II SA/Sz 1040/22

II SA/Sz 1040/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-03-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Szydłowski
Marzena Iwankiewicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 29 ust. 1, pkt 27, art. 51 ust. 1, pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1, art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 134, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. Ś. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 12 lipca 2021 r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. Ś. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., dalej również jako "PINB", po rozpatrzeniu "sprawy dotyczącej wykonania wewnętrznych instalacji wodno-kanalizacyjnych dla lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, posadowionym w P. przy ul. [...]", nałożył na E.
i K. W. obowiązek doprowadzenia instalacji do stanu zgodnego z prawem, wymieniając zakres robót oraz ustalając termin ich wykonania do dnia 31 października 2021 r.
Od powyższej decyzji odwołali się E. i K. W., współwłaściciele lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...]
w P. podając, że rura gazowa, która znajduje się na skrzyżowaniu z rurą wodną jest nieczynna i jest zaślepiona, co widać w rzeczywistości i na załączonym zdjęciu. Natomiast rura kanalizacyjna posiada spadek i doskonale funkcjonuje. Zdaniem odwołujących się instalacja gazowa prowadząca do lokalu [...] w budynku przy ul. [...] w P. stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców tego budynku, ponieważ została poprowadzona w murze budynku bez rury osłonowej, a nowe przyłącze wodne prowadzące do lokalu nr [...] przylega bezpośrednio do instalacji gazowej i nie posiada rury osłonowej.
Z kolei, A. S. - właścicielka lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P., dalej: "skarżąca", "strona", zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
art. 7 i art. 77 i art. 78 k.p.a., poprzez "nienależytą ocenę przeprowadzonego postępowania dowodowego", w tym nienależyte zgromadzenie materiału dowodowego, gdyż w jej ocenie organ powiatowy nadzoru budowlanego nie zbadał prawa E. i K. W. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
art. 84a ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie.
Zdaniem skarżącej, organ powiatowy nadzoru budowlanego wydał decyzję, która jest niewykonalna.
Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
w S., dalej również jako "ZWINB", decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.), dalej: "Prawo budowlane", "p.b.", po rozpatrzeniu złożonych odwołań - uchylił w całości decyzję organu I instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nakazał E. i K. W. wykonać wskazany w rozstrzygnięciu zakres robót w terminie do dnia 30 grudnia 2021 r.
A. S. decyzję ZWINB w S. z dnia [...] listopada 2021 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który w wyniku rozpatrzenia skargi, wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 50/22, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.
Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w sprawie decyzje zostały wydane
w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w związku z art. 51 ust. 7 p.b. Odwołując się do uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 oraz jej rozumienia przyjętego w licznych orzeczeniach NSA Sąd wyjaśnił, że z art. 51 p.b. nie wynika wprawdzie obowiązek żądania od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak ma to miejsce w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Niemniej nie oznacza to, że nie jest to okoliczność istotna prawnie w postępowaniu naprawczym. Skutkiem braku jednoznacznego odwołania do art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. jest bowiem wyłącznie to, że organ samodzielnie winien ustalić czy inwestor dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane.
Sąd podkreślił, że nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego, prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 p.b., wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, powstała w rozpatrywanej sprawie, albowiem z akt sprawy wynika, że w dacie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji, tj. w dniu [...] lipca 2021 r. właścicielami lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P., byli E. i K. W. i na nich właśnie PINB nałożył opisane powyżej obowiązki. Jednakże, na etapie postępowania odwoławczego doszło do zmian właścicielskich tego lokalu. Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego Rep. [...] Nr: [...] sprzedaży ww. lokalu nr [...] według Sądu wynika, że w dniu [...] lipca 2021 r. E. i K. W. sprzedali A. Z. stanowiący odrębną nieruchomość lokal mieszkalny nr [...], położony przy ulicy [...] nr [...]
w P.. Według Sądu z powyższego wynika zatem jednoznacznie, że wyłącznym właścicielem lokalu nr [...], a więc podmiotem, na którym spoczywają obowiązki określone w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest A. Z..
Zdaniem Sądu, słusznie zatem podniesiono w skardze, że organ odwoławczy skierował decyzję do osoby niebędącej stroną w sprawie, dopuszczając się tym samym naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto Sąd zobowiązał organ II instancji by rozpoznając ponownie sprawę uwzględnił powyższe okoliczności, które mają istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i określił właściwie strony postępowania.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, mając na względzie zalecenia WSA w Szczecinie przedstawione w powołanym wyroku z dnia 21 kwietnia 2022 r., decyzją z dnia [...] października 2022 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze wobec E. i K. W. od decyzji PINB w P. z dnia [...] lipca 2021r., nr [...], wykazując między innymi, że A. Z. nie podtrzymał zarzutów przedstawionych przez nich w odwołaniu, a w związku ze zbyciem lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w P. na rzecz A. Z. utracili oni przymiot strony w tym postępowaniu, w związku z czym nie mogą wnieść skutecznie odwołania.
Z kolei decyzją z dnia [...] października 2022 r., nr [...] organ II instancji, po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. S. wskazując również, że uwzględnia ocenę prawną i wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2022 r., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022r., poz. 2000) oraz art. 83 ust. 2 p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r. poz. 471 ze zm.) i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem elementów instalacji wodnej i kanalizacyjnej lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P., przebiegających przez lokal nr [...], znajdujący się w tym budynku, nakazał A. Z. - właścicielowi lokalu mieszkalnego nr [...]:
przewody instalacji wodnej poprowadzić w taki sposób, aby zostały zachowane minimalne odległości od innych istniejących instalacji w lokalu nr [...], określone w § 164 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., tj. odległość przewodów tej instalacji na skrzyżowaniu z przewodami instalacji gazowej powinna wynosić min. 2 cm oraz przewody instalacji wodnej powinny być usytuowane co najmniej 10 cm poniżej poziomych odcinków instalacji gazowej, a ponadto przewody przedmiotowej instalacji wodnej powinny przebiegać w taki sposób, aby nie pozostawały w kolizji z elementami innych instalacji;
przewód instalacji kanalizacyjnej przebiegający przez lokal nr [...] ułożyć
w kierunku prostopadłym i równoległym do najbliższych ścian, z zachowaniem minimalnego spadku 2%, wymaganego dla poziomych odcinków kanalizacji sanitarnej oraz w taki sposób żeby nie pozostawał w kolizji z innymi instalacjami;
wykonać odpowiednie izolacje akustyczne (wygłuszenia) instalacji wodnej
i kanalizacyjnej lokalu nr [...] w celu zabezpieczenia lokalu mieszkalnego nr [...] przed negatywnym ich oddziaływaniem akustycznym na ten lokal;
umieścić tuleje ochronne o odpowiednio większej średnicy na przejściach instalacji wodnej i kanalizacyjnej przez przegrody budowlane z wypełnieniem materiałem trwale elastycznym o odporności ogniowej nie mniejszej niż odporność ogniowa przegrody.
Organ odwoławczy wskazał, że wyżej wymieniony zakres robót należy wykonać w terminie do dnia 30 grudnia 2022 r.
Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy określił przedmiot postępowania precyzując, że jest nim sprawa dotycząca wykonania przez inwestorów wewnętrznych instalacji wodno-kanalizacyjnych dla potrzeb lokalu mieszkalnego nr [...] (powstałego w wyniku podziału lokalu mieszkalnego nr [...]
- stanowiącego własność inwestorów, na dwa lokale nr [...] i nr [...] - zgodnie
z aktem notarialnym rep. "[...]" nr [...] z dnia [...] maja 2021r.) w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w P.. Odwołując się do akt sprawy organ wojewódzki wskazał, że instalacja wodno-kanalizacyjna dla potrzeb powyższego lokalu przechodzi przez lokal mieszkalny nr [...] stanowiący obecnie własność A. S. i została wykonana w tym lokalu w kolizji z innymi instalacjami. Ponadto w dniu [...] lipca 2021 r. inwestorzy sprzedali lokal mieszkalny nr [...] A. Z. (akt notarialny repertorium "[...]", nr [...]).
Następnie organ II instancji powołał brzmienie art. 28 p.b. oraz wskazał na treść art. 29 ust. 1 pkt 27 p.b. która weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015 r. - na mocy ustawy z dnia z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), zgodnie z którym budowa
instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych
i telekomunikacyjnych wewnątrz budynku nie wymaga pozwolenia. Na wykonanie tych robót budowlanych, zgodnie z art. 30 ust. 1 ww. ustawy Prawo budowlane, nie jest wymagane także zgłoszenie zamiaru wykonania tych robót właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Organ odwoławczy stwierdził, że zwolnienie inwestora z obowiązku legitymowania się stosownym pozwoleniem przy wykonywaniu robót budowlanych,
o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 27 ustawy Prawo budowlane, nie powoduje jednak, że inwestor przy wykonywaniu tych robót budowlanych zwolniony jest z obowiązku przestrzegania przepisów techniczno-budowlanych. W tym względzie powołał art. 7 ust. 1 pkt 1 p.b., w brzmieniu: "Do przepisów techniczno- budowlanych zalicza się: warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1-2b (...);". Powołał także § 164 ust. 4 rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r., jak i następujące przepisy tego aktu: § 156 ust. 2, § 113 ust. 4 i ust. 6, § 122 ust. 2.
Dodatkowo organ II instancji wskazał na odniesienie ostatniego z wymienionych przepisów rozporządzenia do wymagań polskich norm dotyczących instalacji kanalizacyjnych i wymienił normę PN-B-01707:1992, podkreślając dwa fragmenty wskazujące, że: "Wewnątrz budynku przewody kanalizacyjne powinny być układane w kierunkach prostopadłych i równoległych do najbliższych ścian" oraz że "Zabrania się prowadzenia przewodów kanalizacyjnych nad przewodami gazowymi i elektrycznymi".
Organ wojewódzki wskazał również na treść § 323 ust. 2 i 3 rozporządzenia
z dnia 12 kwietnia 2002 r. i wywiódł z akt sprawy, w tym z dokumentacji fotograficznej wykonanej przez PINB w P. podczas oględzin w dniu 5 października 2021 r.
i w dniu 24 czerwca 2021 r., że instalacja kanalizacyjna została wykonana z rur
o średnicy fi 110 mm. Odcinek instalacji kanalizacyjnej z lokalu [...] o długości 41 cm, biegnący od kolana pod stropem w lokalu nr [...] ułożony jest w poziomie, brak jest wymaganego przepisami odpowiedniego spadku. Rura kanalizacyjna przy przejściu przez strop nie posiada tulei ochronnej. Poza tym na dokumentacji fotograficznej zostało dokładnie przedstawione, że poprowadzona przez lokal nr [...] instalacja kanalizacyjna przebiega pod instalacją elektryczną rozprowadzoną dla pomieszczeń lokalu mieszkalnego nr [...] Instalacja kanalizacyjna została poprowadzona na skos pomieszczeń lokalu nr [...], a nie jak zalecają przepisy.
Przy tym instalacja wodna została wykonana pomiędzy dwoma poziomymi odcinkami istniejącej w lokalu nr [...] instalacji gazowej, tj. instalacja wodna znajduje się poniżej zaślepionego poziomego odcinka rury gazowej oraz powyżej poziomego odcinka rury gazowej doprowadzającej gaz do kuchenki. Rura wodna krzyżuje się z rurą gazową w odległości 0,5 cm. Rury instalacji wodnej przy przejściu przez ściany nie posiadają tulei ochronnych. Poza tym z akt sprawy można wywieść, że rzeczone instalacje wodno-kanalizacyjne zostały wykonane na przełomie października 2019 r.-marca 2020 r. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że opisywana instalacja wykonana na potrzeby lokalu mieszkalnego [...] została wykonana w przedpokoju
i aneksie kuchennym lokalu mieszkalnego nr [...], który jest bezpośrednio połączony
z pokojem, będącym także sypialnią właścicielki mieszkania nr [...] (cały lokal [...] posiada powierzchnię 18,26 m2). Instalacja ta, pomimo że przebiega przez lokal mieszkalny sąsiadki, nie została wygłuszona przed szumami związanymi
z użytkowaniem tych instalacji. Z powyższego, zdaniem organu odwoławczego wynika, że na odcinku przechodzącym przez lokal [...], instalacja wodno-kanalizacyjna została wykonana niezgodnie z obowiązującymi przepisami.
Według organu wojewódzkiego konsekwencją ustalenia, że wykonane roboty budowlane nie wymagają pozwolenia, ani zgłoszenia, ale naruszają aktualnie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, jest przeprowadzenie postępowania
w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, regulującego tzw. postępowanie naprawcze. Z kolei stosownie do art. 51 ust. 7 cytowanej ustawy przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Organ II instancji powołał również tezę jak i część uzasadnienia uchwały NSA z dnia 3 października 2016 r., nr II OPS 1/16.
Organ odwoławczy zauważył również, że skoro wykonane instalacje przechodzą przez części wspólne budynku, Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w P., w piśmie z dnia 16 sierpnia 2022 r. potwierdził, że wyraził zgodę E. i K. W. na przejście przez części wspólne budynku, tj. stropy, instalacji wodnokanalizacyjnej dla potrzeb lokalu 2a/3.
Z kolei odnosząc się do treści zaskarżonego odwołaniem rozstrzygnięcia, organ wojewódzki wskazał, że organ I instancji nie wymienił wszystkich robót budowlanych koniecznych do wykonania, jak również zacytował niepełną treść § 164 ust. 4 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., który w niniejszej sprawie ma istotne znaczenie oraz na zmianę adresata rozstrzygnięcia, co wymagało stosownej korekty.
Wreszcie odnosząc się do zarzutów i argumentów przedstawionych
w odwołaniach organ II instancji przypomniał, iż przedmiotem tego postępowania jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami, zatem nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej, że organ I instancji naruszył art. 84a p.b., który obejmuje między innymi kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu wojewódzkiego zgromadzony materiał w sprawie jest wystarczający do wydania decyzji, która doprowadzi wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z przepisami. Poza tym akta sprawy dowodzą, że inwestorzy posiadali zgodę ówczesnego właściciela mieszkania nr [...] na przeprowadzenie przez ten lokal instalacji wod.-kan. będącej przedmiotem niniejszego postępowania, jak również zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w P., co w konsekwencji doprowadziło do tego, że inwestorzy skutecznie dokonali podziału lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w P., wyodrębniając z niego nowy lokal mieszkalny nr [...], jako stanowiący odrębną nieruchomość (aktem notarialnym rep. "[...]" nr [...] z dnia [...] maja 2021 r.).
Organ odwoławczy powołał w tym miejscu art. 29 ust. 1 pkt 27 p.b. i wyjaśnił, że roboty te zostały wyłączone spod jurysdykcji organów administracji architektoniczno-budowlanej, lecz nie zostały wyłączone spod jurysdykcji organów nadzoru budowlanego, co do zgodności ich wykonania z obowiązującymi przepisami prawa. Stwierdził również, że nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej, że wydana decyzja jest niewykonalna wzmacniając argumentację poglądem prawnym wyrażonym przez NSA.
A. S. decyzję ZWINB w S. z dnia [...] października 2022 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wnosząc o zwrot kosztów postępowania sądowego zarzuciła decyzji naruszenie:
1. art. 7 i art. 77 w związku z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia
z urzędu lub zobowiązania organu pierwszej instancji do uzupełnienia materiału dowodowego o następujące:
1) poświadczenie autentyczności dokumentu, który w ocenie ZWINB stanowił udzielone przez poprzedniego właściciela lokalu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedłożonego w toku postępowania przez inwestora robót poprzez zebranie dowodu z zeznań świadka - byłego właściciela lokalu mieszkalnego obecnie należącego do skarżącej i ustalenie czy takiej zgody faktycznie udzielał;
2) ustalenie faktycznej daty wykonania instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej,
co jest istotne dla sprawy w związku z zajęciem komorniczym nieruchomości
i ustaleniem daty utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wedle dokumentu, na którym opiera się w swoim postępowaniu ZWINB;
3). braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w celu określonym w art. 89 § 2 k.p.a., gdzie zachodzi wyraźnie potrzeba uzgodnienia interesów stron postępowania, co skutkuje wydaniem decyzji nierównej względem praw stron tego postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca m.in. odniosła się do pisemnej zgody poprzedniego właściciela lokalu na wykonanie instalacji przebiegającej przez lokal obecnie należący do niej, wskazując, że nie został spisany przed notariuszem lub osobą trzecią mogącą poświadczyć prawdziwości co do treści i daty sporządzonego dokumentu a organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły dowodu z zeznań świadka - poprzedniego właściciela - które wyjaśniłyby tę kwestię jak i pomogły
w ustaleniu okresu faktycznie wykonanych robót budowlanych. W ocenie skarżącej jest to istotne dla ustalenia czy roboty nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, stanowiąc samowolę budowlaną.
Dodatkowo organy, według skarżącej, nie poddały analizie stanu prawnego lokalu [...] przed nabyciem go przez stronę. Wskazując na treść art. 930 k.p.c. skarżąca stwierdziła, że Państwo W. zdawali sobie sprawę z faktu, iż poprzedni właściciel nieruchomości M. T. jest dłużnikiem i nieruchomość ul. [...] została zajęta przez komornika. Świadczy o tym fakt, iż E. W. była w tamtym czasie członkiem Zarządu Wspólnoty [...], która to Wspólnota była wierzycielem w sprawie egzekucyjnej przeciwko M. T.. Wydanie przez poprzedniego właściciela lokalu nr [...] zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, po fakcie zajęcia nieruchomości, w ocenie skarżącej, czyniło takie rozporządzenie nieruchomością nieważnym.
Skarżąca podkreśliła, że obciążenie prawem przebiegu instalacji służącej lokalowi pierwotnie nr [...], ani obecnie po podziale lokalowi [...] nie zostało nigdy wpisane do księgi wieczystej lokalu nr [...] Strona podkreśliła, że nie nabyła lokalu
z takim obciążeniem. Zawarta umowa cywilna, jeżeli miała miejsce i była ważna, pomiędzy inwestorami, a poprzednim właścicielem lokalu, z chwilą przyznania jej prawa własności lokalu, zdaniem skarżącej, wygasła. Tym bardziej takiego prawa nie posiada A. Z..
Ponadto, według skarżącej, w postępowaniu nie wzięto pod uwagę stanu lokalu strony, faktu przeprowadzenia jego kapitalnego remontu i braku dostępu do instalacji objętych postępowaniem bez jej zgody. Przy tym w postępowaniu ZWINB ogranicza się jedynie do wąskiego zakresu postępowania, tj. art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Nie podejmuje żadnych dalszych analiz pod kątem wystąpienia awarii i nieodpowiedniego stanu technicznego.
Skarżąca dodała, że w sprawie ponownie nie wzięto pod uwagę ekspertyzy technicznej, która została przedłożona przez nią pismem z dnia 1 lipca 2021 r. do akt sprawy prowadzonej przed organem I instancji, a w której to m.in. przedstawiono zalecenia do przebudowy instalacji wodociągowej i kanalizacji sanitarnej służącej lokalowi [...] przy ul. [...], umożliwiające prawidłową i bezpieczną ich eksploatację przy ich wyniesieniu poza lokal ul. [...]. Jest to, według strony, technicznie możliwe i wykonalne.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie i wniósł jej oddalenie.
W piśmie z dnia 17 marca 2023 r. stanowisko w sprawie złożył A. Z., wskazując m.in., że wielokrotnie podejmował próby kontaktu (korespondencyjnie i osobiście) ze skarżącą w celu rozwiązania zaistniałej sytuacji poprzez ustalenie wstępu do lokalu strony i wykonanie niezbędnych robót budowlanych. Uczestnik postępowania podtrzymał aktualność swojego stanowiska i zwrócił się do Sądu o pomoc w zakończeniu sprawy we wskazany sposób.
Na posiedzeniu jawnym w dniu 30 marca 2023 r. do połączenia drogą łączy internetowych przystąpiła jedynie skarżąca podtrzymując dotychczasowe stanowisko co do wykonalności przebudowy w oparciu o przedłożoną przez nią ekspertyzę.
Po zamknięciu rozprawy i naradzie Sąd ogłosił wyrok.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; ze zm. dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga okazała się zasadna, bowiem dokonana przez Sąd – stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 – j.t.), kontrola zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem wykazała, że akt ten, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu nakazującym ich usunięcie z obiegu prawnego.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja, którą ZWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakładającą, na A. Z. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., obowiązki związane z doprowadzeniem wewnętrznych instalacji wodno-kanalizacyjnych do stanu zgodnego z prawem.
Skargę wniosła A. S., właścicielka lokalu oznaczonego nr [...], przez który instalacje te w znaczącej części przebiegają, wskazując że w oczekiwaniu na dokonanie rozbiórki samowolnie – jej zdaniem, wykonanych instalacji, ze względu na przedłużające się postępowanie, przeprowadziła remont swojego lokalu i nie wyraża zgody na wykonywanie w nim jakichkolwiek prac budowlanych. Skarżąca kwestionuje zarówno prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestorów w dacie wykonania robót w jej lokalu, jak i możliwość ich wykonania bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 26 maja 2020 r., natomiast pierwsze czynności w tej sprawie organ nadzoru budowlanego podjął w dniu 27 lipca 2020 r. Zastosowanie zatem znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r.
W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy wdrożony przez organ tryb naprawczy był prawidłowy, w szczególności, czy roboty budowlane wykonane w lokalu skarżącej wymagały pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 27 u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, klimatyzacyjnych i telekomunikacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku. Zatem nie ma racji skarżąca podnosząc, że inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej wykonując roboty budowlane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.
W tych okolicznościach organ, po ustaleniu, iż roboty związane z wykonaniem spornych instalacji zostały wykonane nieprawidłowo – z naruszeniem przepisów techniczno – budowlanych, słusznie zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. W pierwszej kolejności bowiem organ winien ustalić, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych w ten sposób robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przypadku takich robót, które nie wymagają pozwolenia na budowę możliwość interwencji organom nadzoru budowlanego zapewnia art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., który stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Zauważyć przy tym należy, że wydanie postanowienia wstrzymującego wykonywanie robót budowlanych nie jest konieczne w sytuacji, gdy roboty te zostały wykonane i zakończone.
Organ nadzoru budowlanego miał zatem legitymację do tego, aby w omawianej sytuacji podjąć interwencję, w celu doprowadzenia wykonanych niezgodnie z przepisami robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Procedowanie organu nie musiało jednak obejmować badania, czy w dacie wykonywania robót inwestorzy legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro jak już wyżej wspomniano na wykonanie spornych instalacji pozwolenie na budowę nie było wymagane i inwestorzy nie musieli żadnemu organowi przedkładać stosownych oświadczeń w tym zakresie.
Istotne natomiast jest niewątpliwie to, czy w dacie nałożenia obowiązków podmiot zobowiązany dysponuje prawem do władania obiektem budowlanym i w konsekwencji jest w stanie wykonać nałożone obowiązki. W tym miejscu należy się odwołać do art. 52 u.p.b., który w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. stanowił, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że kolejność podmiotów wymienionych w treści przywołanego przepisu nie jest przypadkowa. Wskazuje się również, że obowiązki winny zostać nałożone na ten podmiot, który w dacie orzekania posiada uprawnienia do władania obiektem budowlanym. Inaczej mówiąc, nakazy określone m.in. w art. 51 powinny zostać nałożone w taki sposób i na taki podmiot, który jest je w stanie wykonać zgodnie z zaleceniami organu (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2839/19, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2023 r. II SA/Wr 128/22, dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia jednocześnie wymaga, iż podmiot zobowiązany winien organ ustalić indywidualnie, uwzględniając okoliczności konkretnej sprawy.
W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, że roboty budowlane zostały częściowo wykonane w lokalu nie stanowiącym własności inwestorów. Analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że wykonanie instalacji wodno-kanalizacyjnej i sanitarnej w lokalu skarżącej musiało nastąpić przed miesiącem majem 2020 r., skoro w miesiącu tym skarżąca złożyła zawiadomienie do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Nie jest również sporne, iż roboty te wykonane zostały niezgodnie z przywołanymi przez organ przepisami i w związku z tym zachodzi konieczność doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.
Pierwotnie obowiązki w tym zakresie nałożone zostały na inwestorów, jednak na etapie postępowania odwoławczego lokal został zbyty, a inwestorzy utracili w związku w tym przymiot strony prowadzonego postępowania, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, stwierdzając – wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2022 r. nieważność decyzji ZWINB w S.. W wyroku tym Sąd wskazał, że przymiot strony w prowadzonym postępowaniu ma nabywca lokalu – A. Z. i to on powinien być adresatem nałożonych obowiązków. Należy jednak zwrócić uwagę, że w kontekście przytoczonego wyżej stanowiska sądów administracyjnych co do interpretacji art. 52 u.p.b. A. Z. może być adresatem obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w zakresie dotyczącym jego lokalu. Sąd nie badał poprzednio zasadności nałożenia wynikających z decyzji obowiązków na A. Z. w pełnym zakresie, a więc również wykonania prac budowlanych w lokalu, który do niego nie należy i co do którego nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Taka merytoryczna ocena była wówczas przedwczesna, skoro decyzję skierowano do osób niebędących stroną w sprawie.
W ocenie Sądu konieczne jest zatem ponowne ustalenie osób zobowiązanych do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy uwzględnieniu powyższych rozważań. Nie ulega bowiem, w ocenie Sądu wątpliwości, że organ nie mógł zobowiązać skarżącego do wykonania robót budowlanych poważnie ingerujących w substancję lokalu, w nieruchomości, do której nie ma on tytułu prawnego, jak również nie posiada prawa do dysponowania tym lokalem na cele budowlane. Istotą nałożonych nakazów jest bowiem ukształtowanie ich w taki sposób, aby osiągnąć zamierzony cel – w tym wypadku doprowadzić do zgodności wykonanych robót z przepisami techniczno – budowlanymi, a istotnym elementem do tego celu prowadzącym jest skierowanie tych nakazów do podmiotu, który ma realną szansę ich wykonania.
W badanej sprawie skarżąca domagała się przeprowadzenia rozprawy, bowiem w jej ocenie istnieje możliwość wykonania prac z częściowym pominięciem jej lokalu i bez konieczności nadmiernej ingerencji i niszczenia wyremontowanych ścian i sufitu, czego dowodzić ma przedłożona przez nią do akt ekspertyza. Jakkolwiek jest to dokument prywatny, to jednak w ocenie Sądu organ winien propozycje skarżącej wziąć pod rozwagę zwłaszcza, że aktualny adresat decyzji wyraża gotowość do wykonania niezbędnych prac. Na gruncie niniejszej sprawy istnieje w ocenie Sądu możliwość skierowania sprawy do mediacji, którą organ winien rozważyć, bowiem może się to okazać właściwa droga do wypracowania kompromisowego i zgodnego z prawem rozwiązania, które będzie satysfakcjonowało wszystkie strony postępowania.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd rozstrzygnął o kosztach postępowania.