II SA/Sz 1033/11

II SA/Sz 1033/11 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2012-01-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-09-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Katarzyna Grzegorczyk-Meder /przewodniczący/
Maria Mysiak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 747/12 - Wyrok NSA z 2013-07-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 134, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 32
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. rt. 7 ,10,15,77,80,107 par 3 art. 136 i art. 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. H.L. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zgody na lokalizację obiektu w pasie drogowym oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., znak:[...] , Zastępca Dyrektora do spraw Infrastruktury Drogowej Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego
w [...] , działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] a, po rozpatrzeniu wniosku A. H. L. A. – przedsiębiorcy prowadzącego działalności gospodarczą pn. "AO" z siedzibą w [...] , przy ul. [...] – o wyrażenie zgody na umieszczenie obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego: nośnik reklamowy (lokalizacja nr[...] ) w formacie "AO" umieszczony na słupie trakcyjnym w pasie drogowym drogi powiatowej Al. [...] – nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] – obręb [...] w [...] , na podstawie art. 21 ust. 1a, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – odmówił wyrażenia zgody.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że A. H. L. A. podaniem złożonym dnia [...] r. wniósł o wydanie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. nośnika reklamowego (lokalizacja nr [...] ) w formacie "AO" umieszczonego na słupie oświetlenia ulicznego w pasie drogowego Al. [...] ,
nr geodezyjny [...] , obręb [...] w [...] .
Następnie organ przywołał treść przepisów art. 39 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy o drogach publicznych i wskazał, że z przepisów tych jednoznacznie wynika, iż ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego przeznaczonego do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych wprowadził zakaz lokalizowania w nim powyższych urządzeń i obiektów. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Udzielenie zezwolenia winno mieć charakter wyjątkowy. Przy wydawaniu zezwoleń, zarządca drogi musi kierować się przede wszystkim obowiązującymi przepisami oraz wykonywaniem nałożonych na niego obowiązków, do których między innymi zalicza się bezpieczeństwo ruchu i pieszych, a także utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich oraz urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą.
Organ I instancji podał, że w toku prowadzonego postępowania pozyskał opinie zarządzającego ruchem (Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska) oraz Komendy Miejskiej Policji, w których to wskazano, iż każdy
z wniosków należy rozpatrywać indywidualnie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, uwzględniając przede wszystkim takie cechy drogi jak: funkcja drogi, otoczenie, dopuszczalna prędkość, lokalizacja pionowych znaków drogowych, widoczność, natężenie ruchu, funkcje dodatkowe związane np. z parkowaniem, jak również treść i rozmiary nośników, kolorystykę oraz ich liczbę.
Uwzględniając powyższe zarządca drogi ustalił, że wnioskodawca planuje umieścić reklamę w ciągu ulicy Al. [...] , która na rozpatrywanym odcinku jest drogą powiatową, posiadającą przekrój dwujezdniowy z pasem dzielącym
w środkowej części, w którym przebiega torowisko. [...] charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu, a także należy do kluczowych odcinków w układzie komunikacyjnym miasta.
Ponadto, po analizie dokumentów załączonych do wniosku, m.in. mapki sytuacyjno – wysokościowej w skali 1 : 500, oraz po przeprowadzeniu oględzin, organ I instancji ustalił, że wnioskowana reklama byłaby usytuowana na odcinku drogi o dopuszczalnej prędkości 50 km/h, w środkowym pasie dzielącym Al. [...] . W związku z tym organ I instancji wyjaśnił, że pasy dzielące tworzy się w obrębie dróg klasy [...] , pełniących istotną rolę w układzie komunikacyjnym, ich zadaniem jest segregacja ruchu w przeciwnych kierunkach, w celu eliminacji potencjalnych zagrożeń oraz minimalizowania ich konsekwencji. Pas dzielący jest elementem budowlanym i ma na celu poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym, dlatego umieszczanie w nim elementów odwracających uwagę uczestników ruchu jest działaniem niepożądanym. Zarządca prowadzi politykę polegająca na ograniczeniu ilości reklam na terenie miasta, a w szczególności reklam znajdujących się w środkowych pasach dzielących.
Ponadto organ I instancji podniósł, że reklama umieszczona byłaby na słupie usytuowanym w odległości ok. 100 cm od zewnętrznej krawędzi jezdni. Organ wyjaśnił, że słupy trakcyjne stanowią nieodzowny element infrastruktury technicznej drogi, wykorzystywane są jako alternatywa dla konstrukcji wsporczych przy lokalizowaniu pionowych znaków drogowych, w związku z tym tworzą swoistą rezerwę dla ich umieszczenia. Dlatego każde dodatkowe elementy w postaci trwałych nośników reklamowych prowadzą do ograniczenia ilości miejsc dla potencjalnych znaków drogowych wprowadzając chaos oraz nieczytelność organizacji ruchu. Z uwagi na to, że na terenie miasta [...] a funkcjonuje duża ilość reklam w pasie drogowym (w tym reklam na słupach oświetleniowych), a także z uwagi na coraz większą liczbę wpływających do zarządu wniosków dotyczących lokalizacji reklam, zarządca drogi, zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami, do których zalicza się między innymi panowanie nad zjawiskiem nadmiernego nagromadzenia reklam w pasach drogowych, prowadzi politykę polegającą na ograniczeniu ilości reklam na terenie miasta, a w szczególności reklam w miejscach, które jednoznacznie sugerują, iż jest to reklama skierowana wyłącznie do kierujących pojazdami.
Organ I instancji podkreślił, że istota reklamy polega na rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Dlatego by spełnić te cele reklama wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią, itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, aby przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na ich bezpieczeństwo. Zjawisko chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (np. na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców, zaś podzielność uwagi kierowców i ich doświadczenie
w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty nie mają istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów, zarządca drogi jest zobowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się w nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt zaangażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego.
W związku z powyższym, w ocenie organu I instancji, nie powinno budzić wątpliwości, że usytuowanie kilkunastu bądź kilkudziesięciu nośników reklamowych w dużym mieście, o dużym natężeniu ruchu drogowego, na krótkim odcinku drogi wpłynie negatywnie na koncentrację uczestników tego ruchu, jak również na czytelność organizacji ruchu, a w konsekwencji wprowadzi chaos na drogach.
Organ I instancji podniósł też, że umieszczenie nośnika reklamowego na słupie trakcyjnym usytuowanym w odległości 1 m od zewnętrznej krawędzi jezdni jest sprzeczne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, według którego pionowe znaki drogowe na ulicach umieszcza się
w odległości 0,5 – 2 m, mierząc od zewnętrznej krawędzi jezdni do najbliższego skrajnego punktu tarczy znaku. W związku z powyższym przestrzeń do najbliższego punktu tj. 2,9 m (najczęściej spotykany w Polsce rozmiar znaków drogowych pionowych zdefiniowany w rozporządzeniu jako "średni", to w przypadku tablic okrągławych – tablica o średnicy 80 cm; w przypadku trójkątnych – bok trójkąta długości 90 cm; kwadratowych lub prostokątnych – bok kwadratu lub krótszy bok prostokąta długości 60 cm) stanowi przestrzeń zarezerwowaną dla pionowych znaków drogowych, co wyklucza lokalizowanie w tym miejscu innych obiektów.
Mając na względzie przytoczone w uzasadnieniu okoliczności, organ I instancji uznał, że nie zachodzi w tej sprawie szczególny przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.
Od powyższej decyzji A. H. L. A. odwołał się i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu stwierdził, że nie sposób zgodzić się z rozstrzygnięciem organu I instancji, uzasadnieniem decyzji, a także procedowaniem tego organu.
Odwołujący się podniósł, że szczególnie jaskrawym naruszeniem zasad procesowania, wynikających z przepisów art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., przez organ I instancji, było zebranie i ocena materiału dowodowego. Trudno uznać za spełnienie powyższego obowiązku, przytoczenie przez organ I instancji, opinii Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska oraz Komendy Miejskiej Policji w [...] . Pomijając już w zupełności, że trudno za jakąkolwiek rzeczową opinię przyjąć pisma wyżej wymienionych instytucji, w szczególności, iż organy wydawały opinie bez przesłania akt niniejszej sprawy, a więc bez znajomości dokładnego miejsca, czasu, rozmiaru i wielu innych czynników, konkretnego nośnika reklamowego.
Odwołujący się podniósł także, że organ I instancji dokonał przywołania powyższych opinii bez przeniesienia wytycznych tych instytucji, na konkretne miejsce, w którym umiejscowiona ma być reklama. Wbrew stanowisku organu
z żadnej z tych opinii nie wynika wprost, że zamieszczenie reklamy (w tym konkretnym miejscu) w jakikolwiek sposób wpłynie na bezpieczeństwo ruchu.
Odwołujący się podkreślił, że swoiście pojmowany przez organ I instancji "indywidualny sposób" załatwienia niniejszej sprawy budzi największe zastrzeżenia. W ocenie strony, w żadnym razie nie można uznać, że procedowanie organu I instancji było indywidualne. Organ I instancji bez większej refleksji podszedł do rozpoznania sprawy, pomijając w zupełności ocenę wpływu nośnika reklamowego umieszczonego w danym miejscu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Nie zbadał funkcji otoczenia, dopuszczalnej prędkości, natężenia ruchu. Lokalizacji znaków
i wielu czynników w konkretnym miejscu. Poza sferą zainteresowania organu pozostała także treść, rodzaj, kolorystyka nośników reklamowych, a także zbadanie czy zamieszczenie konkretnej reklamy w danym miejscu, w jakikolwiek sposób wpłynie na bezpieczeństwo ruchu, czy może pozostanie całkowicie indyferentne.
Organ I instancji nie zbadał i w zupełności pominął także, że istnienie reklamy może powodować jednak takie okoliczności, które równoważą negatywny wpływ reklam na bezpieczeństwo ruchu swym pozytywnym społecznym oddziaływaniem.
W związku z tym, zezwalając na zajęcie pasa drogowego przez reklamę organ musi wyważyć pozytywne i negatywne aspekty każdej konkretnej reklamy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2007 r., VI SA/WA 1629/2007).
Zdaniem strony, organ I instancji pomija, że projekt wnioskodawcy umieszczenia nośników reklamowych cieszy się zainteresowaniem filharmonii, teatrów i instytucji publicznych, który chciałyby promować swoją działalność związaną z miastem [...] . Nadto organ I instancji pomija, że wnioskodawca wspólnie z lokalnymi przedsiębiorcami i instytucjami pożytku publicznego zamierza tworzyć wizerunek miasta [...] na poziomie europejskim. Zbadanie powyższych czynników nie może leżeć w dowolnie pojmowanej gestii organu, a winno wynikać
z obiektywnej oceny. W szczególności, żadna inna instytucja, poza organem I instancji, nie jest przeciwna zamieszczeniu nośnika reklamowego. W tej sytuacji, organ I instancji winien przeprowadzić obiektywny dowód z opinii specjalisty od ruchu drogowego, który oceniłby rzeczywisty wpływ nośnika reklamowego, na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Bowiem, jak jednoznacznie przyjmuje się
w literaturze przedmiotu "kwestia ciężaru udowodnienia, że zachodzi wynikające
z art. 39 ust. 1 kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego nie może spoczywać wyłącznie na wnioskodawcy, albowiem pogląd taki pozostawałby
w sprzeczności z zasadami prawdy materialnej i oficjalności (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. - vide Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie VI SA/Wa 2085/2008).
W ocenie strony, usprawiedliwieniem dla odmowy umieszczenia nośnika reklamowego, nie może być "potencjalna" czyli bliżej nieokreślona, potrzeba zamieszczenia znaków drogowych, (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt SA/Sz 544/2009 LexPolonica nr 2150434) zwłaszcza, że decyzja o umieszczeniu nośnika reklamowego, zawsze ma charakter czasowy i gdy zachodzi konieczność umieszczenia znaków drogowych, na kolejny okres, nie zostanie wydana zgoda na umieszczenie nośnika reklamowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt I GSK 151/2009).
Odwołujący się wskazał także, że nieprawidłowym jest przywołanie przez organ I instancji art. 21 ust 1a, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych,
a także art. 140 K.p.a. Podstawą prawną rozstrzygnięcia winien być art. 39 ust. 3
w związku z art. 40 ust 2 pkt 3 ustawy (vide wyrok NSA z 21 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 970/2008). Co więcej - organ I instancji nie wskazał, które dokładnie
z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych, brał pod uwagę przy rozstrzygnięciu sprawy, co tym bardziej utrudnia, polemikę z decyzją organu I instancji.
Jednocześnie wobec podnoszonych okoliczności, że umieszczenie nośnika nie jest możliwe na wnioskowanej wysokości, sprecyzował wniosek w ten sposób, że nośnik reklamowy zostanie umieszczony na wysokości 3,50 m albo na każdej innej wysokości wskazanej przez organ.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. H. L. A. od decyzji Prezydenta Miasta [...] a z dnia [...] r., znak:[...] , utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności podkreślił, iż przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane
z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń związanych z drogą oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Ochronę drogi, rozumianą jako działania opisane w art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 tej ustawy, sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8). Wynikającą
z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasadą jest zakaz dokonywania
w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje działań zabronionych w pasie drogowym, wskazując wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów
i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Jedynie
w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (art. 39 ust. 3 ustawy). Tylko w sytuacji przekonania zarządcy drogi o braku takich zagrożeń, w konkretnym przypadku, możliwe jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 39 ust. 3. Decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest decyzją
o charakterze uznaniowym, co daje organowi rozstrzygającemu, możliwość wyboru konsekwencji prawnej (wyrok NS A z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. akt: III SA 7900/98). Przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ administracji musi wykazać, że ustalając treść decyzji, kierował się stabilnymi i sprawdzonymi kryteriami, wartościami, które podlegają ochronie
w obowiązującym porządku prawnym (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 lutego 2004 r., sygn. akt: II SA/Kr 2238/00).
Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz dokumentacja zdjęciowa, na której zaznaczono, na którym słupie reklama jednostronna zostałaby zainstalowana. Materiał dowodowy zawiera ponadto stanowiska Komendy Miejskiej Policji w [...] oraz Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta [...] w sprawie lokalizacji nośników reklamowych na słupach oświetleniowych.
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że o tym co może znajdować się w pasie drogowym, decyduje zarządca drogi, który przy wydawaniu zezwoleń musi kierować się przede wszystkim obowiązującymi przepisami oraz wykonywaniem nałożonych na niego obowiązków, do których między innymi zalicza się bezpieczeństwo ruchu i pieszych, a także utrzymanie, nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich oraz urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Organ I instancji negatywnie ocenił pod względem bezpieczeństwa i organizacji ruchu możliwość usytuowania reklamy we wnioskowanej lokalizacji. Aleja [...] , na której wnioskodawca planował umieścić reklamę, jest drogą powiatową o przekroju dwujezdniowym ze środkowym pasem dzielącym, w którym przebiega torowisko. Ulica ta pełni ważną rolę w układzie drogowym miasta, a także charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu kołowego
i pieszych. Reklama miałaby zostać umieszczona na słupie usytuowanym
w odległości ok. 1,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, na odcinku drogi, na którym dopuszczalna prędkość wynosi 50 km/h, co wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego.
W dalszej części uzasadnienia Kolegium przytoczyło wyjaśnienia organu I instancji dotyczące funkcji i wykorzystania słupów oświetlenia ulicznego, istoty reklamy, wpływu nośników reklamowych na zachowanie osób kierujących pojazdami, a także ustalenia, że umieszczenie nośnika reklamowego na słupie oświetleniowym w odległości 1,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni jest sprzeczne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych [.... ].
Kolegium wskazało, że okoliczności ustalone przez organ I instancji stanowiły istotne przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanej przez odwołującego się lokalizacji.
Odnosząc się do zarzutów i twierdzeń skarżącego Kolegium podkreśliło, że
w przepisie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, ustawodawca wprowadził generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Umieszczenie w pasie drogowym tych obiektów co do zasady jest więc niedopuszczalne. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy nie wskazuje w jakich szczególnie uzasadnionych przypadkach odstąpienie od tej zasady może nastąpić. Niewątpliwie jednak ocena tych przypadków należy do zarządcy drogi, bowiem to on jest odpowiedzialny zarówno za ochronę drogi, jak i bezpieczeństwo ruchu drogowego, chroniąc życie, zdrowie i mienie uczestników tego ruchu.
Organ odwoławczy wskazał, że to zarządca drogi decyduje o wydaniu zezwolenia na umieszczenie określonych obiektów w pasie drogowym. Może przy tym zasięgać opinii innych organów, lecz nie jest nimi związany i nie stanowią one wytycznych dla zarządcy drogi - jak wskazuje skarżący. Ponadto Kolegium podniosło, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem zarządcy drogi orzekającego w sprawie jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena.
Kolegium podkreśliło, iż każdą sprawę wniesioną przez A. H. L. A. organ I instancji rozpatrywał indywidualnie, biorąc pod uwagę przede wszystkim bezpieczeństwo w ruchu oraz okoliczność, iż lokalizacja w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z gospodarowaniem drogą ma charakter wyjątkowy i tymczasowy. W toku postępowania strona nie wykazała szczególnych okoliczności uzasadniających udzielenie jej zezwolenia. Wymiary przedmiotowej reklamy to 841 mm x 1189 mm, umieszczona miałaby być na wysokości minimalnej 2,5 m lub, jak wskazuje skarżący w odwołaniu, na wysokości minimalnej 3 m.
W ocenie Kolegium nie ma wątpliwości, że reklama o takiej powierzchni
i umieszczona w takim miejscu (na słupie oświetlenia i na takiej wysokości), będzie stwarzać zagrożenie dekoncentracji kierowców, a w konsekwencji będzie powodować zagrożenie w ruchu drogowym. Usytuowanie reklamy na odcinku, na którym uwaga uczestników ruchu drogowego winna być skoncentrowana przede wszystkim na znakach, sygnałach oraz urządzeniach bezpieczeństwa ruchu drogowego, może doprowadzić do zdarzeń drogowych tragicznych w skutkach, gdyż każdy dodatkowy element absorbujący uwagę kierowcy zwiększa ryzyko popełnienia błędu. Obowiązek szczególnej ostrożności łączyć się musi ze szczególną koncentracją kierowcy na okolicznościach związanych z ruchem drogowym. Reklamy znajdujące się w polu widzenia użytkowników dróg służą właśnie zwracaniu uwagi na ich treść, tj. odwracaniu uwagi kierujących od okoliczności związanych bezpośrednio z ruchem drogowym, na którym to powinna być skoncentrowana wyłącznie ich uwaga. Niezależnie od tego zarządca drogi musi również zakładać, że użytkownikami drogi są kierowcy o różnych predyspozycjach i umiejętnościach
w zakresie kierowania pojazdem. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie w wyroku z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt: VI SA/Wa 1320/07 zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (np. na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Sąd w powyższym wyroku podkreślił również, że to zarządca drogi jest zobowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się w nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach
i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego.
Zdaniem organu odwoławczego, wbrew twierdzeniu skarżącego, organ I instancji rozpatrzył przedmiotową sprawę indywidualnie, uwzględniając charakter obiektu, wnioskowaną lokalizację oraz w kontekście realizacji obowiązków, nałożonych na niego przepisami ustawy o drogach publicznych - w tym obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa i sprawnej obsługi ruchu. Kolegium zaznaczyło, iż wszystkie postępowania zainicjowane w ostatnim czasie przez skarżącego dotyczyły umieszczenia tablic reklamowych na słupach oświetlenia ulicznego przy głównych ulicach miasta - argumentacja dotycząca zachowania zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego musiała być jednakowa.
Ponadto Kolegium wskazało, że zarządca drogi może (a nawet powinien) realizować określoną politykę, co do umieszczania reklam w pasie drogowym. Uprawnieniem zarządcy drogi jest ograniczenie liczby reklam. Zarządca drogi może także zmienić swoją dotychczasową politykę, co do zagospodarowania pasa drogowego i nie oceniać możliwości lokalizacji reklamy przez pryzmat usytuowania innych reklam, na podstawie udzielonych wcześniej zezwoleń. Organ I instancji wyjaśnił stronie, że ze względu na to, iż na terenie miasta funkcjonuje duża ilość reklam w pasie drogowym (w tym reklam na słupach oświetleniowych), a także
z uwagi na coraz większą liczbę wpływających wniosków dotyczących lokalizacji reklam, realizując nałożone na niego obowiązki, prowadzi politykę polegająca na ograniczaniu ilości reklam na terenie miasta, a w szczególności reklam umieszczonych na słupach oświetlenia ulicznego. Odwołujący się podniósł, że podstawą odmowy dla umieszczenia nośnika reklamowego nie może być potencjalna, bliżej nie określona potrzeba zamieszczenia znaków drogowych. Kolegium wskazało, że znaki drogowe umieszczane są nie tylko na specjalnie przeznaczonych do tego słupach, ale także właśnie na słupach oświetlenia ulicznego. Udzielając zezwolenia na lokalizację tablic reklamowych na słupach oświetleniowych zarządca drogi pozbawiłby się możliwości zamontowania na nich znaków drogowych oraz przyczyniłby się do nieczytelności organizacji ruchu.
W ocenie organu odwoławczego, nie jest trafne stwierdzenie skarżącego, że podstawą prawną rozstrzygnięcia powinien być art. 39 ust. 3 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Kolegium wyjaśniło, że zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony - co do zasady - obiekt, także pod reklamę, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3) oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 i 2). Decyzje te nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, wynika niejako
z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 ww. ustawy jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego może być wydana na różne okresy, jednak każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym, zmuszony jest do uzyskania kolejnego zezwolenia
i każdorazowo organ bada, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego. Powołane przez skarżącego przepisy stanowią więc podstawę i odnoszą się do postępowania
w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Natomiast przy rozpatrywaniu sprawy w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej (co jest przedmiotem niniejszego postępowania), organ rozważa czy zachodzą przesłanki negatywne z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, tj. czy reklama spowoduje niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz czy zagrozi bezpieczeństwu ruchu oraz czy zachodzą przesłanki pozytywne z art. 39 ust. 3, uzasadniające przyjęcie, że istnieje szczególnie uzasadniony przypadek
i zezwolenie jednak powinno być udzielone. Materialnoprawną podstawę odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej powinien stanowić art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ I instancji nie wskazał w podstawie decyzji przepisu art. 39 ust. 3 ustawy, jednak w treści uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia wskazał zarówno na przepis art. 39 ust. 1 pkt 1, jak i ust. 3, oraz przytoczył ich treść.
A. H. L. A. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i zarzuty podniesione w odwołaniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Po wniesieniu przez A. H. L. A. skargi, skarżący ustanowił pełnomocnika w osobie adwokata Ł. W.. Pełnomocnik w piśmie
z dnia [...] r. podtrzymał w całości skargę wniesioną osobiście przez skarżącego i dodatkowo zarzucił, że w niniejszym postępowaniu organ I i II instancji naruszył podstawowe zasady postępowania stypizowane w rozdziale 2 kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w art. 7 oraz art. 8 K.p.a.,
w kontekście fundamentalnej zasady równości obywateli wobec prawa.
Skarżący wskazał, że w toku postępowania zażądano opinii z Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM w [...] , Komendy Miejskiej Policji w [...] , zlecono wykonanie opinii o wpływie nośników reklamowych na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a nadto w uzasadnieniu decyzji niewyrażającej zgody na umieszczenie nośnika reklamowego wskazano, iż na stronie postępowania spoczywa ciężar udowodnienia, iż zachodzi wynikające z art. 39 ust. 1 kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jednakże organy obu instancji w innych równolegle toczących się postępowaniach, wydawały zgodę na umieszczenie nośnika reklamowego li tylko na podstawie wniosku o wyrażenie zgody na umieszczenie nośnika wraz z wyrysem mapy ewidencyjnej. W toku postępowań toczących się z wniosku tych podmiotów nie żądano opinii z KMP w [...] , czy Wydziału Gospodarki Komunalnej UM w [...] , a tym bardziej nie przeprowadzano opinii (na wniosek strony, czy organu) o wpływie nośnika na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Powyższe informacje o braku dodatkowych przesłanek do umieszczenia nośnika wynikają z informacji zażądanej przez skarżącego o toku postępowania w analogicznych, jak skarżącego sprawach. Załączone do niniejszego pisma informacje z ZDiTM w [...] mają charakter przykładowy i zostały załączone w ilości tylko 78 egzemplarzy. Skarżący wystąpił
o informację publiczną dotyczącą blisko 1.000 lokalizacji i w każdy z przypadków otrzymuje od organu I instancji identyczne odpowiedzi.
Skarżący zarzucił również, że organ II instancji naruszył przepisy procedowania, a zwłaszcza art. 15 i art. 138 K.p.a. Organ odwoławczy obowiązany jest bowiem ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Zadaniem tego organu nie jest kontrola zasadności podniesionych argumentów w odwołaniu, a istota postępowania odwoławczego sprowadza się do merytorycznego załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie, zdaniem pełnomocnika, postępowanie organu odwoławczego sprowadziło się do oceny argumentacji odwołania. Podobnej do powyższej oceny dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny, który w analogicznej sprawie wyrokiem
z 4 sierpnia 2011 r. (sygn. akt SA/Sz 515/11) uchylił zaskarżoną decyzję.
Kolejny zarzut dotyczy naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza art. 10 § 1 oraz 77 § 1 K.p.a., w szczególności w zakresie sposobu zgromadzenia dowodów w sprawie, a także odniesienia się przez organ II instancji do całości materiału dowodowego. Skarżący zarzucił, iż dopiero z treści odpowiedzi na skargę powziął informację, iż w toku postępowania sporządzona została opinia o wpływie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Organ II instancji w toku postępowania, a także w uzasadnieniu decyzji nie odnosi się, a także nie wskazuje aby jakakolwiek opinia w sprawie została sporządzona (co podaje w wątpliwość, czy istniała w chwili wydawania decyzji przez organ II instancji). Postąpienie organu I, jak i II instancji wydaje się o tyle zaskakujące, iż jak wynika z treści skarżonej decyzji, pomimo podnoszonych zarzutów przez skarżącego, iż w sprawie winno się przeprowadzić dowód z opinii biegłego, organy stały na stanowisku, iż wiedza specjalna biegłego w niniejszej sprawie nie jest konieczna. Zdaniem obu organów, dokonano należytej oceny wpływu nośnika reklamowego na uczestników ruchu drogowego, a zatem na jaki użytek sporządzona została opinia.
Skarżący podniósł, że poza sporem pozostaje, iż organ I i II instancji nie informował go, w trybie art. 10 K.p.a., o możliwości zaznajomienia się z aktami postępowania i wypowiedzenia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego. Co prawda, w aktach sprawy znajdują się pisma ZDiTM w [...] , a także pismo SKO z 15 lipca 2011 r., iż organy informowały o uprawnieniu, jednakże w aktach sprawy brak jest potwierdzenia odbioru pisma przez skarżącego. Podniesiony zarzut ma tym bardziej większe znaczenie gdy zauważy się, iż organ I instancji zlecił wykonanie opinii w zakresie oddziaływania na uczestników ruchu drogowego nośników reklamowych, o której treści w toku procedowania nie informował skarżącego. Skutkiem powyższego stanu rzeczy jest, iż obecnie w aktach sprawy znajduje się opinia techniczna, o której treści skarżący dowiedział się po
z odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie.
Ponadto kwestią sporną w niniejszej sprawie jest także na której stronie postępowania (skarżącym, czy organie) spoczywa ciężar dowodzenia, że zachodzi wynikające z art. 39 ust. 1 kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem skarżącego kwestia dowodzenia nie może spoczywać wyłącznie na wnioskodawcy, albowiem pogląd taki pozostawałby w sprzeczności z zasadami prawdy materialnej i oficjalności (vide Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2009 r. VI SA/Wa 2085/2008). Natomiast organ I i II instancji, stał na stanowisku, że na skarżącym spoczywa powyższy ciężar dowodu. W tej sytuacji, poprzez zlecenie przez organ I instancji wykonania opinii, organ zaprzeczył wcześniej ferowanemu poglądowi.
Odnosząc się do treści sporządzonej opinii skarżący podniósł, że wykonana opinia w żadnym razie nie udziela odpowiedzi, czy umieszczenie nośnika reklamowego w konkretnej lokalizacji w jakikolwiek sposób wpłynie na uczestników ruchu drogowego. W szczególności, każdy wniosek o udzielenie zgody na umieszczenie nośnika reklamowego należy rozpatrywać indywidualnie (czyli konkretny słup, konkretne rozstrzygnięcie). W tej sytuacji opinia winna być skonstruowana w ten sposób, aby ocenić wpływ nośnika reklamowego umieszczonego w danym miejscu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Autor opinii, jak wynika z jej treści, poza przywołaniem potrzeby zabezpieczenia ruchu drogowego, nie był w miejscu planowanego montażu nośnika, nie zbadał funkcji, otoczenia, dopuszczalnej prędkości, widoczności, natężenia ruchu, lokalizacji znaków i wielu innych czynników. Co więcej - poza sferą zainteresowania autora opinii pozostała także treść, rodzaj, kolorystyka, nośników reklamowych, a także zbadanie czy zamieszczenie konkretnej reklamy w danym miejscu, przy uwzględnieniu powyższych czynników, w jakikolwiek sposób wpłynie na bezpieczeństwo w ruchu drogowych, czy może pozostanie całkowicie indyferentne (obojętne). W tej sytuacji, opinia mgr inż. D. K., nie ustala, czy zamieszczenie nośnika, wpłynie (czy też nie) na ruch drogowy w danym miejscu.
W dalszej części pisma, powtórzone zostały zarzuty podniesione już
w odwołaniu, oraz sprecyzowany został wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej
w ten sposób, że montaż nośnika reklamowego nastąpi na wysokości 4 metrów.
Został zgłoszony też wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów
w postaci odpisów szkicu montażu nośnika reklamowego, odpisu pisma Teatru [...] z [...] r. oraz Teatru Współczesnego z [...] r., a także, odpisu informacji publicznej ZDiTM w [...] (78 egz.).
Na rozprawie w dniu [...] r., Sąd na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. oddalił powyższy wniosek dowodowy, uznając wnioskowane dowody za zbędne dla wyjaśnienia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 135, poz. 1269 ze zm.) dalej P.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Organy orzekające w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy, w zgodzie z przepisami procedury administracyjnej.
W ocenie Sądu, prawidłowe jest stwierdzenie organu odwoławczego, że udzielenie zezwolenia na lokalizację reklamy, jest wyjątkiem od reguły zakazu sytuowania w pasie drogowym obiektów i urządzeń niezwiązanych z drogą. Jak stanowi art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U.
z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane
z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane
z potrzebami zarządzania drogą.
Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 u.d.p. – zasady – zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować uiszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczenia urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Powyższa norma, poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p., ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.
Ustawodawca dopuścił jednak, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji
w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego – jak określił
w art. 39 ust. 3 u.d.p. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej".
Decyzja ta, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.
Obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z drogą łączy się z obowiązkiem uzyskania kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p.
Z powyższych uregulowań wynika zatem, że zasadą jest odmowa zgody na umieszczenie w pasie drogowym przedmiotów niezwiązanych z drogą, zaś zgoda na ich umieszczenie jest wyjątkiem od tej zasady.
Nadto wyrażenie zgody pozostawiono uznaniu organu. Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości. (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i nast.) nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r. (SA/Sz 2548/00) kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy
w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów.
Kontrola Sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 K.p.a.
Wyrażenie zgody na umieszczenie w pasie drogowym przedmiotów niezwiązanych z drogą uwarunkowane jest ustaleniem przez zarządcę drogi, że
z jednej strony umieszczenie w pasie drogowym przedmiotów niezwiązanych z drogą nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu, zaś z drugiej strony, że jest ono szczególnie uzasadnione (por. wyrok. NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., II GSK 293/09).
W niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i podjął z urzędu czynności dowodowe w celu ustalenia okoliczności,
o których mowa powyżej, tj. czy umieszczenie wnioskowanego przez skarżącego nośnika reklamowego nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu oraz czy jest ono szczególnie uzasadnione.
Organ I instancji, na podstawie przeprowadzonych oględzin oraz mapki sytuacyjno – wysokościowej w skali 1 : 500 ustalił, że wnioskodawca planuje umieścić nośnik reklamowy w ciągu ulicy Al. [...] , która na rozpatrywanym odcinku jest drogą powiatową, posiadającą przekrój dwujezdniowy z pasem dzielącym w środkowej części, w którym przebiega torowisko. Aleja [...] charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu, a także należy do kluczowych odcinków w układzie komunikacyjnym miasta. Ponadto wnioskowana reklama byłaby usytuowana na odcinku drogi o dopuszczalnej prędkości 50 km/h, w środkowym pasie dzielącym Al. [...] , w odległości 1m od krawędzi jezdni.
W odniesieniu do tak ustalonego stanu faktycznego, którego skarżący nie kwestionuje, organ rozważył czy wnioskowana przez skarżącego lokalizacja nośnika reklamowego będzie zagrażał bezpieczeństwu ruchu. Rozważania swoje zawarł
w obszernym uzasadnieniu decyzji, wskazując jakie okoliczności wziął pod uwagę
i jakimi racjami się kierował wybierając takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Przy tym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, że organ w swoich rozważaniach nie odniósł się do treści, rodzaju i kolorystyki nośnika reklamowego. Zarzut taki miałby znaczenie, gdyby skarżący wnioskował o umieszczenie w pasie drogowym konkretnej reklamy. Tymczasem wniosek dotyczy nośnika reklamowego bez wskazania jakichkolwiek treści, czy kolorystyki. W takiej sytuacji organ, biorąc też pod uwagę rodzaj prowadzonej przez skarżącego działalności, miał podstawę do przyjęcia, że skarżący na zamontowanym nośniku będzie umieszczał co raz to nowe reklamy. Zasadnie zatem organ rozważył jaki wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego ma umieszczanie w pasie drogowym reklam w ogóle, a nie konkretnej reklamy.
Cała argumentacja przedstawiona przez skarżącego sprowadza się w istocie do kwestionowania dokonanej przez organy oceny okoliczności faktycznych
i wyciągniętych wniosków, natomiast nie samych ustaleń faktycznych. Jednak, jak już wyżej podano, w przypadku decyzji uznaniowych kontrola Sądu nie obejmuje celowości podjętego rozstrzygnięcia, lecz ogranicza się do oceny prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji.
Skarżący, podnosząc szereg zarzutów, nie przedstawił takich racji, które
z jednej strony przemawiałyby za tym, że uznać należałoby, iż wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za udzieleniem zezwolenia, a z drugiej strony pozwoliłyby na przyjęcie, że dokonana przez organy orzekające ocena tych okoliczności z punktu widzenia przesłanek warunkujących udzielenie zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym razi dowolnością, a zatem, że wykracza poza granice uznania administracyjnego.
Należy wyjaśnić, że wbrew przekonaniu skarżącego ciężar udowodnienia wystąpienia szczególnych okoliczności przemawiających za udzieleniem zgody na lokalizację reklamy w pasie drogowym ciąży na tym kto o takie zezwolenie ubiega się, a więc ciąży na wnioskodawcy a nie na organie, skoro zasadą jest ustawowy zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach: z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 994/09, z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 499/08, z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 542/08, które skład orzekający
w niniejszej sprawie w całej rozciągłości podziela.
Skarżący nie zarzucił organom naruszenia prawa materialnego, a Sąd kontrolując zaskarżoną decyzje również nie dopatrzył się takiego naruszenia.
Zarzuty skarżącego dotyczą sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a pierwszy z nich naruszenia zasad wyrażonych w przepisach art. 7
i 8 K.p.a., w kontekście zasady równości obywateli wobec prawa wynikającej z art. 32 Konstytucji. Skarżący zarzuca, że w równolegle prowadzonych sprawach organ wydawał zgodę na umieszczenie nośnika reklamowego tylko na podstawie wniosku o wyrażenie zgody na umieszczenie nośnika wraz z wyrysem mapy ewidencyjnej. Na poparcie swoich twierdzeń dołączył do pisma procesowego z dnia 9 stycznia 2012 r., 78 odpowiedzi udzielonych przez Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego w [...] , a dotyczących postępowań poprzedzających wydanie zgody innym podmiotom na umieszczenie reklamy w pasie drogowym.
Z powyższymi zarzutami nie sposób się zgodzić. Podkreślić należy, że powoływane przez pełnomocnika przykłady dotyczą wniosków o umieszczenie nośnika reklamowego w innych miejscach [...] a, niż w przedmiotowej sprawie. Z akt sprawy nie wynika także, że żądano od wnioskodawcy przedłożenia wskazanych przez pełnomocnika dokumentów.
Ponadto w świetle art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest możliwe, biorąc właśnie pod uwagę ilość reklam już umiejscowionych w pasie drogowym, skalę składanych wniosków na umieszczenie nośników reklamowych w pasie drogowym (skarżący zainicjował łącznie 1.000 postępowań w tym przedmiocie), co czyni się w celu ustalenia, czy umieszczanie kolejnych reklam nie będzie powodować niszczenia drogi lub czy nie będzie naruszać zadań zarządcy drogi,
w tym podnoszonego już wielokrotnie obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Rzeczą oczywistą jest przy tym, że warunki w jakich odbywa się ruch drogowy, tak ze względu na jakość dróg, liczbę ich użytkowników, czy choćby określone dla danych dróg przepisy drogowe, bądź zasady są zmienne i powinny być przez organ kontrolowane i weryfikowane. Stan, w którym innym podmiotom udzielono zezwolenia może ulec zmianie, w taki sposób, że w kolejnych przypadkach umieszczanie nośników reklamowych nie będzie możliwe. W przypadku stwierdzenia, że kolejne reklamy w pasie drogowym mogą zagrażać bezpieczeństwu w ruchu drogowym, organ zobowiązany do zapewnienia warunków dla bezpiecznego ruchu drogowego ma prawo odmówić wydania zezwolenia.
W każdej sprawie rozważenia przez organ wymagają okoliczności przemawiających zarówno "za" i "przeciw" umieszczeniu. Wbrew twierdzeniom skargi organy oceniły wpływ tablicy reklamowej zestawiając funkcję reklamy z ryzykiem wystąpienia zagrożenia, jakie wyniknąć może z odwrócenia uwagi kierowcy przez tę reklamę. Chodzi przede wszystkim o ryzyko zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jakie może wystąpić w obszarze skrzyżowania, dodatkowo jeszcze w tak kluczowym punkcie komunikacyjnym miasta, jakimi jest Aleja [...] w [...] . Kierując się ochroną pasa drogowego i przedstawiając na to stosowne argumenty, organy wystarczająco wykazały priorytet bezwzględnej ochrony skrzyżowania nad inne mogące mieć znaczenie wartości (podobnie w wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 293/09, opubl. w Lex nr 559686). Nie sposób tym samym uznać, że konsekwentne założenia w praktyce organów administracji, odnoszące się do priorytetu ochrony bezpieczeństwa w ruchu drogowym, naruszają wynikającą
z art. 8 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.
W takiej sytuacji niewystarczającym argumentem przemawiającym za umiejscowieniem spornej reklamy, jest podnoszony w skardze argument równoważenia skutków pozytywnego wpływu reklamy na pozytywne społeczne oddziaływanie.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wbrew bowiem zarzutowi skargi w uzasadnieniu tym znajdują się zarówno ustalenia faktyczne dokonane przez organ, jak i ich ocena prawna. Okoliczność, że organ odwoławczy dokonał tych ustaleń i ocen w sposób zbieżny z ustaleniami i oceną organu I instancji nie narusza zasady wyrażonej
w art. 15 K.p.a., jak również nie narusza art. 107 § 3 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Z treści przepisu art. 138 K.p.a. wynika, że organ odwoławczy orzeka na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji. W przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w znacznej części lub w całości, organ odwoławczy zobowiązany jest uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe tylko w ograniczanym zakresie, również dlatego, aby zapewnić dwuinstancyjność postępowania.
Ze względu na powyższe Sąd, w niniejszym składzie, nie podziela poglądu wyrażonego przez tut. Sąd w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r. – sygn. akt SA/Sz 515/11.
W ocenie Sądu, wydanie decyzji zgodnej z prawem w sprawie wniosku
o lokalizację nośnika reklamowego w pasie drogowym, nie wymaga wiadomości specjalnych, a w szczególności posiłkowania się opinią biegłego, ponieważ rozpatrywanie tego rodzaju wniosku wymaga jedynie prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego w odniesieniu do ustalonego prawidłowo stanu faktycznego. Z lektury uzasadnienia decyzji organu I i II instancji nie wynika, aby orzeczenia oparte zostały na opinii biegłego. W takiej sytuacji bez znaczenia jest fakt, że w aktach sprawy znajduje się opinia biegłego, która nie wiadomo kiedy został sporządzona i z którą skarżący nie został zapoznany.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organy przepisu art. 10 § 1 K.p.a., należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 145
§ 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania jest skuteczny tylko wówczas, gdy naruszenie takie wystąpi i gdy jednocześnie ma ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Mimo tego, iż rzeczywiście organy nie zadbały o potwierdzenie faktu zawiadomienia strony o jej uprawnieniach, wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., to zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skargą skutku. Wskazać należy bowiem, że wystarczające dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy były ustalenia przyjęte na podstawie wskazanych w aktach sprawy dowodów, tj. mapki sytuacyjno-wysokościowej, dokumentacji fotograficznej. W uzasadnieniu decyzji organy prawidłowo ustaliły obszar planowanego umiejscowienia reklamy, wskazały na uwarunkowania występuje w tym obszarze i było to wystarczającym powodem odmowy lokalizacji reklamy w miejscu określonym we wniosku A. H. L. A..
Skarżący zaś nie wykazał, iż zaniechanie organu w zakresie art. 10 § 1 K.p.a. spowodowało negatywne skutki dla jego sytuacji procesowej. O ile na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego brak owego zawiadomienia mógłby mieć ewentualnie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to zarzut ten nie odzwierciedlał już potencjalnego naruszenia prawa procesowego na etapie postępowania odwoławczego. Skarżący już z samej treści decyzji organu pierwszej instancji znał ustalenia przyjęte w przedmiotowej sprawie, które wraz z argumentacją nie uległy później zmianie, co wynika w oczywisty sposób z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Bezspornie organ odwoławczy nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w takiej sytuacji ani negowana przez stronę opinia biegłego znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy (która de facto nie stanowiła dowodu w tym postępowaniu), czy ewentualna możliwość złożenia opinii przez stronę, nie niweczą uprawnienia organu do podjęcia rozstrzygnięcia o treści
w sposób wskazany w tej decyzji.
Odnosząc się do zgłoszonego wniosku przez pełnomocnika strony o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, wskazać należy, że celem postępowania dowodowego przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Sąd może zatem przeprowadzić samodzielnie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. postępowanie o ile służyć ma temu samemu celowi, jakiemu służy całe postępowanie sądowoadministracyjne, a więc kontroli działalności administracji publicznej. Biorąc pod uwagę ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy Sąd uznał, że przeprowadzenie powyższych dowodów nie okazało niezbędne dla wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.