instancji naruszył art. 8 Kpa; zdaniem Spółki być
może rzeczywiście w dniu [...] r. dokonano kontroli w obiekcie, którego
dotyczył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jednakże ze względu na
nie powiadomienie inwestora, nikt spośród organów Spółki nie uczestniczył przy
dokonywaniu kontroli. Natomiast M. C. jest najemcą obiektu i jako
osoba trzecia nie ma prawa do reprezentowania Spółki oraz nie jest uprawniona
do dokonywania w jej imieniu jakichkolwiek czynności; nadto, Spółka M.
w [...] będąca inwestorem, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 59d ust 1
ustawy Prawo budowlane, nie otrzymała jednego egzemplarza protokółu kontroli,
co zdaniem Skarżącej, stało się z wyłącznej winy organu kontrolnego, który takiego
egzemplarza uprawnionemu przedstawicielowi Spółki (zarządowi) nie wręczył.
- inwestor nie został powiadomiony o nałożeniu na niego kary pieniężnej, a tym
samym uniemożliwiono mu skorzystanie z prawa do złożenia wyjaśnień.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie uwzględnił zażalenia skarżącej Spółki i działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 Kpa oraz art. 57 ust. 7, art. 59g ust.1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowe okoliczności sprawy i podzielił stanowisko prezentowane przez organ I instancji. Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, iż z zebranego materiału dowodowego, w tym z protokołu oględzin przedmiotowego budynku oraz z zeznań najemcy prowadzącego w ww. budynku działalność gospodarczą, jednoznacznie wynika, iż przystąpiono do użytkowania nadbudowanej części budynku motelu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, tj. od dnia [...] r., czym naruszono art. 55 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy, w szczególności zapisy w protokóle z kontroli, są wystarczającym dowodem pozwalającym na zastosowanie art. 57 cytowanej ustawy Prawo budowlane. Zatem kara, wymierzona przez organ powiatowy w drodze zaskarżonego postanowienia, została naliczona prawidłowo, tj. dla obiektu motelu, zaliczonego do kategorii XIV.
Odnosząc się do dalszych argumentów Skarżącej, organ odwoławczy wyjaśnił, że uchybienia proceduralne, polegające na braku zawiadomienia inwestora o terminie przeprowadzenia kontroli i braku uczestniczenia inwestora lub jego przedstawiciela w tej kontroli, nie mają znaczenia w niniejszym postępowaniu, natomiast są istotne w przypadku przeprowadzania obowiązkowej kontroli w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, które jest postępowaniem odrębnym. W przedmiotowej sprawie nie było obowiązkowej kontroli. Niewłaściwe skierowanie zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz składania wyjaśnień, zdaniem organu odwoławczego nie stanowi uchybienia proceduralnego, gdyż przepisy art. 10 Kpa zobowiązują organ administracji publicznej do zawiadomienia stron o ww. możliwości przed wydaniem decyzji, a nie postanowień.
Natomiast odnośnie zarzutu, iż art. 57 ustawy Prawo budowlane stanowi podstawę wymierzania kar wiążących się z obiektami budowlanymi nowo wznoszonymi, nie zaś z istniejącymi obiektami, organ odwoławczy stwierdził, iż z brzmienia art. 57 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wynika, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub lego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
Kwestia robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, a nie wykonanych (m.in. zadaszenia wejścia głównego i zadaszenia tarasu) nie mają znaczenia w niniejszej sprawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], uzupełnionej pismem z dnia [...] r., Spółka M. w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W treści skargi opisany został szczegółowo dotychczasowy przebieg sprawy i podtrzymana została argumentacja uzasadniająca podniesione zarzuty.
Uzupełniając skargę pismem z dnia [...] r. skarżąca podniosła, iż pozwolenie na budowę inwestor uzyskał przed dniem [...] r., a zatem
w odniesieniu do rozbudowywanego i nadbudowanego obiektu motelu nie stosuje się przepisów art. 59 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym w pkt 49 oraz dodanych w pkt 50 art. 59a – 59g.
Na rozprawie w dniu 23 marca 2006 r. pełnomocnik skarżącej przedłożyła postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], w którym organ zajął stanowisko, że obowiązki wynikające z przepisów art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane dotyczą nowowybudowanego obiektu budowlanego, a nie powstałego z przebudowy i rozbudowy wcześniej istniejącego obiektu. Zdaniem skarżącej skoro dokonała rozbudowy istniejącego motelu, to przystępując do użytkowania dobudowanej części przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, nie naruszyła przepisu art. 55 ustawy Prawo budowlane, a zatem nie było podstawy do wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).
Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty podniesione przez skarżącą Spółkę należy uznać za trafne.
Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż zawarty
w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz
o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w art. 7 ust. 3 przepis przejściowy zgodnie, z którym do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli bodowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę, winien być stosowany również
w stosunku do wprowadzonych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) przepisów o karach za nielegalne użytkowanie obiektu. Zdaniem Sądu gdyby ustawodawca chciał wyłączyć możliwość nałożenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania bez zgłoszenia lub uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, obiekty wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem wejścia w życie ustawy, to zawarłby stosowny przepis przejściowy w ustawie zmieniającej z dnia 16 kwietnia 2004 r.
W przepisach przejściowych tej ustawy brak zapisu regulującego omawianą kwestię. Ustawodawca przewidział jedynie późniejsze wejście w życie przepisów
o wymierzaniu przedmiotowej kary w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy.
Ponadto należy wskazać, że gdyby zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, to
w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu, co do którego istniał obowiązek zgłoszenia zakończenia budowy, nie byłoby można w ogóle nakładać na inwestora przedmiotowej kary. Zgłoszenie zakończenia budowy nie stanowi bowiem wezwania właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli. A zatem, zgodnie
z rozumowaniem skarżącej, skoro nie przeprowadza się obowiązkowej kontroli, to nie można stosować przepisów o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Akceptacja stanowiska Skarżącej doprowadziłaby do sytuacji, w której przepisy o wymierzaniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu stałyby się w części przepisami martwymi.
Sąd nie podziela również stanowiska organu wyrażonego w dołączonym na rozprawie postanowieniu (odmiennie w zaskarżonym postanowieniu), że możliwość nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu dotyczy wyłącznie obiektów w całości nowowybudowanych, a nie dotyczy części obiektów powstałych w wyniku dobudowy lub rozbudowy istniejącego obiektu. Takie stanowisko organu nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów ustawy Prawo budowlane. Przeciwnie, w przepisie art. 57 ust. 7 mowa jest o przystąpieniu do użytkowania części obiektu
z naruszeniem przepisów art. 54 i 55. Określenie "część obiektu" należy rozumieć zarówno jako część obiektu nowobudowanego, jak również jako część obiektu dobudowanego, czy powstałego w wyniku rozbudowy istniejącego obiektu.
Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.
Na wstępie należy podnieść, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych art. 79 Kpa stanowi następną, po wyrażonej w art. 10, gwarancję realizacji ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Przepis ten nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony co najmniej na 7 dni przed terminem planowanego przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin. Zachowanie wymogu wynikającego z ww. przepisu, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej (por. wyrok NSA z 18 listopada 1999r., II SA 1210/99,Lex nr 46806). Należy wskazać również, że dowód, co do którego strona nie miała możliwości wypowiedzenia się stosownie do art. 81 Kpa, pozbawiony jest mocy dowodowej (zob. wyrok NSA z 16 września 1998r, III SA 5646/98, niepubl.).
W niniejszej sprawie zarzuty podniesione w skardze dotyczyły przede wszystkim naruszenia przez organy administracji państwowej wyżej wskazanych przepisów.
Sąd podziela zarzut skarżącej Spółki, iż nie została ona powiadomiona o terminie przeprowadzenia oględzin przedmiotowego obiektu. W aktach sprawy brak jest dowodu na to, by o fakcie przeprowadzenia kontroli została powiadomiona Spółka M. w [...]. Natomiast z akt administracyjnych wynika, że
w kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. uczestniczyła jedynie M. C. – najemca obiektu.
Tym samym należało stwierdzić, że naruszone zostały zasady ogólne postępowania administracyjnego określone w art. 7, 8, 10 Kpa oraz przepisy art. 79 i art. 81 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Nie można natomiast uznać twierdzeń organu odwoławczego, że "przepisy art. 10 Kpa zobowiązują organ administracji publicznej do zawiadamiania stron
o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz składania wyjaśnień przed wydaniem decyzji, a nie postanowień".
Uprawnienie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania strona może realizować zarówno w toku postępowania przed organem I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym. Zakres tego uprawnienia obejmuje postępowanie prowadzone w trybie zwyczajnym, a także wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego. Uprawienie to przysługuje stronie w każdym postępowaniu kończącym się wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to zapada w formie postanowienia.
Z powyższych względów Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.