II SA/Sz 105/24

II SA/Sz 105/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska /sprawozdawca/
Katarzyna Sokołowska
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2651/24 - Wyrok NSA z 2025-10-01
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151, art. 119 pkt 3, art. 120, art. 3 par. 1,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 682
art. 49f ust. 1 i ust. 2, art. 103 ust. 2, art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7a, art. 3 pkt 8
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. P. i T. P. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 13 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2023 r., nr WOA.7722.120.2021.RK Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej: "ZWINB w Szczecinie", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 682 ze zm., dalej: "P.b."), po rozpatrzeniu zażalenia M. F. oraz M. F.1, uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "PINB w Szczecinie", organ I instancji") z dnia 6 kwietnia 2023 r., nr: ROP.5160.92.2892.2021.GM, nakładające na A. P. i T. P. obowiązek przedłożenia do dnia 30 sierpnia 2023 r. dokumentów legalizacyjnych dotyczących budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] i nr [...], obręb [...] m. S..
Jak wynika z uzasadnienia powyższego postanowienia ZWINB w Szczecinie oraz akt administracyjnych, w związku z pismem M. F. i M. F.1 z dnia 7 czerwca 2021 r. PINB w S. przeprowadził w dniu 23 czerwca 2021 r. kontrolę robót budowlanych, prowadzonych na nieruchomości położonej przy ul. [...] w S. (działka nr [...] i nr [...], obręb [...]), w wyniku której ustalono, że na nieruchomości tej prowadzona jest budowa budynku parterowego o konstrukcji murowanej. Budowa jest na etapie wykonywania więźby dachowej. Budynek zlokalizowany jest jedną ze ścian na linii granicy/ogrodzenia z działką nr [...], natomiast drugą ścianą na granicy z nieruchomością przy ul. [...] (działka nr [...]). W trakcie kontroli ustalono, że część ścian zewnętrznych została wykonana jako nowe, pozostałe ściany - ze względu na wykonany tynk nie ustalono, z jakich materiałów zostały wykonane. Tym samym nie ustalono, czy są to ściany nowe.
Podczas czynności kontrolnych inwestor - T. P., oświadczył, że budynek o identycznym kształcie stał w tym samym miejscu. Budynek był podpiwniczony i znajdował się w złym stanie technicznym, ze względu na konieczność rozbiórki ścian piwnic konieczne było rozebranie stojących na nich ścian części nadziemnej. Dokonano również rozbiórki więźby dachowej, która uległa częściowemu zawaleniu. Obecnie trwają prace związane z odbudową rozebranych wcześniej części budynku. Ponadto T. P. oświadczył, że nie uzyskiwał pozwolenia ani nie dokonywał zgłoszenia na wykonanie ww. robót.
Na podstawie pomiarów dokonanych podczas czynności kontrolnych ustalono, że budynek posiada powierzchnię zabudowy 69,15 m˛, zaś wysokość ścian wynosi 2,70 m. Wykonano dokumentację fotograficzną, z której wynika, iż budynek jest w budowie, na etapie wykonania drewnianej więźby dachowej; dach ww. budynku jest dachem dwuspadowym, ze szczytem skierowanym w stronę działki sąsiedniej nr [...].
W związku z powyższym PINB w S. pismem z dnia 22 lipca 2021 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy murowanego budynku gospodarczego na nieruchomościach zlokalizowanych w rejonie ulicy [...], stanowiących działki nr [...] i [...] z obrębu [...] w S., oraz postanowieniem z dnia 22 lipca 2021 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1, 3, 4 i 5 P.b. wstrzymał inwestorom - A. i T. P. roboty budowlane, związane z budową ww. budynku, jako wykonane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W toku postępowania T. P. w piśmie z dnia 9 sierpnia 2021 r., skierowanym do PINB w S. wskazał, że przedmiotowy budynek istniał już, gdy kupił nieruchomość w 2000 r., budynek zaś postawił jego dziadek - W. P., który był pierwszym właścicielem działki, na dowód czego załączył zdjęcia oraz oświadczenia sąsiadów: M. A., B. B., J. U., J. U.1 i Z. G.. Ponadto T. P. wskazał, że remont budynku zaczął na wiosnę 2021 r., ponieważ jego stan techniczny nie był najlepszy. Prace, które wykonał to nowe tynki zewnętrzne zwłaszcza od strony sąsiada, który wniósł zażalenie, ponieważ z powodu przeciekającego dachu, którego spad był w kierunku działki sąsiada (nr [...]) tynki zimą "odparzyły się" i szpeciły elewacje. Chcąc uniknąć dalszej degradacji ścian zmienił spad dachu. Ponadto zasypał piwnicę, która ze względu na zły stan techniczny groziła zawaleniem. Część nadbudówki piwnicy była drewniana otynkowana, dlatego zmuszony był postawić nową ścianę zewnętrzną.
W dniu 16 listopada 2021 r. A. i T. P. złożyli do PINB w S. wniosek o legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej, w którym wskazali, że remontują wzniesiony przez dziadka T. P. budynek.
Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2022 r., wydanym na podstawie art. 48b ust. 2 P.b., PINB w S. nałożył na A. i T. P. obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych dotyczących przedmiotowego budynku.
Wskutek zażalenia A. i T. P., postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2022 r., ZWINB w Szczecinie uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach rozstrzygnięcia ZWINB w Szczecinie wskazał, że PINB w S. nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy, konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia zakresu wykonanych robót, przede wszystkim ustalenie czy przedmiotowy budynek został rozebrany w całości i odbudowany (wybudowany) jako nowy czy tylko rozebrano i odbudowano fragmenty poszczególnych ścian i innych elementów. Ponadto ZWINB w Szczecinie wskazał, że należy przesłuchać w sprawie, jako świadków, osoby mogące mieć wiedzę co do poprzedniego stanu przedmiotowego budynku, jak i obecnie wykonanych robót budowlanych, w tym osoby, których oświadczenia przedłożył T. P. oraz ponownie przeprowadzić oględziny przedmiotowego budynku w celu możliwie dokładnego ustalenia zakresu przeprowadzonych robót.
W dniu 24 czerwca 2022 r. PINB w S. przesłuchał w charakterze świadka B. B. i J. U..
Świadek B. B. zeznała, że mieszka pod adresem [...] od urodzenia tj. od [...] r. Pamięta, że na posesji przy ul. [...] stał budynek gospodarczy w miejscu obecnego. Jak tylko sięga pamięcią budynek gospodarczy był zbliżony gabarytami do tego jaki jest obecnie. Nie przypomina sobie aby był on rozbudowywany w przeszłości. Zwróciła jedynie uwagę na to, że obecnie został zmieniony kształt dachu z płaskiego na dwuspadowy. Budynek znajduje się z tyłu budynku mieszkalnego więc trudno obserwować zmiany jakim mógł podlegać, tym bardziej, że nie interesowała się takimi sprawami. Pamięta, że budynek stał w obecnym miejscu i kształcie od jej lat dzieciństwa.
Świadek J. U. zeznał, że mieszka pod adresem [...] od 1971 r. Pamięta, że już wtedy budynek gospodarczy znajdował się z tyłu działki przy ul. [...]. Nie przypomina sobie aby w poprzednich latach budynek był rozbudowywany. Możliwe, że były przy nim prowadzone prace remontowe lecz nie dostrzegł na przestrzeni lat zmian gabarytów budynku. Obecnie zauważył, że zmieniany jest dach z płaskiego na dwuspadowy. Gabaryty, tj. długość i szerokość nie uległy raczej zmianie. Nie jest w stanie wskazać dokładnego zakresu prac wykonanych przy tym budynku w 2021 r., gdyż nie interesował się tą sprawą. Budynek gospodarczy jest zasłonięty w dużej mierze przez budynek mieszkalny, natomiast od wielu lat nie przebywał w miejscu gdzie jest lepsza widoczność, tj. z tyłu działki, gdyż nie miał takiej potrzeby. Obecny stan widział na fotografiach w aktach sprawy.
W dniu 4 lipca 2022 r. PINB w Szczecinie ponownie przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości przy ul. [...]. Jak wynika z protokołu na podstawie dokonanych odkrywek oraz informacji uzyskanych od T. P. ustalono, że:
1. Ściana od strony granicy z działką nr [...] została wykonana z cegły czerwonej pełnej. Została nadbudowana i pogubiona od wewnątrz suporeksem do grubości ok. 24 cm. Na ścianie wykonano wieniec betonowy.
2. Ściana oddzielająca pomieszczenie garażu od pomieszczenia gospodarczego również wykonana uprzednio z cegły pełnej czerwonej, została pogrubiona suporeksem do grubości około 25 cm. Na ścianie wykonano wieniec betonowy.
3. Ściana szczytowa od strony budynku mieszkalnego została w całości rozebrana i odbudowana z bloczków betonowych.
4. Odcinek ściany frontu budynku od narożnika ze ścianą szczytową do bramy garażowej został wykonany jako nowy.
5. Ściana od strony działki nr [...] na odcinku od narożnika ze ścianą szczytową do długości 3,8 m została odbudowana. W miejscu tym uprzednio znajdowała się płyta OSB.
6. Na pozostałym odcinku ściana od strony działki nr [...] została częściowo rozebrana w celu nawiązania do odbudowanej części ściany, nadbudowana i pogrubiona do ok. 24 cm. Na ścianie wykonano wieniec. Częściowa rozbiórka ściany nie obejmowała całej jej wysokości.
7. Wykonano więźbę dachową jako nowy element konstrukcyjny. Poprzedni dach był płaski, obecnie więźba została wykonana pod dach dwuspadowy.
T. P. oświadczył do protokołu, że dokonał wzmocnienia fundamentu ściany oddzielającej pomieszczenie gospodarcze od garażu.
Postanowieniem z dnia 25 lipca 2022 r. PINB w S. nałożył na A. i T. P. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 października 2022 r. oceny technicznej wskazującej czy przedmiotowy budynek został rozebrany w całości i odbudowany (wybudowany) jako nowy czy tylko rozebrano i odbudowano fragmenty poszczególnych ścian i elementów, a jeśli tak, to które elementy rozebrano i w jakiej części.
W dniu 10 sierpnia 2022 r. inwestorzy przedłożyli ocenę techniczną wraz z inwentaryzacją z dnia 1 sierpnia 2022 r., w której jej autor, mgr inż. arch. I. L., wskazał, że:
1. Budynek nie został rozebrany w całości, lecz rozebrano jedynie fragmenty jego ścian oraz konstrukcję dachu wraz z pokryciem,
2. Ściany, które nie zostały rozebrane - nr 1 w całości, nr 2 na odcinku długości 1,30m, nr 4 na długości 4,03m, nr 5 w całości, nr 6 w całości, nr 7 w całości,
3. Ściana, którą rozebrano częściowo (od poziomu ok. 0,6m od posadzki do ok. 2,60m) - ściana nr 2 na odcinku długości 4,38m,
4. Ściany drewniane na podmurówce, które zostały rozebrane i odbudowane w całości - nr 2 na odcinkach długości 4,50m i 3,43m, nr 3 w całości, nr 4 na odcinku długości 3,75m,
5. Fragmenty rozebranych ścian, wymienione w pkt. 3 i 4, zostały odbudowane z bloczków gazobetonowych grubości 24cm na zaprawie cementowo-wapiennej i otynkowane obustronnie; dla uzyskania kąta prostego nieznacznie skorygowano narożnik ścian nr 3 i nr 4,
6. Na wszystkich ścianach wykonano wieniec żelbetowy 24 x 25cm,
7. Budynek, w miejsce dawnego dachu płaskiego, przekryto drewnianą, dwuspadową więźbą dachową z krokwi 16 x 5cm w rozstawie co ok. 60cm, o kącie nachylenia połaci 23,5 st.
Pismem z dnia 14 grudnia 2022 r. PINB w S. poinformował A. i T. P. o tym, że zgodnie z art. 49f P.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o uproszczone postępowanie legalizacyjne zaznaczając, że dotyczy to części obiektu z lat 60-tych ubiegłego wieku.
W dniu 9 stycznia 2023 r. A. i T. P. złożyli do PINB w S. wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, wskazując na załączniku graficznym, że przedmiotem wniosku jest obiekt wskazany na załączniku graficznym, tj. obiekt budowlany o zarysie takim, jak wskazuje to ww. ocena techniczna, przy czym wskazano, że jest to obiekt z lat 60-tych XX w. (za wyjątkiem fragmentu ściany frontowej dł. 3,74 m, którą opisano jako element nowy). Na ww. załączniku brak budynku gospodarczego nr [...] który zaznaczony jest na mapie zasadniczej.
W związku z powyższym postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2023 r., wydanym na podstawie art. 49g P.b., PINB w S. nałożył na A. i T. P. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 sierpnia 2023 r. dokumentów legalizacyjnych:
1. oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b.
2. geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego;
3. ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującą, czy stan techniczny obiektu budowlanego:
a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz
b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli M. F. oraz M. F.1.
Ponadto w związku z powyższym postanowieniem J. O., w piśmie z dnia 20 kwietnia 2023 r. podała, że budynek A. i T. P., który stoi na posesji [...] został rozebrany i postawiony nowy, powiększony i podwyższony.
Wydając wskazane na wstępie postanowienie z dnia 13 grudnia 2023 r. ZWINB w Szczecinie przytoczył treść art. 49f ust. 1 i ust. 2, art. 49g i art. 103 ust. 2 P.b. oraz wyjaśnił, że w przypadku gdy upłynęło co najmniej 20 lat od zakończenia budowy organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne z urzędu. W przypadku natomiast, gdy budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r., uproszczone postępowanie legalizacyjne wszczynane jest jedynie na żądanie właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, w przeciwnym zaś razie organ nadzoru budowlanego obowiązany jest przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).
Organ II instancji wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do uznania, iż budowa spornego budynku gospodarczego nie została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. oraz nie została zakończona co najmniej 20 lat przed wszczęciem uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Według ZWINB w Szczecinie potwierdzają to dowody:
1. protokół z czynności kontrolnych z dnia 23 czerwca 2021 r., zgodnie z którym sporny budynek w trakcie ww. kontroli był w budowie - na zdjęciach dołączonych do ww. protokołu widoczny jest budynek w budowie, montaż więźby dachowej jest w trakcie realizacji;
2. protokół z czynności kontrolnych z dnia 4 lipca 2022 r., zgodnie z którym:
- ściana budynku od strony granicy z działką nr [...] została nadbudowana i pogubiona od wewnątrz suporeksem do grubości ok. 24 cm,
- ściana oddzielająca pomieszczenie garażu od pomieszczenia gospodarczego również została pogrubiona suporeksem do grubości około 25 cm, dokonano także wzmocnienia fundamentu tej ściany,
- ściana szczytowa od strony budynku mieszkalnego została w całości rozebrana i odbudowana z bloczków betonowych,
- odcinek ściany frontu budynku od narożnika ze ścianą szczytową do bramy garażowej został wykonany jako nowy,
- ściana od strony działki nr [...] na odcinku od narożnika ze ścianą szczytową do długości 3,8 m została wykonana jako nowa (w miejscu tym uprzednio znajdowała się płyta OSB),
- na pozostałym odcinku ściana od strony działki nr [...] została częściowo rozebrana, nadbudowana i pogrubiona do ok. 24 cm,
- w budynku wykonano wieniec betonowy,
- wykonano więźbę dachową jako nowy element konstrukcyjny, poprzedni dach był płaski, obecnie więźba została wykonana pod dach dwuspadowy;
3. ocena techniczna z inwentaryzacją, z której wynika - wbrew twierdzeniu autora ww. opracowania, podsumowującym ustalenia oceny - że budynek gospodarczy, istniejący uprzednio w miejscu obecnie wzniesionego budynku, został rozebrany; pozostawiono jedynie fragmenty ścian w północno-zachodniej części budynku oraz fragment ściany o wysokości 60 cm (na długości 4,38 m) w części północnej budynku; pozostałe elementy spornego obiektu budowlanego są elementami nowymi; ponadto południowo-wschodni narożnik budynku przebiega w innym niż uprzednio miejscu; powyższa ocena techniczna opisuje jako "nieznaczne skorygowanie narożnika ścian", z czym ZWINB w Szczecinie się nie zgodził wskazując, że długość ww. "korekty", polegającej na innym niż uprzednio usytuowaniu ścian narożnika budynku, wynosi ponad 5 m;
4. inwentaryzacja budynku, dołączona do zażalenia skarżących z dnia 21 stycznia 2022 r., z której wynika zarys uprzednio istniejącego, przedwojennego budynku gospodarczego (inwentarskiego) - oznaczonego na mapie zasadniczej nr [...]; obiekt powyższy nie istnieje, bowiem został rozebrany,
5. z fotograficznej mapy pozyskanej ze strony internetowej geoportal.gov.pl (ortofotomapa archiwalna datowana: "02.2021") wynika, że w lutym 2021 roku w miejscu spornego budynku istniał budynek z płaskim dachem,
6. z fotograficznej mapy pozyskanej ze strony internetowej geoportal.gov.pl (ortofotomapa archiwalna datowana: "04.2021") wynika, że sporny budynek w kwietniu 2021 był rozebrany; pozostały jedynie elementy opisane w ww. ocenie technicznej z inwentaryzacją.
Według ZWINB w Szczecinie dodatkowo potwierdza to oświadczenie J. O. z dnia 20 kwietnia 2023 r., że sporny budynek został rozebrany oraz postawiony jako nowy, powiększony i podwyższony, bowiem jest ono spójne z całością materiału dowodowego.
Ponadto ZWINB w Szczecinie stwierdził, że powyższym dowodom nie zaprzeczają zeznania świadków, bowiem wynika z nich jedynie, że w miejscu spornego budynku istniał uprzednio budynek. Świadkowie wskazali jednak, że nie mają wiedzy na temat zmian, jakim mógł on podlegać, bowiem jest on zasłonięty budynkiem mieszkalnym.
W ocenie organu II instancji z powyższych materiałów dowodowych wynika, że roboty budowlane rozpoczęto w 2021 r. oraz że do dnia ostatnich czynności kontrolnych organu, tj. 4 lipca 2022 r. nie zostały one zakończone. Inwestorzy rozebrali istniejący uprzednio budynek oraz wznieśli budynek nowy, wykorzystując niewielkie fragmenty uprzednio istniejącego budynku. Powyższe, w ocenie ZWINB w Szczecinie, miało uprawdopodobnić, iż przebudowują oni oraz remontują, ewentualnie odbudowują, obiekt istniejący.
W ocenie ZWINB w Szczecinie wykonane, roboty nie mieszczą się zarówno w definicji przebudowy, jak i remontu. Odwołując się do definicji budowy, przebudowy i remontu zawartych w art. 3 pkt 6, 7a i 8 P.b. wskazał, że przebudować można istniejący budynek, nie zaś pozostałości po tym budynku w postaci niewielkich jego fragmentów, które ostały się po jego rozbiórce. Ponadto, w związku z wykonaniem przedmiotowych robót, zmieniona została powierzchnia zabudowy oraz wysokość budynku w stosunku do uprzednio istniejącego obiektu. Tym samym nie można także uznać, że wykonane roboty polegały na przebudowie lub na odtworzeniu stanu pierwotnego budynku.
Zdaniem ZWINB w Szczecinie wykonane roboty nie stanowią także odbudowy obiektu budowlanego w ścisłym tego słowa znaczeniu, bowiem w ich wyniku powstał inny niż uprzednio obiekt, o większych gabarytach, z dachem dwuspadowym. Według ZWINB w Szczecinie traci to jednak na znaczeniu w świetle art. 3 pkt 6 P.b., zgodnie z którym nie tylko wykonanie nowego obiektu budowlanego, lecz także odbudowa obiektu stanowi budowę, wymagająca w tym przypadku pozwolenia na budowę.
Jak wskazał organ II instancji sporny obiekt budowlany stanowi rozciągniętą w czasie samowolę budowlaną, przy czym pierwsze samowolne roboty wykonano przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane, tj. przed 1 stycznia 1995 r. (pozostały niewielkie fragmenty wzniesionego wówczas obiektu), zaś ostatnio przeprowadzone roboty (w 2021 r.) polegały na rozbiórce ww. obiektu budowlanego, z pozostawieniem niewielkich jego części i wybudowaniu obiektu nowego. Tym samym, w stanie faktycznym ustalonym po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, brak jest możliwości przeprowadzenia dwóch postępowań legalizacyjnych, tj. jednego w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. albo w trybie uproszczonym (art. 49g i dalsze P.b.) - w stosunku do "starej" części budynku wzniesionej przed 2021r., a drugiego - w trybie art. 50-51 P.b. - w stosunku do tej części budynku, która została wzniesiona w 2021 r. Po uprzednio wybudowanym budynku pozostały bowiem jedynie niewielkie jego fragmenty, których w żadnym razie nie da się zalegalizować jako nadający się do użytkowania obiekt budowlany. Przedmiotowe pozostałości nie nadają się do samodzielnej legalizacji, a ponieważ stanowią obecnie integralną część budynku, który został wzniesiony w 2021 r., to powinny być legalizowane w jednym trybie razem z tym budynkiem. Fakt zaś, że przedmiotowy budynek w swojej ostatecznej formie powstał w 2021 r., przesądza, że do jego legalizacji - jako całości - powinny znajdować zastosowanie przepisy art. 48 - art. 49g P.b. nie zaś jak błędnie przyjął organ I instancji przepisy art. 49f - art. 49i P.b.
Podsumowując, ZWINB w Szczecinie stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego uproszczonego, bowiem nie została spełniona podstawowa przesłanka prowadzenia tego postępowania, tj. nie upłynęło co najmniej 20 lat od daty zakończenia budowy spornego budynku. Tym samym brak jest podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązków legalizacyjnych na podstawie art. 49g P.b.
Skargę na powyższe postanowienie ZWINB w Szczecinie złożyli A. P. i T. P. (dalej: "skarżący"), wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 49f ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 7a P.b. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne ich niezastosowanie skutkujące niezakwalifikowaniem prac wykonanych przez skarżących w 2021 r. w budynku gospodarczym w S. przy ul. [...] - z wyłączeniem prac w zakresie wzniesienia więźby dachowej - jako przebudowy tego budynku w rozumieniu art. 3 ust. 7a P.b., którego budowa zakończyła się w latach 60-tych ubiegłego wieku i w konsekwencji uznanie, że w stosunku do tego budynku, nie mogą zostać przeprowadzone dwa postępowania legalizacyjne tj. jedno w trybie uproszczonym (co do części tego budynku - tj. budynku bez więźby dachowej) a drugie w trybie zwykłym (co do części tego budynku - tj. więźby dachowej).
W ocenie skarżących organ II instancji rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób nierzetelny i wykraczający poza zasadę swobodnej oceny dowodów, czyniąc w konsekwencji ustalenia faktyczne nie znajdujące oparcia w faktach wynikających z przeprowadzonych dowodów.
Odwołując się do treści protokołu z czynności kontrolnych z dnia 4 lipca 2023 r. oraz oceny technicznej wraz z inwentaryzacją sporządzonej przez mgr inż. arch. I. L. skarżący podnieśli, że oba te dokumenty są w swoich ustaleniach tożsame, zaś rzetelna analiza płynących z nich wniosków, w kontekście pozostałych przeprowadzonych w sprawie dowodów, winna prowadzić do odmiennych, niż poczynione przez organ II instancji, ustaleń. Skarżący nie zgodzili się z konstatacją ZWINB w Szczecinie, że budynek, którego budowa zakończyła się w latach 60-tych ubiegłego wieku, został w 2021 r. przez nich niemal w całości rozebrany, i że wznieśli na jego miejscu nowy budynek, pozostawiając jedynie niewielkie fragmenty budynku poprzedniego.
Zdaniem skarżących korekty przebiegu dwóch ścian w okolicy narożnika południowo-wschodniego budynku nie można uznać za skutkującą zmianą charakterystycznych parametrów budynku. Jak podali skarżący na skutek tej korekty powierzchnia zabudowy budynku zwiększyła się jedynie ok. 2,0 m˛, a powierzchnia użytkowa o zaledwie 1,8 m˛. Zmiana ta była podporządkowana wyłącznie logice konstrukcji budynku, w odniesieniu do uproszczenia kształtu dachu (zbliżonego po korekcie do prostokąta), a nie chęci zwiększenia powierzchni użytkowej.
Ponadto skarżący podjęli się przebudowy nie z uwagi na chęć zmiany jakichkolwiek parametrów budynku, lecz jego złego stanu technicznego, tj. dachu, który uległ częściowemu zawaleniu oraz o ścian zewnętrznych w części drewnianych lub nierówno wymurowanych w części wschodniej budynku, które na skutek wieloletniego, silnego zawilgocenia straciły swoje parametry nośności. Przebudowę w podobnym zakresie i tak skarżący byliby zmuszeni przeprowadzić, gdyby złożyli wniosek o legalizację budynku w trybie uproszczonym przed jej faktycznym dokonaniem (tj. przed kwietniem 2021 r.).
Według skarżących również analiza obu map fotograficznych pozyskanych przez organ II instancji z lutego i kwietnia 2021 r. świadczy o tym, że parametry przedmiotowego budynku, takie jak powierzchnia zabudowy uległy zmianie w niedostrzegalnym stopniu, a na pewno nie w stopniu, który miałby świadczyć o rozbudowie tego budynku.
Ponadto według skarżących organ II instancji powinien był też z dużo większą powściągliwością ocenić moc dowodową oświadczenia J. O. z dnia 20 kwietnia 2023 r. Oświadczenie to zostało uzyskane i przedłożone przez te strony postępowania, które jako jedyne kwestionują uprawnienia skarżących. Nadto zostało ono przedłożone dopiero wraz z ich zażaleniem na postanowienie organu I instancji, które z kolei było zgodne z uzasadnionymi interesami skarżących.
Organ II instancji marginalizuje za to oświadczenia składane przez pozostałe strony postępowania, które co do zasady potwierdzają stanowisko prezentowane przez skarżących, a nadto, nie są formułowane w tak stanowczy sposób, jak oświadczenie J. O., co raczej przemawiać powinno za ich wiarygodnością.
W ocenie skarżących prace w zakresie ścian przedmiotowego budynku wykonane przez nich w 2021 r., stanowiły wyłącznie przebudowę tej części budynku. W związku z tym uznać należało, że wobec części przedmiotowego budynku - tj. z wyłączeniem więźby dachowej wzniesionej w 2021 r. zasadnym było wdrożenie legalizacji w trybie uproszczonym. Osobno zaś należało oceniać prace wykonane przez skarżących w 2021 r., polegające na wykonaniu drewnianej więźby dachu, które miały charakter budowy (rozbudowy) w rozumieniu art. 3 ust. 6 P.b. - czego skarżący nie kwestionują.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), bowiem przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Kwestionowane w niniejszej sprawie postanowienie ZWINB w Szczecinie, dotyczące budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] i nr [...], obręb [...] m. S. wydane zostało w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
Zgodnie z art. 49f ust. 1 P.b. w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia
- jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.
Jednocześnie zgodnie z art. 49f ust. 2 P.b. w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego.
W art. 103 ust. 2 P.b. mowa jest o obiektach, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne.
Zasadniczymi okolicznościami warunkującymi możliwość przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest zatem ustalenie, że konkretny obiekt został wzniesiony samowolnie (bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, albo pomimo sprzeciwu do tego zgłoszenia) oraz że od zakończenia budowy minęło co najmniej 20 lat, względnie, że jego budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. lub przed tą datą zostało wszczęte postępowanie administracyjne.
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że w odniesieniu do budynku usytuowanego na działce nr [...] i nr [...] skarżący nie dysponują pozwoleniem na budowę ani nie dokonywali zgłoszenia budowy lub robót budowlanych.
Istotą sporu jest kwestia czy roboty budowlane wykonane w 2021 r. można zakwalifikować jako przebudowę czy też remont budynku istniejącego wcześniej od lat 60-tych XX wieku a w konsekwencji dokonać legalizacji obiektu budowlanego w obecnym kształcie w trybie uproszczonym.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym ortofotomapy z lutego i kwietnia 2021 r., protokołu z czynności kontrolnych z dnia 23 czerwca 2021 r. i z dnia 4 lipca 2022 r., oceny technicznej z inwentaryzacją z dnia 1 sierpnia 2022 r., wynika, że w lutym 2021 r. na działce nr [...] i [...] usytuowany był budynek z płaskim dachem, który w kwietniu 2021 r. został rozebrany; po rozbiórce pozostały fragmenty ścian w północno-zachodniej części budynku (od strony granicy działki nr [...]) oraz fragment ściany w części północnej o wysokości 60 cm (od strony granicy działki nr [...]); z wykorzystaniem tych elementów został wzniesiony nowy obiekt budowlany – zostały odbudowane rozebrane ściany, z tym że ściany tworzące południowo-wschodni narożnik obiektu mają inny przebieg niż uprzednio istniejącego budynku; na wszystkich ścianach wykonano wieniec betonowy oraz więźbę dachową pod dach dwuspadowy.
W związku z powyższym uznać należało, że w 2021 r. skarżący wykonali roboty budowlane, w wyniku których w zasadniczej części rozebrali wcześniej istniejący budynek gospodarczy i wykorzystując niewielkie fragmenty uprzednio istniejącego budynku wznieśli nowe elementy konstrukcyjne ścian i konstrukcję dachu, w wyniku czego powstał w rzeczywistości nowy budynek.
Zdaniem Sądu nie można zgodzić się z argumentacją skarżących, że przeprowadzone przez nich roboty budowlane nie były budową nowego obiektu, a przebudową (jak podnoszą w skardze) czy remontem (jak wskazywali na etapie postępowania administracyjnego) istniejącego uprzednio budynku.
Zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.
Natomiast przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a P.b.), zaś przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 ust. 8 P.b.).
Istotą definicji przebudowy i remontu jest rodzaj robót budowlanych. W przypadku przebudowy są to roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem, że nie dotyczy to charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W przypadku remontu chodzi o roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale wykraczające poza prace związane z bieżącą konserwacją. Podkreślić jednakże należy, iż w obu przypadkach roboty te muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, co wprost wynika z cytowanych powyżej przepisów. By móc wykonać przebudowę lub remont musi istnieć obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b. Nie mamy do czynienia z przebudową czy remontem, gdy roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowalnego, w miejscu wcześniej rozebranego obiektu, choćby i z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po tym obiekcie (np. fundamenty, fragmenty ścian).
Ponadto, w związku z wykonaniem wskazanych powyżej robót budowlanych w 2021 r., zmieniona została powierzchnia zabudowy oraz wysokość budynku w stosunku do uprzednio istniejącego. Tym samym nie można uznać, że wykonane roboty polegały na przebudowie czy remoncie rozumianym jako odtworzenie stanu pierwotnego budynku.
W świetle powyższego nie ma znaczenia argumentacja skarżących, że powierzchnia zabudowy wskutek "korekty" przebiegu ścian w okolicy narożnika południowo-wschodniego budynku zwiększyła się jedynie o ok. 2 m˛, tj. 2,6 % pierwotnej powierzchni zabudowy. Z definicji ustawowej bowiem jasno wynika, że przebudowa ma miejsce, jeśli prowadzone są tylko takie roboty budowlane, których efekt końcowy w żaden sposób nie zmienia istniejącej bryły obiektu budowlanego.
Nie ma również znaczenia argumentacja skarżących, że podjęli się oni "przebudowy" budynku z uwagi na jego zły stan techniczny, bowiem dach uległ częściowemu zawaleniu zaś ściany zewnętrzne, w części drewniane lub nierówno wymurowane w części wschodniej budynku, na skutek wieloletniego, silnego zawilgocenia straciły swoje parametry nośności.
W ocenie Sądu prawidłowe są ustalenia i wnioski ZWINB w Szczecinie, że pierwsze samowolne roboty budowlane wykonano przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy P.b., tj. przed 1 stycznia 1995 r. Następnie w 2021 r. zostały przeprowadzone roboty budowlane, które polegały na rozbiórce istniejącego obiektu, z pozostawieniem fragmentów ścian i wybudowaniu obiektu nowego. Po uprzednio wybudowanym budynku pozostały niewielkie jego fragmenty, których w żadnym razie nie da się zalegalizować jako nadający się do użytkowania obiekt budowlany ani nawet jego część. Pozostałości te nie nadają się do samodzielnej legalizacji i ponieważ stanowią obecnie integralną część obiektu budowlanego, który został wzniesiony w 2021 r. powinny być legalizowane w jednym trybie razem z tym obiektem. Roboty budowlane, w wyniku których powstał obiekt budowlany w obecnym kształcie rozpoczęto w 2021 r. i nie zostały one zakończone. W konsekwencji nie zostały spełnione przesłanki prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego określone w art. 49f ust. 1 i ust. 2 P.b.
W tym miejscu odnosząc się do argumentu skarżących, że dopuszczalne jest wdrożenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie tylko wobec nadającego się do użytkowania obiektu budowlanego jako całości ale również wobec jego części należy wyjaśnić, że przez część obiektu budowlanego w rozumieniu m.in. art. 49 f P.b. należy rozumieć przede wszystkim samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu budowlanego, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż zarówno w odniesieniu do obiektu budowlanego istniejącego przed 2021 r. jak i wybudowanego w 2021 r. skarżący nie dysponują pozwoleniem na budowę. Obiekt istniejący przed 2021 r. został w istocie rozebrany, zaś pozostałe fragmenty ścian są funkcjonalnie wkomponowane w obiekt budowlany, wzniesiony w 2021 r.
Reasumując, wbrew zarzutom postawionym w skardze, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 49f ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 7a P.b. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a. Organ II instancji w sposób wyczerpujący i poprawny wyjaśnił stan faktyczny oraz ocenił zebrane dowody w ramach swobodnej, a nie dowolnej oceny. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W tym stanie sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.