II SA/Sz 1058/23

II SA/Sz 1058/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-03-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska
Joanna Wojciechowska /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2006 nr 190 poz 1 art. 50 ust. 1,
Rozporządzenie (WE) NR 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania  odpadów
Dz.U. 2021 poz 1857
art. 3 ust. 2 pkt 1-3a, art. 4 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 2a, 3a, 4a, 8, 15a, 16a, art. 10 ust. 1, art. 10a ust. 1, art. 10b, art. 10c, art. 22 ust. 2a, 2b, 3
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 189a, art. 189c
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205  par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi F. Spółki z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia 12 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Zachodniopomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Szczecinie z dnia 15 czerwca 2023 r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie na rzecz strony skarżącej F. Spółki z o.o. w G. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
1. W dniu 21 marca 2022 r. funkcjonariusze Zachodniopomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Szczecinie (dalej: ZUCS w Szczecinie) przeprowadzili, na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 1857 ze zm., dalej przywoływana jako: "ustawa o SENT"), kontrolę przewozu drogowego.
Funkcjonariusze skontrolowali zespół pojazdów o nr rej. [...] / [...] w punkcie kontrolnym SENT przy A6, w pobliżu byłego przejścia granicznego w Kołbaskowie (kierunek wywóz z kraju), w godzinach 12:00 - 14:10, w wyniku wykonania przez F. Spółka z o.o. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") wezwania zawartego w zgłoszeniu przewozu nr [...] Zgodnie z treścią zgłoszenia przewozu, Skarżąca była przewoźnikiem towaru - odpadów papieru i makulatury klasyfikowanych do kodu B3020/150101 (papier i makulatura) o masie brutto 24 600 kg. W chwili kontroli w zgłoszeniu figurował lokalizator GPS o numerze [...]
Funkcjonariusze stwierdzili, że Skarżąca nie przesyłała danych geolokalizacyjnych do systemu SENT. W systemie nie było widocznej pozycji geolokalizacyjnej kontrolowanego zestawu pojazdów. Dodatkowo funkcjonariusze sprawdzili widoczność pojazdu w module SENT-GEO- MONITOROWANIE LOKALIZACJI POJAZDÓW, w której również nie była widoczna pozycja środka transportowego. W historii przejazdu - zdarzeń pojawił się komunikat o treści "pojazd zatrzymał się" 21.03.2022r. o godz. 11:47:06.
Z przeprowadzonych czynności kontrolujący sporządzili protokół, który kierowca podpisał bez zastrzeżeń i uwag.
2. Postanowieniem znak [...] z 12 kwietnia 2022 r., Naczelnik ZUCS w Szczecinie (dalej przywoływany jako: "Organ I instancji") wszczął postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej z ustawy SENT.
Organ ustalił, że zgłoszenie [...] Skarżąca przesłała do rejestru 18.03.2022 r. o godz. 19:58. W zgłoszeniu tym zadeklarowała środek transportu o numerach [...] / [...] oraz lokalizator GPS o nr biznesowym [...] W uwagach do zgłoszenia zawarła informację, że kierowca ciągnika [...] będzie odbywał drogę z portu w S. do bazy w G. i wjedzie na terytorium kraju prawdopodobnie 18.03.2022 r.
20.03.2022r. o godz. 19:17:11 Skarżąca zaktualizowała zgłoszenie o nr rej. ciągnika [...] oraz nr urządzenia GPS: [...] W uwagach do zgłoszenia zawarła informację, że kierowca ciągnika [...] zabierze naczepę z bazy w G..
Naczelnik ZUSC w Szczecinie ustalił, że po wywołaniu lokalizatora [...] w przedziale od 18.03.2022 r. do 21.03.2022 r. wyświetlił się komunikat "brak danych z lokalizatora GPS i kamer ANPRS dla wskazanego zgłoszenia przewozu/lokalizatora w podanym przedziale czasu".
Po wywołaniu lokalizatora [...] w przedziale czasu od godz. 19:17 20.03.2022r. do 21.03.2022 r., tj. do momentu kontroli do godz. 12:00, trasa przejazdu również nie była widoczna.
Pismem znak [...] z 12.04.2022 r., Naczelnik ZUCS w Szczecinie wezwał, aby Skarżąca wskazała:
. jakie urządzenia do przewozu SENT zgłosiła operatorowi usługi do przeprowadzenia procedury nadania biznesowego numeru lokalizatora,
. danych Operatora ZSL, z którym zawarła umowę na przekazywanie danych geolokalizacyjnych do systemu SENT GEO.
Pismem z 12.04.2022 r. Organ I instancji zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze o:
. dane Operatora, który zarejestrował usługę, w ramach której dodał lokalizatory [...] oraz [...],
. rodzaj zarejestrowanej usługi, w ramach której Operator otrzymał numer biznesowy lokalizatorów [...], [...] oraz daty rejestracji usługi i lokalizatorów.
Natomiast pismem z 15.04.2022 r. zwrócił się do Centrum Informatyki Resortu Finansów (dalej: CIRF) o informacje, czy:
. w czasie rzeczywistym przewozu towaru miała miejsce niedostępność rejestru, o której mowa w art. 10 ust. 2b ustawy SENT, która uniemożliwiła przewoźnikowi dopełnienie obowiązku przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych,
. zadeklarowane w zgłoszeniu SENT lokalizatory przekazywały dane geolokalizacyjne w czasie rzeczywistym przewozu.
Pismem z 22.04.2022 r. Skarżąca poinformowała m.in., że nieprawidłowości, które wyniknęły z lokalizatora [...] (samochód [...]), mogły być spowodowane zjazdem samochodu z promu. Natomiast w odniesieniu do lokalizatora [...] (samochód [...]) wskazała, że na całej trasie sprawnie działał. Wyjaśniła, że powstał problem techniczny z urządzeniem, który wysyłał niejasne informacje do systemu, lecz cały przewóz odbył się pod kontrolą i był monitorowany.
Z pisma Dyrektora IAS w Zielonej Góry z 26.04.2022 r. wynika, że operatorem urządzenia [...] jest firma "S. ", działa w ramach usługi [...] zarejestrowanej 07.09.2021 r. do systemu SENT i urządzenie jest wykorzystywane przez firmę Skarżącej.
27.04.2022 r. Skarżąca przesłała wydruk danych geolokalizacyjnych dla lokalizatorów [...] oraz [...]
Pismem z 4.05.2022 r., oraz 19.09.2022 r. Naczelnik ZUCS w Szczecinie wezwał pana P. T., operatora urządzeń lokalizacyjnych [...] oraz [...] o:
. nadesłanie wydruku z monitoringu realizacji przewozu od wjazdu do kraju 18.03.2022r. do momentu przeprowadzenia kontroli tj. 21.03.2023 r.,
. udzielenie wyjaśnień odnośnie braku transmisji danych geolokalizacyjnych do systemu SENT GEO stwierdzonych podczas kontroli 21.03.2022 r.
Wezwania nie zostały odebrane.
Za pismem z 6.05.2022r. CIRF poinformował, że:
• w bazach danych systemu SENT GEO nie stwierdzono danych geolokalizacyjnych przekazywanych przez urządzenie ZSL nr [...] za okres jego przypisania do zgłoszenia [...],
. lokalizator [...] pierwsze dane geolokalizacyjne zaczął przekazywać do systemu SENT GEO 21.03.2022 od godziny 11:47,
. w badanym okresie nie zostało odnotowane wadliwe działanie systemu SENT GEO, które mogłoby wpłynąć na przyjmowanie danych z systemów ZSL oraz nie stwierdzono w systemie Help Desk CSD, aby zgłaszali Państwo problemy w działaniu systemu.
Pismem z 27.09.2022 r., Organ I instancji wezwał Skarżącą do:
. wskazania ustaleń jakich dokonała z Operatorem panem P. T. odnośnie przekazywania danych geolokalizacyjnych do rejestru SENT przy użyciu lokalizatorów nr [...] i [...],
. przekazania dokumentów, na podstawie których Operator włączył usługę SENT dla wskazanych lokalizatorów,
. wyjaśnienia, czy Skarżąca dokonała wszystkich czynności w celu zasilenia przez Operatora rejestru SENT GEO danymi geolokalizacyjnymi.
11.10.2022 r. do ZUCS w Szczecinie pan P. T. wyjaśnił, że firma transportowa zgłasza formularz na stronie, w którym podaje: nr SENT, datę od kiedy nadaje, datę do kiedy nadaje, nr rejestracyjny i identyfikator urządzenia. System weryfikuje dane, czy auto znajduje się na terenie Polski i wysyła dane do PUESC, a wszystkie formularze oraz dane wysyłane do PUESC są archiwizowane. Poinformował, że firma Skarżącej zgłosiła formularze:
Pojazd [...]
ID biznesowy : [...]
Nr [...]
Formularz (zakres nadawania) 18.03.2022 godz. 15:09:51... 18.03.2022 godz. 23:30:51
Formularz (zakres nadawania) 21.03.2022 godz. 11:45:06... 21.03.2022 godz. 16:45:06
Pojazd [...]
ID biznesowy : [...]
Nr urządzenia [...]
Formularz (zakres nadawania) 18.03.2022 godz. 12:20:41... 18.03.2022 godz. 23:20:41.
Pismem z 5.10.2022 r. Skarżąca wyjaśniła, że w tamtym czasie obowiązywały postanowienia umowne. Operator włączał usługę SENT GEO na podstawie przekazanych mu numerów urządzeń On Board oraz numerów rejestracyjnych pojazdów. Każdorazowo podczas rozpoczęcia konkretnego przewozu Skarżąca wprowadza dane indywidualnie na stronę internetową z numerem pojazdu oraz nadanym wcześniej numerem SENT. Po tej czynności przesyłanie danych odbywa się automatycznie. Wskazała, że dopełniono wszystkich czynności w celu zasilania przez operatora usługi ZSL rejestru SENT GEO danymi geolokalizacyjnymi.
6.12.2022r. operator urządzeń pan P. T. nadesłał plik CSV z danymi lokalizatora [...] (ciągnik [...]). Z danych tych wynika, że pierwsze dane geolokalizacyjne zostały przekazane do systemu (potwierdzone przez PUESC) 21.03.2022r. o godz. 11:47 z lokalizacji o koordynatach [...],[...] tj. K. .
Operator przesłał również plik CSV dot. pierwszego lokalizatora GPS o nr [...] (zakres nadawania od godz. 17:14 dnia 18.03.2022r. do godz. 22:17). Na wydruku brak jest jednak daty wysyłki i potwierdzenia PUESC.
Pismem z 9.02.2023 r. Skarżąca poinformowała, że zgłoszenie dla pojazdu [...] zostało rozpoczęte 18.03.2022 r. o godzinie 12:20, a udostępnianie GPS miało zakończyć się o 23:20 tego samego dnia. Wskazała, iż GPS zaczął nadawać o 21:54, ponieważ wtedy samochód znalazł się na terenie Polski (zjechał z promu w S.). Samochód [...] przywiózł naczepę [...] na bazę w G., gdzie przebywała do 21.03.2022, skąd 21.03.2022 zabrał ją pojazd [...] Poprzedni samochód pojechał w dalszą trasę, gdyż rozładunek danej naczepy był niemożliwy w weekend. Udostępnianie GPS dla [...] rozpoczęło się 21.03.2022 o godzinie 09:00, zaś zakończyło 16:45. Zestaw pojazdów rozpoczął przejazd z bazy w G., a do kontroli stawił się około godziny 12:00.
Skarżąca wskazała, że jest to jedna z pierwszych spraw, która wykazała nieprawidłowość podczas kontroli i że był to początek działania systemu SENT dla przewozów makulatury. Zdaniem Skarżącej dołożyła ona wszelkich starań by wszystko było zgodnie z wymaganiami. Samochód [...] pokonał drogę bezpośrednio, bez zatrzymywania się na trasie S.. - G., zaś samochód [...] na trasie G. -S.
W dniu 10.02.2023 r. operator nadesłał plik CSV dot. pierwszego lokalizatora GPS o nr [...] (zakres nadawania od godz. 19:59 dnia 18.03.2022r. do godz. 16:18 dnia 20.03.2022 r.). Operator twierdzi, że otrzymał odpowiedź z PUESC "warning tsp-past" i nie ma pojęcia, czy to oznacza, że dane zostały przyjęte z błędem czy zostały odrzucone.
Ponadto Operator potwierdził awarię urządzenia (problemy techniczne z urządzeniem) [...] dla pojazdu [...], która miała miejsce 21.03.2022 r. w godzinach porannych od godz. 9:30 do godz. 11:40.
Izba Administracji Skarbowej w Zielonej Górze za pismem znak [...] z 22.02.2023 r. przekazała, że:
. operatorem urządzeń [...] oraz [...] jest S. . Urządzenia zostały zarejestrowane 2022-03-04 w ramach usługi [...],
. operatorem usługi [...] jest S. , data rejestracji: 2021-09-07, rodzaj zarejestrowanej usługi: SENT
. oba urządzenia [...] oraz [...] były przez Państwa wykorzystywane w zgłoszeniach SENT.
3. W dniu 15 czerwca 2023 r. Naczelnik ZUCS w Szczecinie wydał decyzję znak [...], którą nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 10 000 zł, za niezapewnienie przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu, na trasie przewozu towaru objętego zgłoszeniem numer [...]
4. W dniu 3 lipca 2023 r. Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji, zarzucając:
naruszenie przepisu art. 7b ustawy SENT;
2) niepełne postępowanie dowodowe z uwagi na pominięcie przez Organ w trakcie postępowania, udziału podmiotu trzeciego w przekazywaniu danych z geolokalizatora przewoźnika do systemu SENT GEO.
Zdaniem Skarżącej Organ błędnie przyjął, że przewóz dotyczył zużytych opon, podczas gdy był to przewóz zużytego papieru (makulatury). Organ nie objął swoją atencją, okoliczności wskazanych w przepisie art. 7b ustawy SENT, w sytuacji, gdy przedmiot obowiązku monitorowania można realizować w inny sposób - zgłoszeniami celnymi oraz dokumentem CMR. Skarżąca podkreśliła, że GPS udostępnia usługowo przedsiębiorca S. . Organ natomiast nie badał prawidłowości przekazywania danych geolokalizacyjnych po stronie operatora. Wniosła o zbadanie przekazywania danych do systemu PUESC przez operatora.
5. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie, zwrócił się do Naczelnika ZUCS w Szczecinie oraz Naczelnika Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim czy:
1) w toku kontroli stwierdził nieprawidłowości, a jeżeli tak to jaka to była liczba i jakie były to naruszenia;
2) konsekwencją tych naruszeń prowadził/prowadzi lub będzie prowadził inne postępowania;
3) istnieją inne okoliczności, które są istotne dla oceny poprawności wywiązywania się przez Skarżącą z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1 ustawy SENT.
8.08.2023 r., pismem znak [...] zapytał CIRF:
1) czy w czasie rzeczywistym przewozu towaru (od wjazdu do kraju przez przejście w S. do G.) według zgłoszenia [...], miała miejsce niedostępność rejestru SENT, która uniemożliwiła przewoźnikowi dopełnienie obowiązku przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych;
2) czy zadeklarowany w zgłoszeniu [...], lokalizator [...] przekazywał dane geolokalizacyjne w czasie rzeczywistym przewozu.
6. Decyzją z dnia 12 października 2023 r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji.
Po przytoczeniu przepisów mających zastosowanie w sprawie, Organ dokonał oceny przesłanki ważnego interesu przewoźnika oraz interesu publicznego, w oparciu, o które może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej.
Wskazał, że ważny interes przewoźnika to nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji podatnika. To sytuacja, w której z powodu nadzwyczajnych losowych przypadków strona nie jest w stanie uregulować nałożonej kary. Są to zatem sytuacje o charakterze wyjątkowym i szczególnym, których strona nie mogła przewidzieć. Przykładem, może tu być utrata możliwości zarobkowania, czy utrata losowa majątku. O istnieniu ważnego interesu przewoźnika nie decyduje jego subiektywne przekonanie o tym, że taki interes ma, lecz względy zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoką rangę mają zdrowie i życie, a także możliwości zarobkowe w celu zdobycia środków utrzymania dla siebie i rodziny oraz zagrożenie egzystencji.
Podkreślił, że mimo pouczenia w postanowieniu o wszczęciu postępowania, Skarżąca nie przedstawiła przesłanek, dokumentacji, czy okoliczności, które wskazywałyby na wystąpienie sytuacji nadzwyczajnej uniemożliwiającej uiszczenie kary.
Organ uwypuklił, że Skarżąca nie udokumentowała również kondycji finansowej, związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą. Dlatego Organ ocenił sytuację finansową w oparciu o informacje uzyskane z ZUS oraz właściwych urzędów skarbowych.
Wskazał, że Skarżąca nie posiada zaległości podatkowych, w stosunku do niej nie prowadzono kontroli podatkowych i postępowań podatkowych. Nie była beneficjentem instrumentów uchwalonych w ramach Tarcz Antykryzysowych, nie składała wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek dla płatników prowadzących działalność.
Organ uznał zatem, że uiszczenie spornej kary, nie spowoduje pogorszenia sytuacji finansowej Skarżącej w taki sposób, aby była zmuszona do wyzbycia się majątku trwałego lub brakowało jej środków na bieżącą działalność gospodarczą.
Organ uznał, że nałożenie kary pieniężnej jest wynikiem działań Skarżącej, których konsekwencje można było przewidzieć, dochowując staranności wymaganej przy prowadzeniu działalności, zaś Skarżąca nie przedstawiła nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej.
Przy analizie ważnego interesu przewoźnika Organ nie stwierdził naruszenia zasady proporcjonalności i realizacji wyłącznie celu fiskalnego. Określona przepisami ustawy o SENT odpowiedzialność administracyjna za naruszenie obowiązków związanych z drogowym przewozem towarów wrażliwych ma charakter obiektywny. Przewidziany w ustawie system kar nie przewiduje wartościowania przez organ przyczyn naruszenia. Przepisy ustawy zostały ukształtowane tak, jak wskazał Organ, że przewidziana w ustawie wysokość kar uwzględnia stopień uchybienia, jako, że wysokość kar została zróżnicowana w zależności od popełnionego naruszenia.
Organ podkreślił, że nie może uznać, że interes Skarżącej jako przewoźnika (jak i interes publiczny) wynika z informacji otrzymanych od operatora, że w odniesieniu do lokalizatora ZSL o [...] nastąpiła awaria techniczna trwająca w godzinach od 9:30 do 11:40 dnia 21.03.2022 r., zaś do lokalizatora [...] podjęto próby wysyłania danych, ale odbiór nie został ani potwierdzony ani odrzucony przez PUESC.
Organ przywołał art. 10a ustawy SENT i wskazał, że przewoźnik jest zobowiązany zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych. Oznacza to, zdaniem Organu, że jeżeli korzysta z określonego urządzenia musi się upewnić, że urządzenie działa prawidłowo, czyli że operator zewnętrznego systemu danych, z którego usług korzystała Skarżąca, zapewnia wysyłanie danych geolokalizacyjnych do systemu SENT.
Zaistniała sytuacja zatem, w ocenie Organu, nie spełnia wymogów ważnego interesu przewoźnika, który pozwala na odstąpienie wymierzenia kary.
Organ dokonał także oceny przesłanki interesu publicznego. Podkreślił, że kary wymierzane na podstawie ustawy o SENT mają chronić legalny handel towarami uznanymi przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń dla budżetu państwa podatkach. Celem ustanowienia administracyjnych kar pieniężnych, nie jest zapewnienie państwu stałych dochodów, lecz motywowanie adresatów norm prawnych do zachowań zgodnych z prawem. Organ wskazał, że obrót odpadami stwarza zagrożenia o charakterze fiskalnym, ale także, a właściwie głównie dla bezpieczeństwa środowiska naturalnego. Inicjatorami objęcia systemem SENT przewozu odpadów było Ministerstwo Klimatu i Środowiska oraz Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Objęcie odpadów systemem monitorowania było konsekwencją narastających kontroli w zakresie ewidencji w obrocie odpadami i sprawozdawczości z tej działalności gospodarczej. Obserwowane były zaniedbania przez podmioty gospodarujące odpadami.
Przepisy ustawy SENT nie obligują organów do poszukiwania w systemie strumieni danych lokalizacyjnych przesyłanych przez urządzenia zamontowane w pojazdach, lecz nie przypisanych do zgłoszenia SENT. Wręcz przeciwnie, zdaniem Organu to przewoźnik jest zobowiązany do dopełnienia ciążących na nim obowiązków w taki sposób, by wymagane dane rzeczywiście do systemu docierały. Przepis ustawy zatem, jak podkreślił Organ, jasno określa obowiązek przewoźnika takiego zorganizowania przewozu, by spełniał on wymagania ustawy SENT. Co więcej, musi wystąpić tożsamość pomiędzy urządzeniem wpisanym do zgłoszenia, a tym, które przekazuje dane z pojazdu. W kwestii prawidłowego przekazywania danych geolokalizacyjnych, przepisy ustawy SENT wymagają, aby do zgłoszenia podany był prawidłowy numer lokalizatora oraz, aby przewoźnik zapewnił ciągły przesył aktualnych danych geolokalizacyjnych, podczas trwania przewozu. Tylko wówczas można uznać, że przewoźnik wypełnił ciążący na nim obowiązek z art. 10a ustawy SENT.
Organ podkreślił, że ustalenie przez przewoźnika, że lokalizator nie przekazuje danych do rejestru (np. z uwagi na czasowe problemy techniczne z urządzeniem, co potwierdził operator), powinno skutkować powstrzymaniem się od rozpoczęcia przewozu, a jeżeli taki przewóz trwał - kierowca nie powinien kontynuować jazdy. Był on zobowiązany do zatrzymania się na najbliższym parkingu samochodowym lub najbliżej zatoce postojowej (art. 10c ust. 1 ustawy SENT). Organ jednocześnie wskazał, że Skarżąca nie podjęła działań w celu zapewnienia przekazywania do systemu SENT aktualnych danych geolokalizacyjnych trasy przejazdu zestawu pojazdu, co pozwoliłoby jej uniknąć naruszenia obowiązku zapewnienia przekazywania danych geolokalizacyjnych. Zatem, w ocenie Organu, niezapewnienie przekazywania danych geolokalizacyjnych do systemu SENT nie było wynikiem sytuacji, na którą Skarżąca nie miała wpływu lub której, przy dołożeniu normalnej staranności, nie mogła zapobiec. Podjęte przez nią działania, celem zgłoszenia przewozu SENT nie świadczą, że w sprawie mamy do czynienia z okolicznościami nadzwyczajnymi, swego rodzaju zdarzeniem losowym, co uwypuklił Organ.
Dlatego w ocenie Organu w sprawie nie wystąpił ważny interes publiczny, który uzasadnia odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT.
Zdaniem Organu, w interesie publicznym nie leży, aby obowiązujące przepisy nie były wykonywane przez osoby zobowiązane i nie służyły poprawie sytuacji, która legła u podstaw ich ustanowienia.
Ustawa SENT określa szereg różnych obowiązków, które ciążą m.in. na przewoźnikach towarów wrażliwych. Obowiązki: dokonania zgłoszenia przewozu, przesyłania danych geolokalizacyjnych czy przedstawienia środka transportu wraz z towarem są obowiązkami, które pozwalają i umożliwiają zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach, które właściwy i uprawniony organ (Sejm RP, właściwy minister) uznał za obarczone istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów.
Zadaniem przewoźników, jak wskazał Organ, jest prawidłowe wykonywanie wszystkich tych obowiązków w odniesieniu do każdego odrębnego przewozu. Wykonanie dwóch obowiązków nie może być usprawiedliwieniem niewykonania trzeciego, który umożliwia monitorowanie w czasie rzeczywistym przewozu towarów wrażliwych.
Nieprzesyłanie danych geolokalizacyjnych w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem jest naruszeniem, które Organ zakwalifikował jako poważne. Jest to sytuacja, której nie można zaliczyć do uchybień formalnych o nieistotnym znaczeniu, gdyż brak pełnych informacji o całej trasie przewozu może potencjalnie stanowić zagrożenie interesów Skarbu Państwa oraz ogółu obywateli RP. Nie leży w interesie publicznym odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za popełnienie takiego poważnego naruszenia.
Popełnione przez Skarżącą naruszenie, jak argumentował Organ, miało istotny charakter, bo nieprzekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych uniemożliwiało prawidłowe lokalizowanie zestawu pojazdów, czyli realizację podstawowego celu ustawy SENT - monitorowanie przewozu.
Nałożenie kary pieniężnej ma charakter dyscyplinujący, aby w przyszłości Skarżąca dokładała należytej staranności w wywiązywaniu się z nałożonych ustawowych obowiązków związanych z prowadzoną działalnością w zakresie przewozów objętych system monitorowania. Dlatego Organ uznał, że w interesie publicznym nie leży odstąpienie od nałożenia na Skarżącą kary przewidzianej w art. 22 ust. 2a ustawy SENT.
Objęcie monitorowaniem przewozu odpadów jest zgodne z celem ustawy SENT, bowiem poza zapobieganiem uszczupleniom podatków od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, ustawa ta służy zwiększeniu skuteczności kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów.
Z okazanych dokumentów podczas kontroli wynikało, że przedmiotem przewozu były odpady o kodzie B3020 (odpady papieru, kartonu i wyrobów papierniczych) wyszczególnione w załączniku IIIA ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach, które podlegają przepisom rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów, o masie 24 600 kg. Zgodnie z zapisem rozporządzenia Ministra Finansów z 20 sierpnia 2020 r. przewóz towaru klasyfikowanego do wskazanego w dokumentach kodu podlega monitorowaniu. Funkcjonariusze przeprowadzili częściową rewizję przewożonego towaru tj. odpadów-makulatury, który był zgodny z dokumentami przewozowymi i Anexem VII.
W związku z tym Organ uznał, że nie ma uprawnienia do badania wyłączenia spod obowiązków przewidzianych ustawą SENT. Byłaby to, zdaniem Organu ocena zasadności działalności ustawodawcy, a do tego organ nie ma kompetencji. Zatem w sprawie, jak wskazał Organ, nie ma wątpliwości, że w trakcie przewozu doszło do nielegalnych działań związanych z ładunkiem, bądź istniało jakiekolwiek realne ryzyko, że takie działania zostaną podjęte.
Organ podkreślił, że kary pieniężne z ustawy SENT, nie służą zaspokojeniu interesu Skarbu Państwa, lecz przymuszeniu do respektowania obowiązków ustanowionych tą ustawą w celu uszczelnienia systemu podatkowego i zagwarantowania bezpieczeństwa w obrocie odpadami. Bez perspektywy kar wykonanie obowiązków byłoby mało prawdopodobne. Dlatego nałożenie kary w tym przypadku służy zaspokojeniu interesowi publicznemu, tj. zabezpieczeniu wykonywania obowiązków, które leżą w interesie ogółu społeczeństwa.
Dodatkowo, na podstawie danych w rejestrze SENT Organ ustalił, że w okresie od 23.10.2018 r. do 21.03.2022 r. Skarżąca dokonała 205 zgłoszeń (łącznie) do systemu SENT, z czego 199 dotyczyło odpadów. Dane te pokazują, że skala świadczonych przez Skarżącą usług transportowych i zgłoszonych w systemie SENT, nie ogranicza się do jednego, lecz ma większy rozmiar. Stąd Organ uznał, że Skarżąca powinna być świadoma konsekwencji jakie wynikają z przepisów ustawy o SENT.
Ponadto Organ ustalił, że Skarżąca dokonała więcej naruszeń przepisów z ustawy SENT.
W protokole z kontroli nr [...] dot. [...], funkcjonariusze odnotowali kilkugodzinne niewykonanie obowiązku z art. 10a ust. 1 ustawy SENT. Organ uznał, że w przerwie w przekazywaniu danych naczepa z towarem nie była przemieszczana oraz kierowca odbierał regulaminowe godziny odpoczynku i wobec tego wydał decyzję umorzeniową nr [...]
W protokole kontroli nr [...] dot. [...] funkcjonariusze wskazali na niewykonanie obowiązku z art. 10a ust. 1 ustawy SENT. W tej sprawie organ prowadzi postępowanie nr [...]
W protokole kontroli nr [...] dot. [...] kontrolujący wskazali na niezgodność danych ze stanem faktycznym.
Skarżąca nie stawiła się do kontroli w związku z wystosowanymi w trybie art. 12a ustawy SENT wezwaniami w trzech zgłoszeniach SENT. W związku z tymi naruszeniami Naczelnik ZUCS do zgłoszenia [...] wymierzył karę.
Naczelnik Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim poinformował, że w [...] przypadkach wydał decyzje o wymierzeniu Skarżącej kary pieniężnej za brak przesyłania danych geolokalizacyjnych do systemu SENT.
W świetle powyższego Organ uznał zatem, że przed i po dacie kontroli, tj. 21.03.2022 r. Skarżąca naruszyła obowiązki przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych i są to naruszenia, za które ustawa SENT przewiduje sankcję w postaci kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł.
Powstałe naruszenie nie miało zatem charakteru incydentalnego, tylko powtarzalny i, jak ocenił Organ i jest przejawem lekceważącego stosunku Skarżącej jako przewoźnika do wypełnienia nałożonych ustawą obowiązków. Nie ulega wątpliwości, że profesjonalny przewoźnik musi znać zakres swoich obowiązków wynikających z ustawy SENT.
Oceniając zarzut naruszenia przepisu art. 7b ustawy SENT, poprzez niezastosowanie wyłączenia obowiązku zgłoszenia do rejestru, przewożonego towaru w postaci makulatury Organ przywołał rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie wyłączenia niektórych obowiązków w zakresie zgłoszeń towarów (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 1276). W § 2 pkt 1 tego aktu z obowiązku przesłania zgłoszenia do rejestru wyłączono przewóz towarów objętych pozycjami:
1) CN 2710, które są przedmiotem dostawy towarów w rozumieniu ustawy o podatku od towarów i usług, dokonywanej ze stacji paliw ciekłych, jeżeli obrót tymi towarami jest
dokonywany na podstawie koncesji na obrót paliwami ciekłymi;
CN 2710 19 81;
CN ex 2917 36 00 - kwas tereftalowy;
CN ex 3403 19 20 - preparaty do smarowania maszyn, urządzeń i pojazdów;
CN ex 3403 19 80 - preparaty do smarowania maszyn, urządzeń i pojazdów;
7) CN 2710, które są przedmiotem dostawy towarów z przeznaczeniem do statków powietrznych w rozumieniu ustawy Prawo lotnicze i statków morskich w rozumieniu ustawy Kodeks morski.
Organ wskazał, że § 4 wyłącza z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1 i 2 ustawy SENT, przewóz towarów po krajowej sieci kolejowej środkiem transportu tj. pojazdem kolejowym bez napędu w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym.
Przewóz makulatury klasyfikowanej do kodu CN 0005, został objęty systemem monitorowania drogowego przewozu towarów na mocy § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Finansów z 20 sierpnia 2020 r. i nie został wyłączony wskazanym przez Skarżącą przepisem. Obowiązkiem Skarżącej było przesłanie do rejestru, przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju, zgłoszenie i uzyskanie numeru referencyjnego dla tego zgłoszenia (art. 7 ust. 1 ustawy SENT). Obowiązek ten Skarżąca jako przewoźnik prawidłowo wypełniła.
Nie wykonała jednak obowiązku przesyłania danych geolokalizacyjnych środka transportu w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, stąd jak podkreślił Organ nie może uwolnić się od odpowiedzialności za przewóz tego towaru bez dopełnienia obowiązków nałożonych ustawą.
Organ nie zgodził się z zarzutem niepełnego postępowania dowodowego z pominięciem udziału podmiotu trzeciego (operatora) w przekazywaniu danych z geolokalizatora przewoźnika do systemu SENT GEO. Wskazał, że Organ I instancji prowadził korespondencję z operatorem urządzeń, co zostało opisane w zaskarżonej decyzji i stanowi materiał dowodowy w sprawie. W celu ustalenia stanu faktycznego sprawy prowadził również korespondencję z właściwymi organami, które wykonują zadania z zakresu monitorowania przewozu towarów (CIRF, Dyrektora IAS w Zielonej Górze).
Uzyskane od operatora oraz tych organów informacje są spójne i wynika z nich, jak podkreślił Organ odwoławczy, że zainstalowane w pojeździe urządzenia nie przekazywały w czasie rzeczywistym danych geolokalizacyjnych do rejestru SENT.
Wybór sposobu przekazywania danych geolokalizacyjnych (lokalizator lub zewnętrzny system lokalizacji) jak również wybór operatora ZSL pozostaje wyłącznie w gestii przewoźnika, który ponosi odpowiedzialność za prawidłową realizację przepisów ustawy SENT. Natomiast ewentualna odpowiedzialność odszkodowawcza za nienależyte wykonywanie czynności w imieniu przewoźnika, pozostaje kwestią umowy cywilnej pomiędzy przewoźnikiem, a operatorem urządzeń ZSL.
Ponadto przewoźnik ma możliwość uzyskania informacji, czy lokalizator/urządzenie przekazuje w sposób prawidłowy dane geolokalizacyjne do systemu SENT GEO.
6. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc zarzuty naruszenia
1) przepisów postępowania, tj. art. 122, art. 181, art. 187 § 1, art. 188 i art. 191 Ordynacji podatkowej (dalej przywoływana jako: "O.p.") przez:
- niepełne postępowanie dowodowe z uwagi na pominięcie przez Organ kwestii ewentualnej odpowiedzialności podmiotu trzeciego w przekazywaniu danych z geolokalizatora przewoźnika do systemu SENT GEO,
- nieuwzględnienie okoliczności, że cała trasa przejazdu od miejsca załadunku do miejsca końcowego przeznaczenia, odbyła się na trasie znanej organowi i w czasie prawidłowym dla tego dystansu; wobec tego, Organ miał możliwość monitorowania tego przewodu tym bardziej, że dysponuje on również dostępem i wydrukami zapisów z systemu e-toll oraz dokumentami zgłoszeń celnych, które równolegle i niezależnie potwierdzają trasę przejazdu oraz moment rozpoczęcia i zakończenia przewozu – tak jak sygnały geolokalizacyjne
2) przepisu art. 7b ustawy SENT, ponieważ Organ nie objął swoją atencją, okoliczności wskazanych w tym w sytuacji, gdy przedmiot obowiązku monitorowania można realizować w inny sposób – poprzez system e-toll oraz system zgłoszeń celnych.
7. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
8. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: p.p.s.a. Zgodnie z powyższym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania, bądź też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
9. Spór w sprawie dotyczy prawidłowości nałożenia na Skarżącą jako przewoźnika kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 2a ustawy z dnia 9.03.2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. w Dz. U. z 2021 poz. 1857 ze zm., dalej przywoływana jako: "ustawa SENT" lub "uSENT").
Kara została nałożona w związku ze stwierdzeniem przez Organ, że Skarżąca nie dopełniła obowiązku zapewnienia przekazywania, w trakcie przewozu towaru objętego zgłoszeniem, aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem (art. 10a ust. 1 uSENT). Zdaniem Skarżącej dołożyła ona wszelkich starań by wszystko było zgodnie z wymaganiami. Samochód [...] pokonał drogę bezpośrednio, bez zatrzymywania się na trasie S. - G., zaś samochód [...] na trasie G. -S. .
Operator, z którego usług Skarżąca korzysta, w stosunku do pierwszego lokalizatora GPS o nr [...] (zakres nadawania od godz. 19:59 dnia 18.03.2022r. do godz. 16:18 dnia 20.03.2022 r.) wskazał, że otrzymał odpowiedź z PUESC "warning tsp-past" i nie wiedział, czy to oznacza, że dane zostały przyjęte z błędem czy zostały odrzucone, w stosunku do drugiego lokalizatora ([...] dla pojazdu [...]) - potwierdził awarię urządzenia (problemy techniczne z urządzeniem), która miała miejsce 21.03.2022r. w godzinach porannych od godz. 9:30 do godz. 11:40.
W sprawie jest bezspornym, iż Skarżąca w trybie art. 7 ustawy SENT zgłosiła przewóz odpadów wskazując w zgłoszeniu, że będzie możliwe jego monitorowanie w zakresie przesyłu danych geolokalizacyjnych. Podczas rejestracji zgłoszenia [...] dnia 18.03.2022 r. o godz. 19:58, Skarżąca zadeklarowała lokalizator [...] dla pojazdu [...]
20.03.2022 r. o godz. 19:17 zaktualizowała zgłoszenie w zakresie nowego lokalizatora GPS [...] oraz ciągnika nr rej. [...] Lokalizatory są urządzeniami ZSL.
Nie jest też sporne, iż przewoźnik zastosował się do wezwania Organu administracji i przedstawił pojazd do kontroli przy autostradzie A6 w Kołbaskowie (kierunek wywóz z kraju).
10. Na wstępie wywodu należy zakreślić ramy prawne sprawy.
Zgodnie z art. 2 pkt 2a uSENT lokalizator to telekomunikacyjne urządzenie końcowe wykorzystujące technologie pozycjonowania satelitarnego i transmisji danych, na którym zainstalowano oprogramowanie udostępnione przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, służące do monitorowania trasy przewozu towaru; numer lokalizatora to indywidualny numer przydzielany podczas instalacji oprogramowania (art. 2 pkt 3a ustawy SENT), numer urządzenia to indywidualny numer urządzenia przekazującego dane geolokalizacyjne środka transportu do zewnętrznego systemu lokalizacji używanego przez przewoźnika (art. 2 pkt 4a uSENT). Za przewoźnika, zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy SENT – ustawodawca uznaje osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, prowadzącą działalność gospodarczą, wykonującą przewóz towarów. Z kolei zewnętrzny system lokalizacji to zgodnie z art. 2 pkt 15a ustawy SENT, system używany przez przewoźnika gromadzący dane globalizacyjne środka transportu przekazywane z zainstalowanego w tym środku transportu urządzenia wykorzystującego technologię pozycjonowania satelitarnego i transmisji danych, zaś zgłoszenie - zgłoszenie do rejestru zgłoszeń przewozu towaru obejmującego przewóz określonej ilości tego samego rodzaju towaru albo określonych ilości różnych rodzajów towaru przewożonych od jednego nadawcy towaru do jednego odbiorcy towaru, do jednego miejsca dostarczenia towaru, jednym środkiem transportu (art. 2 pkt 16 lit. a ustawy SENT).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy SENT środki techniczne służące monitorowaniu przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi obejmują:
1) rejestr zgłoszeń wraz z modułem gromadzącym i przetwarzającym dane geolokalizacyjne, zwany dalej "rejestrem";
2) lokalizator;
3) zewnętrzny system lokalizacji, który przekazuje do rejestru dane geolokalizacyjne środka transportu.
Rejestr (na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy SENT) jest prowadzony w systemie teleinformatycznym w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 670, 952, 1005 i 1641). W rejestrze gromadzone są dane:
1) zawarte w zgłoszeniach, uzupełnieniach zgłoszeń i ich aktualizacjach;
1a) geolokalizacyjne przekazywane z lokalizatorów oraz zewnętrznych systemów lokalizacji, obejmujące współrzędne geograficzne dotyczące położenia środka transportu, jego prędkość, datę i godzinę pozyskania tych współrzędnych, azymut środka transportu, błąd przekazywania danych satelitarnych oraz numer lokalizatora albo numer urządzenia (art. 4 ust. 4 pkt 1 i pkt 1a ustawy SENT).
W przypadku przewozu towaru z terytorium państwa członkowskiego na terytorium drugiego państwa członkowskiego albo państwa trzeciego przewoźnik jest obowiązany przesłać do rejestru przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju, zgłoszenie i uzyskać numer referencyjny dla tego zgłoszenia a także w przypadku przewozu po drodze publicznej numer lokalizatora (art. 7 ust. 1 i ust. 2 lit. I ustawy SENT).
Zgodnie z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Finansów z 20 sierpnia 2020 r. w sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1477), systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi jest objęty przewóz towarów innych niż wymienione w art. 3 ust. 2 pkt 1-3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi, będących jednocześnie odpadami w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 779, 784, 1648 i 2151), które podlegają przepisom rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 1013/2006", bez względu na ich ilość w przesyłce.
Ustawa SENT w art. 10a ust. 1 stanowi, iż przewoźnik, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, jest obowiązany zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem.
Obok obowiązków spoczywających na przewoźniku z art. 10a uSENT, ustawodawca przewidział w art. 10b obowiązki kierującego środkiem transportu wyposażonym w lokalizator. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy środek transportu jest wyposażony w lokalizator, kierujący jest obowiązany: 1) włączyć lokalizator: a) przed rozpoczęciem przewozu towaru - w przypadku przewozu towaru, o którym mowa w art. 5 ust. 1, a w przypadku kilku miejsc załadunku na terytorium kraju z chwilą rozpoczęcia przewozu towaru z pierwszego miejsca załadunku na terytorium kraju, b) z chwilą rozpoczęcia przewozu towaru na terytorium kraju - w przypadku przewozu towaru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1; 2) wyłączyć lokalizator nie wcześniej niż z chwilą: a) dostarczenia towaru do miejsca dostarczenia towaru na terytorium kraju, a w przypadku kilku miejsc dostarczenia towaru na terytorium kraju z chwilą dostarczenia towaru do ostatniego miejsca dostarczenia towaru na terytorium kraju, b) zakończenia przewozu towaru na terytorium kraju.
Art. 10c ustawy normuje obowiązki w przypadku stwierdzenia niesprawności lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji. Zgodnie z ust. 1 w przypadku stwierdzenia trwającej dłużej niż godzinę niesprawności lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji, kierujący, o którym mowa w art. 2 pkt 2 lit. a, jest obowiązany do niezwłocznego zatrzymania się na najbliższym parkingu samochodowym lub w najbliższej zatoce postojowej. Ust. 2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, kierujący środkiem transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a, przewożący towary niebezpieczne określone w Umowie europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 874 i 1307) jest obowiązany zatrzymać środek transportu na najbliższym parkingu samochodowym lub w innym miejscu zapewniającym postój, z uwzględnieniem przepisów działu 8.4 i 8.5 tej umowy. Ust. 3. Przewóz towaru środkiem transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a, może być kontynuowany po: 1) przywróceniu sprawności lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji albo 2) przeładunku towaru na środek transportu wyposażony w sprawny lokalizator albo którego dane geolokalizacyjne są przekazywane do rejestru z zewnętrznego systemu lokalizacji, albo 3) wyposażeniu środka transportu w sprawny lokalizator, albo 4) nałożeniu zamknięć urzędowych na środek transportu lub towar albo zarządzeniu konwoju, o którym mowa w art. 67 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm. 3 ).
Stosownie do art. 22 ust. 2a ustawy SENT w przypadku niewywiązywania się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.
W myśl zaś art. 22 ust. 3 ustawy SENT, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 -2a. z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.
11. Oceniając przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary w sytuacji określonej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, tj. ze względu na ważny interes przewoźnika lub interes publiczny, Organ nie znalazł podstaw do zastosowania tej instytucji uznając, że skoro przewidziane ustawą SENT obowiązki nie zostały wykonane przez osoby do tego zobowiązane, to zobligowany jest do nałożenia kary pieniężnej. Jednocześnie Organ uznał wyjątkowość instytucji odstąpienia, i powołując się na orzecznictwo sądowo administracyjne wskazał, że w interesie publicznym leży, aby dłużnicy publicznoprawni przestrzegali przepisy prawa - tak by była przestrzegana konstytucyjna zasada równości i sprawiedliwości. Wysokie, nieuchronne, kary o charakterze odstraszającym mają oddziaływać prewencyjnie na przewoźników uzasadnienie projektu ustawy o SENT, w którym wskazano, że ratio legis tej ustawy jest zmniejszenie szarej strefy oraz uszczelnienie systemu podatkowego poprzez poddanie monitoringowi transportu towarów wrażliwych, tj. uznanych przez ustawodawcę za takie, które mogą być wykorzystywane do oszustw podatkowych.
Sąd orzekający w sprawie poglądu Organu o utożsamieniu ważnego interesu przewoźnika z niemożnością zapłacenia przezeń kary, bądź też z wystąpieniem okoliczności nadzwyczajnych – nie podziela.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2020 r. (sygn. akt II GSK 1075/19 wskazał, że w art. 22 ust. 3 ustawodawca posłużył się pojęciami niedookreślonymi "ważny interes przewoźnika" oraz "interes publiczny", jako materialnoprawnymi przesłankami będącymi podstawą do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Użyty łącznik "lub" wskazuje, że do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wystarczy zaistnienie jednej z wyżej przywołanych dwóch dyrektyw wyboru ("ważny interes przewoźnika" lub "interes publiczny"), przy czym w każdej sprawie zawsze powinny zostać rozważone przez organ obie przesłanki. Posłużenie się przez ustawodawcę w treści art. 22 ust. 3 nieostrymi pojęciami: "ważny interes przewoźnika" i "interes publiczny" wymaga wypełnienia ich treści w konkretnej sprawie przez odwołanie się do całokształtu konkretnych okoliczności.
I w tej sprawie, co Sąd orzekający podkreśla, zdaniem Sądu rozważenia wymagał ważny interes przewoźnika, który na tle całokształtu okoliczności w sprawie może być uznany za wystarczający by uznać go za okoliczność przemawiającą za odstąpieniem od nałożenia kary.
Okoliczności tych jest wiele: począwszy od bezspornego zgłoszenia, dokonanego w trybie art. 7 ustawy SENT przewozu odpadów (makulatura, tektura), które okazały się być tymi wskazanymi w zgłoszeniu; zastosowania się do wezwania Organu administracji i przedstawienia pojazdu do kontroli przy autostradzie A6 w Kołbaskowie (kierunek wywóz z kraju), przez posłużenie się przez Skarżącą jako profesjonalnego przewoźnika podmiotem trzecim – operatorem, który działał w imieniu Skarżącej. Okoliczności te to także: wykonywanie na moment wydania decyzji ok. 200 przewozów odpadów, poddanie z tego tytułu kontrolom, które w stosunku do liczby ogólnej przewozów wskazują na jednostkowe przypadki wymierzenia kary za nieprzekazywanie danych geolokalizacyjnych (2,5%); wskazanie w zgłoszeniu, że będzie możliwe monitorowanie przewozu odpadów przez przesył danych geolokalizacyjnych. Takimi okolicznościami są także: wykazanie, że samochód [...] pokonał drogę bezpośrednio, bez zatrzymywania się na trasie S. - G., zaś samochód [...] na trasie G.-S., zatem, że nie doszło do oszustwa ze strony Skarżącej; potwierdzenie ze strony operatora, że co do pierwszego lokalizatora otrzymał on odpowiedź z PUESC "warning tsp-past" co nie wskazywało jednoznacznie, czy dane zostały przyjęte z błędem czy też zostały odrzucone, zaś w stosunku do drugiego lokalizatora ([...] dla pojazdu [...]) – operator potwierdził awarię urządzenia (problemy techniczne z urządzeniem). Sąd zauważa, że wskazane okoliczności - wzięte pod rozwagę razem -mogą uzasadniać ważny interes przewoźnika, ale co ważniejsze interes publiczny, który w rozpatrywanej sprawie nie ucierpiał. Zdaniem Sądu nie leży w interesie publicznym nakładanie kary pieniężnej na przewoźnika, który dokonał wszelkich, wymaganych czynności i normalnych w profesjonalnym obrocie starań podczas wykonywania przewozu, w sytuacji gdy przesył danych powierzył profesjonaliście a brak przesyłu danych nie był wynikiem celowego działania zmierzającego do oszustwa ale zwyczajnej awarii. Rygoryzm działania Organu musi w takiej sytuacji być złagodzony indywidualnymi okolicznościami sprawy, a tych Organ w kontekście badania zaistnienia przesłanek z art. 22 ust. 3 uSENT nie rozważył.
12. W ocenie Sądu, dla rozstrzygnięcia tej sprawy istotne jest także (a może przede wszystkim) uwzględnienie, że wchodzi ona w zakres stosowania prawa Unii Europejskiej, co skutkuje koniecznością poszanowania przez sąd orzekający zasady pierwszeństwa prawa Unii, zasady proporcjonalności, bezpośredniego skutku zasady proporcjonalności oraz uwzględnienia orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) dotyczącego ww. aspektów.
Odnośnie stanowiska Sądu, co do objęcia sprawy zakresem stosowania prawa Unii, to Sąd wywodzi je z zakresu przytoczonych wyżej regulacji uSENT, z których wyraźnie wynika (na co sam Organ wskazuje), że unormowania wprowadzone uSENT winny być postrzegane, z uwzględnieniem prawa UE. Zgodnie z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Finansów z 20 sierpnia 2020 r. w sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1477), systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi jest objęty przewóz towarów innych niż wymienione w art. 3 ust. 2 pkt 1-3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi, będących jednocześnie odpadami w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 779, 784, 1648 i 2151), które podlegają przepisom rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 1013/2006", bez względu na ich ilość w przesyłce.
Z kolei zgodnie z art. 50 ust. 1 ww rozporządzenia nr 1013/2006, Państwa Członkowskie ustanawiają przepisy przewidujące sankcje za naruszanie przepisów niniejszego rozporządzenia oraz podejmują wszelkie niezbędne środki, by zapewnić ich stosowanie. Ustanowione sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.
13. Objęcie sprawy zakresem stosowania prawa Unii skutkuje koniecznością zachowania zasady pierwszeństwa prawa Unii.
Należy przypomnieć, że zasada pierwszeństwa prawa Unii wymaga w szczególności dokonywania przez sądy krajowe – w celu zapewnienia skuteczności wszystkich przepisów prawa Unii – wykładni ich prawa krajowego w możliwie najszerszym zakresie zgodnej z prawem Unii (wyroki: z dnia 13 listopada 1990 r., Marleasing, C-106/89, EU:C:1990:395, pkt 8; z dnia 18 stycznia 2022 r., Thelen Technopark Berlin, C-261/20, EU:C:2022:33, pkt 26).
Państwa członkowskie są zobowiązane wykonywać swe kompetencje z poszanowaniem prawa Unii i jego ogólnych zasad, a zatem także z poszanowaniem zasady proporcjonalności (zob. podobnie wyrok z dnia 26 kwietnia 2017 r., Farkas, C-564/15, EU:C:2017:302, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada proporcjonalności zalicza się do podstawowych zasad prawa Unii, będących podstawą tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich i które powinny być zachowane w uregulowaniach krajowych wchodzących w zakres stosowania prawa Unii lub stanowiących wykonanie tego prawa (zob. w szczególności postanowienie z dnia 12 czerwca 2014 r., Pańczyk, C-28/14, niepublikowane, EU:C:2014:2003, pkt 26).
Zasada proporcjonalności wymaga od państw członkowskich podejmowania środków, które są odpowiednie do realizacji zamierzonych celów i nie wykraczają poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia (zob. podobnie wyrok z dnia 17 kwietnia 2018 r., Egenberger, C-414/16, EU:C:2018:257, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z dnia 4 października 2018 r., Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistic N&N przeciwko Budapest Rendőrfőkapitánya, C-384/17, ECLI:EU:C:2018:810, pkt 40).
Aby dany przepis był zgodny z zasadą proporcjonalności, musi być odpowiedni do zagwarantowania w sposób spójny i konsekwentny realizacji zamierzonego uzasadnionego celu i nie wykraczać poza to, co jest właściwe i konieczne do jego osiągnięcia, przy czym wynikające z niego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (zob. podobnie wyroki: z dnia 25 stycznia 2018 r., F, C-473/16, EU:C:2018:36, pkt 56; z dnia 7 września 2022 r., Cilevičs i in., C-391/20, EU:C:2022:638, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo, wyrok z dnia 24 lutego 2022 r., Agenzia delle dogane e dei monopoli i Ministero dell’Economia e delle Finanze, C-452/20, EU:C:2022:111, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).
W odniesieniu do zasady proporcjonalności, o której mowa w przywołanym art. 50 rozporządzenia nr 1013/2006, można wskazać, że TSUE w sprawie C-69/15, Nutrivet D.O.O.E.L. v. Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Föfelügyelöség
(ZOTSiS 2016/6/I-425) – w wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r. wskazał, że wykładni art. 50 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów, zmienionego rozporządzeniem nr 255/2013, na mocy którego sankcje stosowane przez państwa członkowskie w przypadku naruszenia przepisów tego rozporządzenia winny być proporcjonalne, należy dokonywać w taki sposób, że przemieszczanie odpadów, dla którego dokument, o którym mowa w załączniku VII do owego rozporządzenia, zawiera informacje błędne lub niespójne, może co do zasady być ukarane grzywną, której kwota jest równa kwocie grzywny stosowanej w przypadku naruszenia obowiązku wypełnienia tego dokumentu. Sąd krajowy w ramach kontroli proporcjonalności takiej sankcji jest zobowiązany w szczególności wziąć pod uwagę ryzyko, jakie stwarza naruszenie przepisów w dziedzinie ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Z kolei w sprawie C-487/14, S.C. Total Waste Recycling SRL v. Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Föfelügyelöség w wyroku z dnia 26 listopada 2015 r. (ZOTSiS 2015/11/I-780) -Trybunał Sprawiedliwości podkreślił, że skoro konkretne stosowanie zasady proporcjonalności należy do sądu krajowego, który powinien zbadać zgodność środków krajowych z prawem Unii, ten sąd krajowy winien sprawdzić, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne charakteryzujące rozpatrywaną przez niego sprawę, a w szczególności ryzyko, jakie może zaistnieć w wyniku naruszenia w dziedzinie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, czy kwota grzywny nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów polegających na zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony środowiska i zdrowia ludzi.
Także w innych wyrokach TSUE podkreślał wyraźnie, że dla dokonania oceny, czy sankcja jest zgodna z zasadą proporcjonalności, należy uwzględnić w szczególności charakter i wagę naruszenia, którego ukaraniu służy ta sankcja, oraz sposób ustalania jej kwoty (zob. wyrok z dnia 26 kwietnia 2017 r., Farkas, C-564/15, EU:C:2017:302, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo). Surowość nałożonej sankcji powinna być odpowiednia do wagi naruszenia, którego ukaraniu służy ta sankcja (wyrok z dnia 12 września 2019 r., Maksimovic i in., C-64/18, C-140/18, C-146/18 i C-148/18, EU:C:2019:723, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo). (zob. wyrok z dnia 4 maja 2023 r., T.A.C. przeciwko Agen?ia Na?ională de Integritate (ANI), ECLI:EU:C:2023:367, pkt 50, 51)
Wymóg, aby kara była adekwatna do wagi naruszenia, oznacza iż pod uwagę należy brać indywidualne okoliczności każdej sprawy.
14. W tym miejscu, zdaniem Sądu, właściwym jest również odwołanie się do orzecznictwa TSUE dotyczącego oceny proporcjonalności kar przewidzianych w stałej bądź zryczałtowanej kwocie. W tej kwestii, jak też w kwestii uznania w tej sprawie pierwszeństwa porządku unijnego nad krajowym Sąd podziela ustalenia dokonane przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 czerwca 2023 r. (sygn. akt III SA/Wr 374/22) i uznaje je za swoje. We wskazanym wyroku WSA we Wrocławiu przywołał opinię Rzecznika Generalnego przedstawioną w dniu 10 listopada 2022 r. w sprawie C-40/21 T.A.C. przeciwko ANI, ECLI:EU:C:2022:873, w której zawarte zostały rozważania dotyczące ww. kwestii i które zdaniem Sądu pomocne będą przy rozpoznaniu sporu zawisłego przed Sądem.
Jak wskazał Rzecznik (pkt 41, 42 opinii) wymóg, aby kara była adekwatna do wagi naruszenia oznacza zasadniczo, iż pod uwagę należy brać indywidulane okoliczności każdej sprawy. Dlatego Trybunał często uznawał kary zryczałtowane lub kary w stałej kwocie za problematyczne z punktu widzenia proporcjonalności (zobacz w szczególności wyroki: z dnia 12 lipca 2001 r., Louloudakis (C-262/99, EU:C:2001:407, pkt 69–71); z dnia 9 lutego 2012 r., Urbán (C-210/10, EU:C:2012:64, pkt 29, 41). Zobacz także opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Billerud Karlsborg i Billerud Skärblacka (C-203/12, EU:C:2013:320, pkt 42).
Jednocześnie jednak Trybunał orzekał, że zasadę proporcjonalności kar należy również interpretować w ten sposób, iż zezwala ona organom krajowym na karanie sprawców naruszeń w prosty, efektywny i skuteczny sposób. Oznacza to, że mogą też zaistnieć okoliczności, w których kara zostanie nałożona automatycznie oraz w ustalonej z góry kwocie (zobacz wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., Chmielewski (C-255/14, EU:C:2015:475, pkt 28, 29). Zobacz także analogicznie wyrok z dnia 17 października 2013 r., Billerud Karlsborg i Billerud Skärblacka (C-203/12, EU:C:2013:664, pkt 38).
Dalej, jak wskazał Rzecznik (pkt 45 opinii) sama okoliczność, że wprowadzona kara jest stała/ sztywna nie oznacza, że przepis jest niechybnie niezgodny z prawem Unii. Nie oznacza to jednak, że nie może zdarzyć tak, iż konkretnie w przypadku skarżącego owo uregulowanie może doprowadzić do rezultatu niezgodnego z prawem Unii (zobacz podobnie wyrok z dnia 11 lutego 2021 r., K.M. (Sankcje nałożone na kapitana statku) (C-77/20, EU:C:2021:112, pkt 39).
W efekcie, jak wskazał Rzecznik (pkt 46), to do sądu odsyłającego będzie więc należało, po pierwsze, ustalenie, w świetle wszystkich istotnych okoliczności, czy surowość przedmiotowej kary (na przykład w aspekcie zakresu i okresu kary oraz jej wpływu na sytuację osobistą, zawodową i ekonomiczną osoby) jest adekwatna do wagi czynu popełnionego przez skarżącego (na przykład w kontekście normatywnego wartościowania czynu oraz stopnia szkodliwości i bezprawności czynu), z uwzględnieniem celów realizowanych przez odnośne uregulowanie krajowe. Po drugie, sąd odsyłający powinien zbadać, czy w przypadku skarżącego przedmiotowa kara nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów przyświecających uregulowaniu krajowemu. W ramach tej analizy sąd krajowy powinien ustalić, czy można było przewidzieć środek mniej restrykcyjny niż przedmiotowa kara, a tak samo jak ona skuteczny, jeśli chodzi o zapewnienie poziomu ochrony interesu publicznego gwarantowanego przez rozpatrywane uregulowanie krajowe.
15. Kolejnym zagadnieniem, które zdaniem Sądu wymaga przybliżenia jest bezpośredni skutek zasady proporcjonalności i związane z tym uprawnienia/obowiązki sądu krajowego.
Zgodnie z motywem 1 oraz 42 preambuły do rozporządzenia nr 1013/2006, głównym i najważniejszym celem i przedmiotem niniejszego rozporządzenia jest ochrona środowiska, a zważywszy, że cel niniejszego rozporządzenia, to jest zapewnienie ochrony środowiska podczas przemieszczania odpadów, nie może zostać w sposób wystarczający osiągnięty przez Państwa Członkowskie, natomiast z uwagi na jego rozmiary i skutki możliwe jest lepsze jego osiągnięcie na poziomie Wspólnoty, Wspólnota może podjąć działania zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 Traktatu. Zgodnie z zasadą proporcjonalności określoną w tym artykule, niniejsze rozporządzenie nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu.
Kierując się art. 50 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów, zmienionego rozporządzeniem nr 255/2013, na mocy którego sankcje stosowane przez państwa członkowskie w przypadku naruszenia przepisów tego rozporządzenia winny być proporcjonalne oraz orzecznictwem TSUE należy wskazać, że wymóg proporcjonalności kar (w sprawie środków przyjętych przez państwo członkowskie w celu zapewnienia zapobiegania nielegalnym przemieszczaniom odpadów i wykrywania ich) jest bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny, w związku z czym jest on bezpośrednio skuteczny. Oznacza to, że jednostka może powołać się na dany przepis Unii przed sądem krajowym.
A Sąd kierując się zasadą pierwszeństwa prawa Unii winien dokonać wykładni prawa krajowego w sposób zgodny z prawem Unii, w sprawie z wymogiem proporcjonalności kar.
Powoływana zasada pierwszeństwa prawa Unii wymaga od sądu krajowego, do którego kompetencji należy stosowanie przepisów prawa Unii, by – w razie niemożności dokonania wykładni uregulowania krajowego w sposób zgodny z wymogami określonymi w prawie Unii – zapewnił pełną skuteczność wymogów tego prawa w zawisłym przed nim sporze, w razie konieczności odstępując z własnej inicjatywy od stosowania wszelkich przepisów lub praktyk krajowych, także późniejszych, które są niezgodne z przepisem prawa Unii mającym bezpośrednią skuteczność, bez konieczności zwracania się o wcześniejsze uchylenie tego przepisu krajowego lub praktyki krajowej lub oczekiwania na ich uchylenie w drodze ustawodawczej lub w jakimkolwiek innym trybie ustrojowym (zob. podobnie wyroki: z dnia 24 czerwca 2019 r., Popławski, C-573/17, EU:C:2019:530, pkt 58, 61; a także z dnia 21 grudnia 2021 r., Euro Box Promotion i in., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 i C-840/19, EU:C:2021:1034, pkt 252). (zob. wyrok z dnia 8 marca 2022 r., C-205/20, NE przeciwko Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld, ECLI:EU:C:2022:168, pkt 37)
Jednocześnie w przywołanym wyroku C-205/20 (pkt 42, 44) Trybunał wskazał, że w celu zapewnienia pełnej skuteczności wymogu proporcjonalności kar sąd krajowy zobowiązany jest do odstąpienia od stosowania części uregulowania krajowego, z której wynika nieproporcjonalny charakter kar, w taki sposób aby doprowadzić do ustalenia proporcjonalnych sankcji.
Aby zapewnić pełne stosowanie wymogu proporcjonalności wystarczy odstąpić od stosowania przepisów krajowych jedynie w zakresie, w jakim stoją one przeszkodzie nałożeniu proporcjonalnej sankcji, w celu zagwarantowania, by sankcje nałożone na daną osobę były zgodne z tym wymogiem.
Innymi słowy Trybunał orzekł, że zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy intepretować w ten sposób, iż nakłada ona na organy krajowe obowiązek odstąpienia od stosowania odnośnego uregulowania krajowego wyłącznie w zakresie niezbędnym do umożliwienia nałożenia proporcjonalnych kar. Dlatego też organy te nie muszą odstępować od stosowania takiego uregulowania krajowego w całości. (zob. opinia C-40/21 pkt 54)
16. Przechodząc na grunt przepisów krajowych, Sąd dokonał oceny zasadności nałożonej na Skarżącą kary nie tylko z uwzględnieniem interesu publicznego, ważnego interesu przewoźnika ale i z uwzględnieniem zasady proporcjonalności.
W sprawie, uprawnione jest powołanie się na zasadę proporcjonalności w kontekście art. 50 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów, zmienionego rozporządzeniem nr 255/2013 i ustawy SENT oraz na bezpośredni skutek zasady proporcjonalności.
Kara nałożona na Skarżącą związana jest z niedopełnieniem obowiązków związanych z zapewnieniem przekazywania danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem przy wykorzystaniu lokalizatora.
Ustawodawca za naruszenie przez przewoźnika obowiązków z art. 10a ust. 1 uSENT związanych z zapewnieniem przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem przewidział w art. 22 ust. 2a tej ustawy, karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Kierując się wskazaniami wynikającymi z orzecznictwa TSUE w zakresie proporcjonalności kary należy odnieść się w szczególności do charakteru i wagi naruszenia, za które kara ma być wymierzona, a także do metody ustalenia jej wysokości.
Odnośnie charakteru naruszenia, za które jest przewidziana kara, to odwołać należy się do regulacji uSENT związanych z funkcją jaką pełni lokalizator i znaczeniem przekazywanych przy jego użyciu danych geolokalizacyjnych, dla osiągnięcia celu ustawy.
Od 22 lutego 2022 r. katalog towarów, których przemieszczanie objęte jest systemem monitorowania przewozu i obrotu towarów SENT został rozszerzony o odpady w rozumieniu ustawy o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.), także tych, które podlegają przepisom rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1, z późn. zm. 2 ), (dalej "Rozporządzenie UE"), bez względu na ich ilość w przesyłce. W przypadku odpadów, obowiązek monitorowania został ograniczony wyłącznie do ich przywozu do Polski z zagranicy.
Ustawa poprzez wprowadzenie monitoringu przewozu i obrotu określonych towarów, co do zasady ma służyć prawidłowości rozliczania podatku VAT i zapobiegać oszustwom podatkowym, w przypadku zaś odpadów, które jako towar objęty procedurą monitorowania zostały dodane w wyniku nowelizacji uSENT – wspólnie z ustawą o odpadach i przywołanym rozporządzeniem nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów, zmienionego rozporządzeniem nr 255/2013 ma służyć zapobieganiu i wykrywaniu nielegalnego przemieszczenia odpadów a przede wszystkim ochronie środowiska.
W ramach wprowadzonego ustawą SENT systemu monitoringu przewozu i obrotu towarów, kwestia danych geolokalizacyjnych i obowiązku ich przekazywania przy użyciu lokalizatora, zdaniem Sądu, nie ma charakteru wymogu formalnego, bowiem z powołanych we wstępie uzasadnienia regulacji wynika, że obowiązek nałożony na stronę - przewoźnika w zakresie zapewnienia przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem ma istotne znaczenie dla realizacji celu ustawy. Przekazywanie aktualnych danych obejmujących ważne informacje, m.in. współrzędne geograficzne dotyczące położenia środka transportu, prędkość, datę godzinę pozyskania współrzędnych, itd. pozwala zarówno na bieżące monitorowanie przewozu i podjęcie kontroli przewozu, jak również ma znaczenie dla następczych kontroli dotyczących odpadów – dane mogą być wykorzystywane w postępowaniach ich dotyczących.
Mając na uwadze rolę jaką pełni przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych, Sąd nie kwestionuje, że naruszenie takiego obowiązku nie jest bez znaczenia w kontekście celu ustawy. Skoro obowiązek ma istotne znaczenie dla realizacji celu ustawy, to jego naruszenie również ma takie znaczenie. Powyższe nie skutkuje jednak automatycznym uznaniem, że przewidziana kara jest proporcjonalna.
17. Kolejnym aspektem, który wymaga oceny dochowania zasady proporcjonalności, jest kwestia wagi naruszenia, które ma być ukarane oraz przewidzianej metody ustalenia wysokości kary za naruszenie, z uwzględnieniem celów realizowanych przez uSENT..
Z przepisów ustawy SENT wynika następująca konstrukcja kary:
- kara w stałej wysokości 10.000 zł za naruszenie obowiązku - art. 22 ust. 2a
W przypadku niewywiązywania się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10 000 zł.
- obligatoryjne odstąpienie od nałożenia kary - art. 22 ust. 2b
Odstępuje się od nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1, jeżeli jego niedopełnienie wynikało z niedostępności rejestru.
- fakultatywne, pozostawione uznaniu organu, odstąpienie od nałożenia kary – art. 22 ust. 3 (to ostatnie zostało przez Sąd omówione powyżej). W przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 -2a. z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.
A zatem ustawodawca poza sytuacją niedostępności rejestru, uznał każdą inną okoliczność, która spowodowała niewywiązanie się przez przewoźnika z obowiązku zapewnienia przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu, za wywołującą naruszenie tej samej wagi.
Innymi słowy z regulacji wynika, że każde niedopełnienie obowiązku ma to samo znaczenie z punktu widzenia jego skutków dla celu ustawy. Według ustawodawcy każde naruszenie powoduje taki sam uszczerbek dla dobra chronionego ustawą, tzn. uniemożliwia osiągnięcie jej celu, jakim jest zapobieganie i wykrywanie oszustw podatkowych oraz nielegalnego przemieszczenia odpadów a poprzez § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Finansów z 20 sierpnia 2020 r. w sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi dzięki któremu, systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi jest objęty przewóz towarów innych niż wymienione w art. 3 ust. 2 pkt 1-3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi, będących jednocześnie odpadami w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 779, 784, 1648 i 2151), które podlegają przepisom rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, bez względu na ich ilość w przesyłce – przede wszystkim ochrona środowiska. Dlatego przy wymiarze kary w ogóle nie są uwzględniane okoliczności faktyczne w jakich doszło do naruszenia. Nie ma znaczenia przyczyna niedopełnienia obowiązku (oprócz niedostępności rejestru), ani nie ma znaczenia skala naruszenia; wystarczy stwierdzenie, że dane geolokalizacyjne nie były przekazywane, żeby przewoźnik podlegał karze.
Jak już Sąd wskazywał, nie jest wykluczone wprowadzenie stałej/sztywnej kary bez różnicowania przyczyn naruszenia i skutków naruszenia. Jednak dla zachowania zasady proporcjonalności wymaga to stwierdzenia, że bez względu na indywidulane okoliczności, w których doszło do naruszenia, skutkują one naruszeniem o tym samym znaczeniu.
18. W ocenie Sądu w sprawie nie można jednak przyjąć, że każda przerwa, niezależnie od przyczyn, a także czasu jej trwania w przekazywaniu danych geolokalizacyjnych środka transportu wywołuje tożsame naruszenie, tzn. skutek każdej przerwy w przekazywaniu danych w tym samym stopniu uniemożliwia monitoring przewozu i obrotu i w konsekwencji zrealizowanie celu przepisów. A tym samym kara wymaga tego samego stopnia surowości.
Przyczyny wystąpienia przerwy oraz czas jej trwania w przekazywaniu danych mogą być następstwem różnych okoliczności. Obok świadomego działania czy niedbalstwa na brak przekazywania danych i czas trwania przerwy w przekazywaniu danych mogą wpływać okoliczności niezależne od przewoźnika, inne aniżeli niedostępność rejestru. Chociażby na drodze mogą wystąpić zdarzenia, które uniemożliwią kierowcy zjazd na najbliższy parking, czy zatoczkę. Może nastąpić niezamierzona awaria lokalizatora. Ponadto czas nieudostępniania danych czy czas przejazdu, jeśli nic nie wskazuje aby był nieprawidłowy nie ma takiego samego znaczenia dla monitoringu przewozu i obrotu i nie wpływa jednakowo na realizację celu ustawy. Nie utrudnia w ten sam sposób kontroli bieżących i następczych i analizy obrotu odpadami. Dlatego, w ocenie Sądu nie można uznać, że ten sam stopień surowości kary, bez względu na wagę naruszenia zachowuje zasadę proporcjonalności.
Istotne znaczenie ma również to, że kara jest nakładana za niedopełnienie obowiązku, a nie za działanie oszukańcze.
Przewoźnik ma obowiązek zapewnienia przekazywania danych geolokalizacyjnych, który realizuje poprzez wyposażenie pojazdu w lokalizator oraz przeszkolenie kierowców i dbanie o przestrzeganie przez nich obowiązków w trakcie przewozu (z art. 10b, 10c).
19. W ocenie Sądu zatem nie każde naruszenie obowiązku z art. 10a ust. 1 uSENT przez przewoźnika ma tę samą wagę i nie każde stanowi przeszkodę dla realizacji skutecznego monitoringu przewozu i obrotu towarów. Tym samym, w ocenie Sądu automatyczne nałożenie kary w tej samej wysokości na przewoźnika bez uwzględnienia konkretnych okoliczności danej sprawy nie dochowuje zasady proporcjonalności i wykracza poza to, co jest niezbędne dla celu uSENT – zapobieżenia oszustwom a w zw. z celem ustawy o odpadach oraz rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów - zapewnienia legalnego przemieszczania odpadów i ochrony środowiska.
Konsekwencją powyższej oceny Sądu jest konieczność określenia skutków stwierdzonego braku proporcjonalności. Jak Sąd wskazywał, należy rozważyć całkowite odstąpienie od stosowania regulacji niezapewniającej proporcjonalności kary, bądź też, tak jak wskazał to TSUE w wyroku C- 205/20 odstąpienie w zakresie niezbędnym do umożliwienia nałożenia proporcjonalnych kar.
Sąd orzekający w sprawie, stoi na stanowisku, że na gruncie obowiązujących przepisów krajowych możliwe jest odstąpienie od regulacji uSENT w zakresie niezbędnym do umożliwienia nałożenia proporcjonalnych kar.
W ocenie Sądu uzasadnione jest stanowisko, że wobec stwierdzenia braku dochowania zasady proporcjonalności kar wywodzonej z prawa Unii (i w znaczeniu wynikającym z orzecznictwa TSUE), na gruncie prawa krajowego należy uznać, że względem przedmiotowej kary pieniężnej w uSENT nie zostały uregulowane dyrektywy wymiaru kary. Powyższe, zdaniem Sądu uprawnia do zastosowania w sprawie art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.) przy zachowaniu górnej granicy kary 10.000 zł.
W ocenie Sądu stanowisko o częściowym odstąpieniu od uregulowania uSENT jest dopuszczalne. Z art. 189a k.p.a. wynika, że przepisy działu IVa k.p.a. mogą mieć zastosowanie w całości (§ 1) lub w pewnym zakresie (§ 2) albo nie mieć zastosowania (§ 3). (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego Opublikowano: LEX/el. 2023, komentarz do art. 189a).
20. Stwierdzenie przez Sąd orzekający w sprawie jako Sąd unijny, że w sprawie nie została dochowana zasada proporcjonalności kar (w znaczeniu wynikającym z prawa Unii), skutkuje odstąpieniem przez Sąd od uregulowań uSENT w części w jakiej nie przewidują dyrektyw wymiaru kary i zastosowanie w tym zakresie przepisów ustawy k.p.a. – art. 189d.
Sąd nie podziela przy tym poglądu wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 520/22, z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2559/21, WSA w Krakowie z dnia 20 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1270/22), że kwestia proporcjonalności kar winna być elementem rozstrzygnięcia w ramach przepisów uSENT odwołujących się do interesu publicznego (w sprawie art. 22 ust. 3). Powyższe podyktowane jest zajętym przez Sąd stanowiskiem, że sprawa wchodzi w zakres stosowania prawa Unii i dotyczy zasady proporcjonalności będącej jedną z ogólnych zasad prawa Unii, niedopuszczalne jest tym samym nadawanie jej znaczenia innego aniżeli wynika z prawa Unii i orzecznictwa TSUE. Nie jest zatem dopuszczalne, aby zasadę proporcjonalności definiować w pojęciu interesu publicznego. Ponadto zasada proporcjonalności kar ma bezpośredni skutek.
Nie jest również dopuszczalne, aby zasada proporcjonalności była stosowana/realizowana w drodze tzw. uznania administracyjnego organu. A taki charakter mają przepisy uSENT (m.in. omawiany art. 22 ust. 3).
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że Organ dopuścił się nie tylko naruszenia art. art. 22 ust. 3 uSENT, nieprawidłowo interpretując pojęcie ważnego interesu przewoźnika i interesu publicznego.
Sąd dostrzegł także, że wobec nie budzącego wątpliwości obowiązku przewoźnika, zapewnienia przesyłu danych i także niebudzącego wątpliwości braku wywiązania się z niego, zastosowana przez Organ kara (jeśli Organ nie uzna za właściwe odstąpienie od niej), która wynika z uSENT jest nieproporcjonalna w okolicznościach tej sprawy do charakteru i wagi naruszenia w kontekście celu uSENT w zw. z ustawą o odpadach oraz art. 50 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów.
21. W ponownie prowadzonym postępowaniu Organ zobowiązany będzie dokonać oceny sprawy z uwzględnieniem stanowiska Sądu i albo od kary odstąpić, jeśli rozważy zgodnie ze wskazówkami Sądu przesłanki wystąpienia ważnego interesu przewoźnika i interesu publicznego, albo też przy wymiarze kary winien uwzględnić okoliczności, które mają znaczenie w świetle kryteriów charakteru i wagi naruszenia z uwzględnieniem celów ustawy i z zachowaniem zasady proporcjonalności. Wszystkie ustalenia i oceny Organu, które wpłynęły na wymiar kary winny znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji.
Z tych względów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.