II SA/Sz 104/25

II SA/Sz 104/25 - Postanowienie WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2,art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art. 5a ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpatrzeniu w dniu 11 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. A. na działanie Prezydenta Miasta w przedmiocie unieważnienia projektu S. Budżetu Obywatelskiego pn. "Likwidacja betonozy – aranżacja przestrzeni do wypoczynku i rekreacji na Osiedlu D." postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
1. Skargą z dnia [...] stycznia 2025 r. R. A. (dalej: "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na działanie Prezydenta Miasta w przedmiocie unieważnienia projektu [...] Budżetu Obywatelskiego pn. "Likwidacja betonozy – aranżacja przestrzeni do wypoczynku i rekreacji na Osiedlu D.".
Zdaniem Skarżącego Prezydent Miasta nie uwzględnił jego wniosku
z dnia [...] listopada 2024 r. w sprawie unieważnienia projektu [...] Budżetu Obywatelskiego. Natomiast w ocenie Skarżącego, projekt ten został zgłoszony z oczywistą wadą w postaci założenia realizacji na terenie należącym do spółdzielni mieszkaniowej oraz osób fizycznych, co jest niezgodne z Uchwałą nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] czerwca 2022 r. w sprawie wprowadzania zasad i trybu przeprowadzania [...] Budżetu Obywatelskiego.
2. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
3. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne,
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych
w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
4. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś
z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy
w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu.
5. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest działanie Prezydenta Miasta dotyczące braku uwzględnienia wniosku Skarżącego w przedmiocie unieważnienia projektu [...] Budżetu Obywatelskiego pn. "Likwidacja betonozy – aranżacja przestrzeni do wypoczynku i rekreacji na Osiedlu D.".
6. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40, dalej: "u.s.g."),
w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Szczególną formą konsultacji społecznych jest budżet obywatelski (art. 5a ust. 3 u.s.g.). W ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. Rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego (art. 5a ust. 4 u.s.g). Zgodnie z art. 5a ust. 7 u.s.g., rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności:
1) wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty z uwzględnieniem - o ile jest to możliwe - uniwersalnego projektowania, o którym mowa w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1062 oraz z 2022 r. poz. 975 i 1079);
2) wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt;
3) zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania;
4) zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.
Na podstawie art. 5a ust. 7 u.s.g. Rada Miasta S. w dniu [...] czerwca 2022 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wprowadzenia zasad i trybu przeprowadzania [...] Budżetu Obywatelskiego, która określa m.in. zasady ogólne zgłaszanych projektów (rozdział 3), weryfikację projektów oraz tryb odwoławczy (rozdział 4). Nie ulega wątpliwości, że ww. uchwała jest aktem prawa miejscowego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że postępowanie dotyczące oceny projektów, zgłoszonych w trakcie konsultacji
z mieszkańcami gminy w trybie art. 5a u.s.g., nie dotyczy indywidualnych uprawnień ani obowiązków wnioskodawców, lecz określonych działań organów gminy. Nie jest też skierowane do indywidualnie określonych adresatów, a do ogółu mieszkańców gminy. Ponadto, nie jest podejmowane w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z art. 5a u.s.g. wynika, że konsultacje mają opiniotwórczy i niewiążący charakter, a ich zasadniczym celem jest dostarczenie organom samorządowym informacji o potrzebach, preferencjach i oczekiwaniach mieszkańców oraz ich zaktywizowanie i zaproszenie do udziału w debacie społecznej. Ponadto, konsultacje mają na celu umożliwienie członkom wspólnoty samorządowej wypowiedzenia swojej opinii in gremio na określony temat będący przedmiotem konsultacji (por. M. Augustyniak, R. Marchaj (w) Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, wyd. III, pod red. B. Dolnicki, Warszawa 2021).
Należy wskazać, że w przypadku czynności lub aktu, objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.). Przy czym ustawodawca pojęć "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej" nie definiuje.
W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.) Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V Lexis Nexis 2011).
Szczególnego podkreślenia wymaga, że akty lub czynności, o których mowa
w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym
z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania,a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07).
7. Przenosząc przedstawione rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy sąd stwierdził, że działanie Prezydenta Miasta związane z nieuwzględnieniem wniosku Skarżącego w przedmiocie unieważnienia projektu [...] Budżetu Obywatelskiego pn. "Likwidacja betonozy – aranżacja przestrzeni do wypoczynku
i rekreacji na Osiedlu D.", nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta nie jest bowiem władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach, nie dotyczy bowiem uprawnienia Skarżącego wynikającego z przepisów prawa i nie ma charakteru indywidualnego rozstrzygnięcia, a wobec tego skarga do sądu administracyjnego na takie działanie na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - w ogóle nie przysługuje.
Projekt do [...] Budżetu Obywatelskiego został złożony nie we własnej indywidualnej sprawie, lecz w sprawie należącej do zadań własnych gminy ze sfery planowania budżetowo-finansowego. Przedmiotowa sprawa dotyczy zatem realizacji zadania publicznego przez gminę, tj. uchwalenia budżetu gminy w jej specyficznej części z udziałem mieszkańców, a nie indywidualnej sprawy skarżącego. Wszelkie akty, czynności i inne działania podejmowane w ramach planowania finansowego gminy przez jej organy nie dotyczą sprawy indywidualnej, co oznacza, że akt lub czynność prezydenta miasta wydany na podstawie przepisów uchwały wydanej w oparciu o art. 5a ust. 7 u.s.g. nie posiada cech aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 2848/22).
Wobec powyższego skarga do sądu administracyjnego na takie działania na podstawie art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. nie przysługuje.
8. W aktualnym stanie prawnym brak jest także regulacji prawnych dopuszczających możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego procedur wyłaniania projektów celem ich realizacji w ramach budżetu obywatelskiego w drodze konsultacji społecznych. Tym samym, skoro nie istnieje przepis szczególny przewidujący możliwość ich zaskarżenia do sądu administracyjnego, to należy również przyjąć, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy także do kategorii spraw, o których mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a.
9. Reasumując dotychczasowe rozważania Sąd uznał, że działanie Prezydenta Miasta będące przedmiotem skargi nie jest żadnym z aktów lub czynności wymienionych w art.3 § 2 i 3 p.p.s.a. i nie podlega kognicji sądu administracyjnego.
10. Mając to na uwadze, na podstawie art.58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a., sąd odrzucił skargę.