II SA/Sz 1041/05

II SA/Sz 1041/05 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2006-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Danuta Strzelecka-Kuligowska /przewodniczący/
Maria Mysiak
Stefan Kłosowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 748/06 - Wyrok NSA z 2007-05-11
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2006 r. sprawy ze skargi spółka T. w G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania Centrum Wystawienniczo-Handlowego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 Kpa, po rozpatrzeniu zażalenia Spółki T. z siedzibą w [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] r., znak: [...], nakładające na Spółkę T. karę w wysokości [...] zł, z tytułu nielegalnego użytkowania Centrum Wystawienniczo-Handlowego znajdującego się w [...], przy ul. [...],
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż w związku ze złożonym, w dniu [...] r., przez inwestora - Spółkę T., wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie wybudowanego Centrum Wystawienniczo-Handlowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu [...]r. obowiązkową kontrolę inwestycji. W wyniku kontroli ustalono, że inwestycja, w skład której wchodzi obiekt centrum handlowego wraz z infrastrukturą techniczną i murami oporowymi, zaliczony do kategorii XVII oraz wolnostojące urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem - kategorii VIII, została zbudowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. Nr [...] . W czasie kontroli, stwierdzono, że inwestor rozpoczął już użytkowanie obiektu z naruszeniem art. 54 i art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...],w dniu [...] r., wydał na podstawie art. 57 ust. 7, w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w/w postanowienie o wymierzeniu kary.
W zażaleniu na to postanowienie Spółka T., nie kwestionując przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wyjaśniła, iż nie nastąpiło to wskutek ignorowania przepisów lecz wskutek przedłużenie procesu inwestycyjnego, spowodowanego wadą, jaką posiadał nabyty od miasta teren, który należało rozminować. Skarżąca przystąpiła wcześniej do użytkowania obiektu, aby wywiązać się z terminów określonych w umowach podpisanych z najemcami powierzchni wystawienniczo handlowych. Skarżonemu postanowieniu zarzuca naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który nie przewiduje kary za nielegalne użytkowanie obiektów zaliczonych do kategorii VIII oraz przepisu art. 57 ust. 7 i art. 59f tej ustawy, poprzez naliczenie kary za nielegalne użytkowanie całego obiektu, podczas gdy użytkowano tylko jego część. Zdaniem skarżącej, w trakcie wizji lokalnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] niewłaściwie ustalił stan faktyczny sprawy, a w szczególności - nie ustalił jaka część obiektu była użytkowana przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - co ma wpływ na wysokość wymierzonej kary. Ponadto uzyskana przez skarżącą decyzja o pozwoleniu na budowę obejmowała jedynie obiekt centrum handlowego kategorii XVII, nie zaś budowlę kategorii VIII, w związku z czym kara za użytkowanie urządzenia reklamowego została wymierzona bezprawnie. Z tych względów Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji lub uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.
Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe argumenty zażalenia nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji.
W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, zastosowanie ma przepis art. 57 ust. 7 przywołanej ustawy, który stanowi, iż właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Wymierzona zaskarżonym postanowieniem kara obliczona została zgodnie z art. 59f ust. 1 ww. ustawy.
W decyzji szczegółowo przedstawiono wyliczenie obu kar, które zgodnie z art. 59f ust. 4 ustawy Prawo budowlane zostały zsumowane.
W myśl art. 59f ustawy przy obliczaniu kar stosuje się współczynnik odpowiadający kubaturze całego obiektu, do którego użytkowania przystąpiono, nie zaś jedynie nielegalnie użytkowanej jego części.
Przedłużenie procesu inwestycyjnego nie upoważniało inwestora do przystąpienia do użytkowania obiektów z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane.
Powyższe postanowienie działający w imieniu Spółka T. r.pr. M. D. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego .
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało bezpośredni wpływ na wynik
sprawy, tj. art. 57 ust 7 w zw. z art. 59 f ust 1 i ust 3 oraz art. 54 i art. 29 ust 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało bezprawnym nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego zaliczonego do kategorii VIII, a także nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego zaliczonego do kategorii XVII w zawyżonej wysokości,
2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 kp.a. poprzez:
a) niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co skutkowało nieuprawnionym przyjęciem, że skarżący przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie przystąpił do użytkowania całego obiektu budowlanego opisanego w projekcie budowlanym,
b) zaniechanie wyjaśnienia zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy,
c) przeprowadzenie postępowania w sposób narusząjący zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji, a w szczególności nieustalenie, jaka część obiektu budowlanego była przez skarżącego użytkowana bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie, co skutkowało nałożeniem na skarżącego kary w zawyżonej wysokości,
d) brak ustosunkowania się do treści zarzutów skarżącego zawartych w zażaleniu na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, oraz stwierdzenie nieważności postanowienia je poprzedzającego w części dotyczącej nałożenia na skarżącego kary pieniężnej z tytułu przystąpienia do użytkowania urządzenia zaliczonego do kategorii VIII, jako wydanego bez podstawy prawnej, a w pozostałej części - o jego uchylenie, a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych,
W uzasadnieniu skargi powtórzono i rozwinięto argumentację zawartą w zażaleniu wskazując, iż zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego uprawnione są do nakładania kar wyłącznie w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 tej ustawy. W odniesieniu do wolnostojącego urządzenia reklamowego nie może być mowy o naruszeniu art. 54 i 55 Prawa budowlanego, albowiem wybudowanie takiego obiektu nie wymaga ani uzyskiwania pozwolenia na budowę, ani też decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Spoczywający na inwestorze obowiązek złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, którego podstawą jest art. 54 Prawa budowlanego dotyczy bowiem wyłącznie takich obiektów budowlanych, na których wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych. Ustanowiony w art. 55 Prawa budowlanego wymóg przystąpienia do użytkowania dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, dotyczy wyłącznie kategorii obiektów budowlanych wymienionych w tym przepisie. W przypadku wolnostojącego urządzenia reklamowego, uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie jest wymagane.
Skarżący podnosi również, iż uzyskane przez niego pozwolenie na budowę, zarówno w swej pierwotnej treści, jak i następnie trzykrotnie zmienionej, uprawniało go jedynie do budowy obiektu budowlanego zaliczanego do kategorii XVII obiektów budowlanych, obejmującej budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, etc. oraz do kategorii XXVI obiektów budowlanych obejmującej budynki biurowe i konferencyjne. Uzyskane pozwolenie na budowę nie obejmowało zaś uprawnienia do budowy obiektów kategorii VIII obejmującej "inne budowle". Także i z tego powodu karę z tytułu przystąpienia do użytkowania wolnostojącego urządzenia reklamowego (zaliczonego do kategorii VIII) uznać należy za wymierzoną skarżącemu wbrew prawu, tj. za nielegalną.
Art. 57 ust 7 Prawa budowlanego, stanowiący materialnoprawną podstawę wymierzenia kary, wyraźnie rozróżnia dwa stany faktyczne związane z naruszeniem obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, tj. przystąpienie do użytkowania całości obiektu budowlanego i przystąpienie do użytkowania jedynie części obiektu. Wymierzenie kary z użyciem wskaźników przyjętych w zaskarżonym postanowieniu mogłoby być prawidłowe tylko w przypadkach gdyby skarżący przystąpił do użytkowania całości obiektu budowlanego. Stanowisko organu, iż przy obliczaniu kar stosuje się współczynnik odpowiadający kubaturze całego obiektu, nie zaś nielegalnie użytkowanej jego części, jest sprzeczne z brzmieniem art. 57 ust 7 Prawa budowlanego. Dokonana przez organ interpretacja tego przepisu czyni rozróżnienie pomiędzy stanami faktycznymi opisanymi w tym przepisie (a więc pomiędzy przystąpieniem do użytkowania całości lub części obiektu) bezprzedmiotowym. Za sprzeczną z ogólnymi zasadami wykładni przepisów prawa uznać zaś należy taką jego interpretację, która czyniłaby przepis prawa zbędnym i nie znajdującym zastosowania. Do tego zaś prowadzi wykładnia dokonana przez organ nadzoru budowlanego.
Rozróżnienie stanów faktycznych przewidzianych wart. 57 ust. 7 prawa budowlanego jest w przedmiotowej sprawie kluczowe, i zgodnie z tym przepisem, przy ustalaniu wysokości kary na podstawie art. 59f Prawa budowlanego, pod uwagę należy brać m.in. wielkość powierzchni lub kubatury całego obiektu albo jego części - w zależności od tego, której z tych wielkości dotyczy naruszenie.
Tymczasem, ani w treści zaskarżonego postanowienia, ani w protokole z przeprowadzonej kontroli, nie wskazano wielkości części obiektu budowlanego, wyrażonej we właściwych jednostkach miary, którą skarżący użytkował przed otrzymaniem pozwolenia na użytkowanie. Nie jest więc możliwe ustalenie, na jakiej podstawie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że nielegalnie użytkowana przez skarżącego część obiektu budowlanego ma kubaturę powyżej 10.000 m3, a o przyjęciu przez organ takiej właśnie powierzchni obszaru świadczy wykorzystany przy obliczaniu kary współczynnik wielkości wynoszący 2,5.
Jeżeli zaś takiego obmiaru lub ustaleń nie przeprowadzono - to obecnie brak jest podstaw do uznania, że doszło do naruszenia prawa w rozmiarze wskazanym w treści zaskarżonego postanowienia i znajdującym odzwierciedlenie w wysokości wymierzonej kary. Powyższe argumenty były podniesione przez skarżącego w toku postępowania zażaleniowego dotyczącego postanowienia organu pierwszej instancji, jednak organ odwoławczy nie odniósł się do nich w sposób merytoryczny. Powyższe uzasadnia zarzut, iż stan faktyczny niniejszej sprawy nie został przez organy nadzoru budowlanego dostatecznie wyjaśniony a także powoduje, że sentencja i uzasadnienie zaskarżonego postanowienia uchylają się wymogom instancyjnej kontroli jego poprawności i zgodności z prawem.
Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga okazała się nieuzasadniona.
Dokonana stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/, kontrola zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem nie dała podstaw do uznania, iż wydane ono zostało z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Skarżący wprawdzie słusznie stwierdza w skardze, że roboty budowlane, polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, w myśl art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich rozpoczęcia, ale przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. W przepisach tych chodzi bowiem o roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych na istniejących obiektach. Natomiast wolnostojące urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem, z jakim mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, jest budowlą wymienioną w art. 3 pkt 3 w/w ustawy, zaliczaną do kategorii VIII, na której budowę wymagane jest pozwolenie właściwego organu. Nie zostało ono bowiem wymienione w art. 29 ust.1 wymieniającym budowle niewymagające pozwolenia na budowę. Pozwolenie takie zresztą - jak wynika z akt sprawy - zostało wydane. Obiekt ten określony jako "znak reklamowy" był ujęty w projekcie budowlanym dotyczącym tej inwestycji, zaś wydane pozwolenie na budowę obejmowało "Centrum Wystawienniczo-Handlowe(...) wraz z infrastrukturą techniczną, murami oporowymi oraz znakiem reklamowym". Wywody skargi na ten temat nie odpowiadają zatem rzeczywistości. Skoro wolnostojące urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem jest budowlą, to do obiektu tego również ma zastosowanie art. 54 tej ustawy, który stanowi, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji, zwłaszcza, że wydane pozwolenie nakładało na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W świetle powyższego przepisu inwestor mógł więc przystąpić do użytkowania w/w wolnostojącego urządzenia reklamowego również dopiero po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy i braku sprzeciwu z jego strony w terminie 21 dni. Zebrana w aktach postępowania dokumentacja /w tym prasowa/ wskazuje, iż w dniu kontroli obiektu powyższa budowla, stanowiąca wolnostojące urządzenie reklamowe, trwale związane z gruntem, wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę wydanego dla całego kompleksu wystawienniczo-handlowego, również jest użytkowana bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Przejawem tego użytkowania było zainstalowanie na niej reklamy informującej o funkcjonowaniu Centrum Handlowego T.
Nietrafny jest również argument skargi, iż skoro obiekt budowlany, stanowiący centrum handlowe, w dacie kontroli użytkowany był w części, która nie została ściśle ustalona, /zmierzona/ to ustalenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania nie jest możliwe. Zarzut ten opiera się na błędnej wykładni art. 57 ust.7 Prawa budowlanego /w brzmieniu nadanym mu ustawą z 16 kwietnia 2004r. i obowiązującym od 1 stycznia 2005r./, iż kara powinna być proporcjonalna do wielkości użytkowanej nielegalnie powierzchni danego obiektu. Treść przepisu nie daje podstaw do takiej wykładni. Przepis ten stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Przy takiej redakcji przepisu jego treść normatywną należy odczytać w ten sposób, że karę, o której mowa w tym przepisie wymierza się także w przypadku stwierdzenia, iż inwestor przystąpił do użytkowania części obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55. Treść tego przepisu nie przewiduje bowiem różnicowania wysokości kary, w zależności od tego, czy stwierdzono użytkowanie całości czy tylko części obiektu budowlanego. W każdym z tych przypadków mamy do czynienia z przystąpieniem do użytkowania obiektu, a zatem wypełnia się hipoteza normy sankcjonującej, zawartej w tym przepisie. Sankcją jest kara wymierzona zgodnie z dyspozycją art. 59f ust.1, tj. biorąc pod uwagę między innymi współczynnik wielkości obiektu, do którego użytkowania inwestor przystąpił z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Dodanie w art. 57 ust.7 słów "lub jego części" miało na celu usunięcie wszelkich wątpliwości w zakresie zastosowania sankcji określonej w art. 59f ust.1, czyli stosuje się ją również w przypadku stwierdzenia nielegalnego użytkowania, części wybudowanego obiektu.
Jak wynika ze znajdującej się w aktach dokumentacji budowlanej, kubatura przedmiotowego Centrum Handlowego wynosi ponad 10.000 m2.
Dla tego obiektu przyjmuje się, zgodnie z załącznikiem do ustawy, współczynnik 2,5. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia przedstawia szczegółowe i prawidłowe wyliczenie kary przewidzianej przez art. 59f w związku z art. 57 ust.7 Prawa budowlanego.
W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/.