II SA/Sz 1059/07

II SA/Sz 1059/07 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2008-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /przewodniczący/
Elżbieta Makowska /sprawozdawca/
Grzegorz Jankowski
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 1069/08 - Wyrok NSA z 2009-07-29
I OZ 28/08 - Postanowienie NSA z 2008-01-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę
Uzasadnienie
Wójt Gminy decyzją z dnia [...] Nr [...] podjętą na podstawie art. 98 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 216, poz. 2603 z późn. zm.) oraz §1 uchwały Nr [...] Rady Gminy w Ś. z dnia [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich (Dz. Urzęd. Woj. Zach. Nr 56 poz. 1677), ustalił należną od Z. W. opłatę adiacencką w kwocie 20.736 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie jej podziału.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że na wniosek Z. W. decyzją
z dnia [...] został zatwierdzony podział stanowiącej jego własność działki Nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K.
W oparciu o wycenę dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego ustalono, że wartość działki Nr [...] przed podziałem wynosiła 202.252 zł a wartość nieruchomości po podziale (działki od Nr [...] do [...]) wyniosła 409.611 zł, co daje różnicę badanych wartości wynoszącą 207.359 zł.
Organ I instancji wyjaśnił, że ustalona opłata adiacencka w kwocie 20.736 zł stanowi 10% wzrostu wartości nieruchomości ponieważ taka stawka tej opłaty wynika z uchwały Rady Gminy z dnia [...], której postanowieniami Wójt jest związany.
Wójt wyjaśnił dalej, że wskazane w art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki uzasadniające ustalenie opłaty adiacenckiej zostały spełnione i powołał się m.in. na pkt 8.0. operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca majątkowy na podstawie analizy wartości nieruchomości wynikających z aktów notarialnych wykazał – zdaniem organu – że cena jednego metra kwadratowego działki o dużej powierzchni jest niższa niż cena jednego metra kwadratowego działki o mniejszej powierzchni. W ocenie organu I instancji wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego zgodnie z przepisami art. 149 – 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Z. W. odwołał się od tej decyzji i zarzucając jej naruszenie przepisów art. 98a i 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Z uzasadnienia odwołania wynika, że zarzut naruszenia art. 98 a strona wywiodła z art. 98 a ust. 2, zgodnie z którym "przepisu ust. 1 nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego". Z. W. podniósł, że dokonany na jego wniosek podział działki Nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K. został dokonany poza ustaleniami planu miejscowego – na podstawie decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy, wobec czego decyzja ustalająca opłatę adiacencką jest niezgodna z prawem.
Ponadto skarżący zarzucił, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym nieprawidłowo ustalił wartość nieruchomości ponieważ nie uwzględnił okoliczności, że w wyniku podziału wydzielone zostały działki pod drogi, które to skarżący zobowiązany jest przekazać nieodpłatnie na rzecz gminy. Zdaniem Z. W. z art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że skoro Gmina Ś. nie dokonała żadnych nakładów na budowę urządzeń infrastruktury technicznej, które miałyby wpływ na wzrost wartości działki, to wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką rażąco narusza prawo, a w szczególności art. 98 a ust. 1, 2 i 3 oraz art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kpa oraz art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 216, poz. 2603 z późn. zm.) po rozpatrzeniu dowołania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium ustaliło, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że podział działki [...] o pow. 12.8200 h na działki [...] dokonany na wniosek właściciela tj. Z. W. zatwierdzony został decyzją ostateczną Wójta Gminy z [...], przy czym działka Nr [...] o pow. 0,1518 h przeznaczona została na poszerzenie drogi stanowiącej własność Gminy Ś.
Opłata adiacencka została ustalona przez organ I instancji na podstawie art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, który został do niej dodany ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz
o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) i obowiązuje od dnia 22 września 2004 r.
Wydzielenie z działki [...] dziesięciu mniejszych działek sprawiło, że wartość nieruchomości wzrosła z kwoty 202.252 zł do kwoty 409.611 zł co zostało wykazane w operacie szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę. Przy 10 procentowej stawce opłata wynosi 20.736 zł. Rzeczoznawca majątkowy ustalając wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale pominął, jak wynika to z operatu szacunkowego, działkę nr [...] o powierzchni 0,1518ha przeznaczoną na poszerzenie drogi publicznej. Organ nie dopatrzył się zawyżenia wartości działek ujawnionych w operacie szacunkowym. Wskazał, że K. leży na peryferiach K., a popyt na działki znacznie przewyższa podaż. Grunty, zwłaszcza przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe osiągają tam wysokie ceny. Są to fakty powszechnie znane i dobrze udokumentowane w wycenie nieruchomości.
Kolegium ustosunkowało się także do zarzutu naruszenia art. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśniając, że przypadki dokonania podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego określone zostały w art. 95 ustawy o g.n. Według organu, żaden z wymienionych w tym przepisie przypadków nie wystąpił w niniejszej sprawie. Wprawdzie podział nieruchomości nastąpił w sytuacji braku planu miejscowego, lecz ta okoliczność nie jest tożsama
z podziałem niezależnym od ustaleń planu miejscowego. Dlatego w sprawie nie ma zastosowania art. 98a ust. 2 ustawy o g.n.
W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja w żadnym przypadku nie narusza również art. 144 ustawy o g.n., a w szczególności nie narusza ust. 2 tego artykułu. Przepis ten poszerza i w sposób bardziej szczegółowy określa wymienioną w art. 98a ust. 1 kategorię osób zobowiązanych do wnoszenia opłat adiacenckich, zaliczając do niej obok właścicieli także określonych w nim użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych. Z. W. jest właścicielem nieruchomości a nie jej użytkownikiem wieczystym .
Z. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Skarga oparta została na zarzutach:
1) naruszenia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez:
- niewłaściwe zastosowanie w związku z błędną wykładnią ust. 2 art. 98a cyt. ustawy,
- niewłaściwe korzystanie przez Wójta Gminy z przewidzianego
w tym przepisie uznania administracyjnego,
2) naruszenie przepisów art. 107 § 3 w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uzasadnienia skargi wynika, że zarzut błędnej wykładni art. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżący wywiódł z identycznego, jak prezentowane w odwołaniu, rozumienia pojęcia " podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu", które dodatkowo podbudował podkreśleniem, że cel podziału był taki jak określony w art. 95 pkt 7 tej ustawy.
Powołując się na poglądy co do granic uznania administracyjnego w sprawach dotyczących art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prezentowane
w wyrokach WSA w Łodzi z dnia 9.09.2004 r. sygn. akt II SA/Łd 1369/02 oraz NSA
z dnia 24.08.2005 r. sygn. akt OSK 1927/04 skarżący podniósł, że brak w decyzji organu I instancji wyjaśnień czym kierował się ustalając w sprawie opłatę adiacencką świadczy o tym, że działanie organu było podyktowane wyłącznie względami fiskalnymi, nieuwzględniającymi słusznego interesu obywatela. W szczególności nie uwzględniono i nie rozważono tego, że skarżący wydzielił działkę pod drogę publiczną, którą nieodpłatnie przekazał Gminie aby zapewnić dogodny dojazd do
9 działek wydzielonych na działki budowlane, a także nie wzięto pod uwagę, że poniósł nakłady na infrastrukturę umożliwiającą podłączenie ich do sieci wodociągowej.
W przekonaniu strony, brak powyższych ustaleń i rozważań przesądza o tym, że decyzja nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 w związku
z art. 7 Kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium między innymi wyjaśniło, powołując się na wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r. (I OSK 83/05, LEX nr 215365), że organ administracji publicznej jeżeli przepis prawa przyznaje mu kompetencję do wydania decyzji, w tym przypadku do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, nie jest zobowiązany wyjaśniać dlaczego korzysta z tej kompetencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana pod względem zgodności
z prawem nie dała podstaw do uwzględnienia skargi.
Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 216 z 2004 r., poz. 2603 z późn. zm.). Powyższy przepis tej ustawy
(określanej w dalszej części niniejszego uzasadnienia jako u.g.n.) w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji dawał właściwemu organowi podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej należnej od właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zaistniałej w skutek jej podziału.
W rozpatrywanej sprawie z niekwestionowanych skargą ustaleń organów obu instancji wynika, że podjęcie zaskarżonej decyzji poprzedzone było ostateczną decyzją podziałową, wydaną na wniosek skarżącego jako właściciela nieruchomości, w czasie obowiązywania uchwały Rady Gminy z dnia [...] ustalającej na 10 % stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Ustalenie zaś kwoty należnej opłaty nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym ustalona została wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale oraz wynikający z różnicy między tymi wartościami wzrost wartości nieruchomości.
Tak więc nie ma sporu co do samej zasady, że wynikające, z wyżej wskazanego przepisu, przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej zostały
w przedmiotowej sprawie spełnione.
Istota sporu w sprawie przede wszystkim sprowadza się do wykładni art. 98a ust. 2 u.g.n., który w przekonaniu skarżącego powinien mieć w jego przypadku zastosowanie, czego nie uwzględniły organy obu instancji.
W ust. 2 art. 98a ustawodawca przewidział wyjątek stanowiąc, że: "Przepisu ust. 1 nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego."
Skarżący w odwołaniu podnosił, że właśnie w jego sprawie zaistniał wskazany w art. 98a ust.2 przypadek dokonania podziału nieruchomości "niezależnie od ustaleń planu miejscowego", ponieważ dla terenu dzielonej nieruchomości w dacie podziału nie obowiązywał plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego. Do tej argumentacji odniósł się organ II instancji wykazując,
w uzasadnieniu swojej decyzji, w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, że pojecie "niezależnie od ustaleń planu miejscowego" użyte
w art. 98a ust. 2 tej ustawy posiada swoją treść normatywną zawierającą się
w granicach przesłanek określonych w art. 95 u.g.n.
W ocenie Sądu, taka wykładnia wyżej cytowanego wyrażenia ustawowego prawa nie narusza. Skarżący najwyraźniej nie dostrzega tego, że przepisy ustawy
o gospodarce nieruchomościami dotyczące zagadnienia podziału administracyjnego nieruchomości wyraźnie rozróżniają sytuację podziału nieruchomości przy braku planu miejscowego (art. 94) od sytuacji, gdy plan miejscowy obowiązuje, lecz podziału tego dokonuje się niezależnie od jego ustaleń (art. 95) i stanowią odpowiednie przesłanki ustawowe dla każdej z tych sytuacji. Dlatego w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec braku planu miejscowego, sprzeczne z prawem byłoby przyjęcie jako podstawy prawnej decyzji podziałowej art. 95, skoro właśnie
z ostatecznej i funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Wójta Gminy
z dnia [...] zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości wynika, że jej materialną podstawę prawną stanowi art. 94 ust. 1 u.g.n.
W powyższej konkluzji nie czyni wyłomu dodatkowy argument podniesiony
w skardze, a mianowicie okoliczność, zresztą niesporna, że w wyniku podziału wydzielone zostały działki budowlane pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (jak wynika to z decyzji podziałowej). Wbrew bowiem twierdzeniu Z. W. taki cel podziału nie mieści się w określonej w art. 95 pkt 7 u.g.n. przesłance podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego, aczkolwiek użyte w tym przepisie wyrażenie "wydzielenie działki budowlanej" prima facie może być mylące. Wyjaśnić zatem trzeba, że art. 95 pkt 7 w brzmieniu obowiązującym w dacie ostatecznej decyzji podziałowej interpretować trzeba zgodnie z ustawową definicją "działki budowlanej" zawartą w art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami również w brzmieniu z tej daty. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa
o działce budowlanej, "należy przez to rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie
w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce."
W świetle cytowanej definicji oczywiste jest, że wydzielone w wyniku podziału działki gruntu przeznaczone pod zabudowę nie mieszczą się w ustawowej definicji działki budowlanej.
Z powyższych przyczyn stawiany skargą zarzut naruszenia art. 98a ustawy
o gospodarce nieruchomościami należało uznać za chybiony.
Niezasadny okazał się również zarzut przekroczenia przez organy obu instancji granic uznania administracyjnego. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji można wywnioskować, skoro Wójt powołał się na związanie uchwałą Rady Gminy w sprawie ustalenia stawek opłat adiacenckich, że organ ten związanie to rozumiał również jako przejaw woli organu uchwałodawczego tej jednostki samorządu terytorialnego w korzystaniu z przewidzianej ustawą możliwości pobierania opłaty adiacenckiej. Nie przekonuje argumentacja zarzucająca działanie organu w imię interesów fiskalnych gminy w sytuacji, gdy ratio legis opłat adiacenckich zakłada czerpanie z tego tytułu dochodów przez gminy. W tej sytuacji, przy jednoczesnym uwzględnieniu znajdujących oparcie w materiałach akt administracyjnych ustaleń organów co do nie zgłaszania przez skarżącego zastrzeżeń do operatu szacunkowego na etapie postępowania przed organem I instancji, nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia zasad uznania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie przez organy czym się kierowały orzekając opłatę adiacencką lub dlaczego nie odstąpiły od jej ustalenia.
Analiza operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, że już na etapie ustalania wartości nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca uwzględniał jej wyposażenie w infrastrukturę techniczną, a zatem poniesione przez skarżącego na ten cel nakłady zwiększyły już wyjściową wartość nieruchomości, zaś ustawodawca nie przewidział pomniejszania opłaty adiacenckiej lub odstąpienia od niej z tytułu poniesienia takich nakładów przez osobę na wniosek której podział został zatwierdzony.
Podobnie ustawa nie przewiduje odstąpienia od ustalenia opłaty adiacenckiej w przypadku odstąpienia przez właściciela podzielonej nieruchomości od żądania od gminy odszkodowania za działkę wydzieloną na poszerzenie drogi, która z mocy prawa przeszła na własność gminy (art. 98). Niewątpliwie, gdyby skarżący podnosił na etapie postępowania administracyjnego takie okoliczności, to ich nierozważenie w decyzji ostatecznej, musiałoby prowadzić do dociekania przez sąd czy zaniechanie to stanowiło mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, 107 § 3 Kpa jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy zarzut taki uznać trzeba za chybiony, skoro strona na tego rodzaju okoliczności nie powoływała się
w postępowaniu administracyjnym.
Z tych wszystkich powodów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.)