II SA/Sz 1031/23

II SA/Sz 1031/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 162
art. 12 ust. 4, 4a, 4f, art. 18 ust. 1b i 1c, ust. 3, art. 23
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 344
art. 130 ust. 2, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 6, art. 7, art. 8 par. 1, art. 77 par. 1, art. 138 par. 2 i 2a, art. 145 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 106 par. 3, art. 135, art. 145 par. 1 pkt lit. a i c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 21 ust. 2, art. 32
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 13 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przesyłu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 23 marca 2023 r., nr [...], II. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącej Spółki A kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Decyzją z 23 marca 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f w zw. z ust. 4 pkt 2, ust. 4c, ust. 5, art. 18 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 1c, ust. 1d, ust. 3, art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 162 ze zm., zwanej dalej: "specustawą"), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2, art. 135 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344, dalej zwanej: "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), Prezydent Miasta S. (zwany dalej: "Organem I instancji") ustalił odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przesyłu, ustanowionego na działce nr [...] z obrębu [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), o powierzchni 0,0254 ha, na rzecz S. Spółka z o.o. z siedzibą w S. (zwanej dalej: "Stroną", "S. " lub "Skarżącą") w wysokości 0 zł.
W uzasadnieniu wydanej decyzji Organ I instancji wskazał następujące ustalenia stanu sprawy.
Decyzją z 19 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta S. zezwolił na realizację inwestycji drogowej p.n. "Przebudowa ulicy [...] w S. (od al. [...] do ul. [...])". Decyzja ta (zwana dalej w skrócie: zrid") została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z 18 lipca 2018 r i stała się ostateczna z dniem 23 lipca 2018 r. Przedmiotowa decyzja objęła m. in. część działki nr [...] z obrębu [...], która uległa podziałowi na działki nr [...] i [...], spośród których pod inwestycję przeznaczona została ta pierwsza.
Jak wynikało z treści księgi wieczystej, działka nr [...] była własnością: W. Spółka
z ograniczoną odpowiedzialnością w W." (obecnie A. Spółka z o.o. w W.). W Dziale III księgi wieczystej widniały wpisy o treści:
1) nieodpłatne użytkowanie na działce nr [...] objętej niniejszą księgą wieczystą na rzecz E. S.A. z siedzibą w P. (...),
2) nieodpłatna i na czas nieokreślony służebność gruntowa, polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez ww. działkę nr [...] na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...], której (na dzień wydania decyzji zrid) właścicielem był Skarb Państwa - w trwałym zarządzie M. . Zgodnie ustawą z 10 lipca 2015 r. o A. , podmiotem gospodarującym gruntem ww. działki w imieniu Skarbu Państwa jest A. (zwana dalej w skrócie "A. "),
3) nieodpłatna służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] (...), na rzecz działek [...] i [...], zgodnie z zapisami księgi wieczystej, na dzień wydania decyzji zrid właścicielem obu działek była E. Spółka z o.o. z siedzibą w P.,
4) za jednorazowym wynagrodzeniem, na czas nieoznaczony, służebność przesyłu (...) na rzecz S. ,
5) nieodpłatna i na czas nieokreślony służebność gruntowa, polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez nieruchomość obciążoną (...). Na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], której
na dzień wydania decyzji zrid właścicielem działki była S. Spółka z o.o.
z siedzibą w W.,
6) nieodpłatna i na czas nieokreślony służebność gruntowa, polegająca na prawie korzystania z istniejących na nieruchomości obciążonej urządzeń instalacji wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej i deszczowej (...). Na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], której na dzień wydania decyzji zrid właścicielem działki była S. Spółka z o.o.
z siedzibą w W.,
W dziale IV znajdował się wpis o treści: hipoteka umowna kaucyjna
[...],- zł; wpisana na podstawie umowy kredytowej z 21 grudnia 2004 r. na rzecz B. w W. (zwanego dalej: "B. ").
Organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejście z mocy prawa na rzecz Gminy (zwanej dalej: "Gminą") prawa własności działki nr [...] oraz wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tejże działce, o czym zawiadomił strony, pismem
z 13 grudnia 2018 r.
Na zlecenie Organu I instancji wyrażone postanowieniem z 13 grudnia
2018 r., został powołany rzeczoznawca, który złożył operat szacunkowy z 28 lutego
2019 r. z wyceny prawa własności nieruchomości oraz ograniczonych praw rzeczowych. Łączna wartość odtworzeniowa działki nr [...] wyniosła 93.339 zł. Rzeczoznawca ustalił wartość wygasłego prawa rzeczowego przysługującego E. S.A. w kwocie 540 zł oraz wartość wygasłego prawa rzeczowego przysługującego A. w kwocie 686 zł.
W odniesieniu do pozostałych czterech wygasłych ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na ww. działce - na rzecz E. Sp. z o.o.
(1 służebność), S. (1 służebność) oraz S. Sp. z o.o. (2 służebności), biegły uznał iż prawa te wykonywane są poza obszarem wywłaszczanej działki.
Organ w oparciu o powyższy operat, decyzją z 25 czerwca 2021 r. ustalił odszkodowanie na kwotę 89.714 zł. Odszkodowanie nie objęło części obiektów
o łącznej wartości 3.625,00 zł (ze względu na planowane ich odtworzenie).
Mając na uwadze art. 18 ust. 1a specustawy, odszkodowanie przyznano
w całości B. , gdyż w niniejszym postępowaniu suma wierzytelności zabezpieczonych hipoteką, ustanowioną na prawie własności wycenianej działki, przekraczała wartość całego prawa. W związku z powyższym odszkodowanie na rzecz byłego właściciela A. Spółka z o.o. w W. oraz dwóch służebników E. SA w P. i A. , wyniosło 0 zł.
Orzekając w sprawie pozostałych czterech wygasłych ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na działce nr [...] - na rzecz E. Sp. z o.o., S. oraz S. Sp. z o.o. Organ opierając się na opinii biegłego, uznał iż ze względu na wykonywanie tych praw poza obszarem wywłaszczanej działki podmioty uprawnione z tego tytułu nie poniosły szkody, a zatem brak postaw do przyznania odszkodowania.
Odwołanie od powyższej decyzji z 25 czerwca 2019 r. wniósł S. oraz A. Spółka z o.o. W odwołaniu S. wskazała, iż w jej opinii na ww. wywłaszczonej działce znajdowała się sieć [...] o długości 50 m, która jest przedmiotem służebności.
Decyzją z 4 października 2019 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia
15 października 2019 r.) Wojewoda Zachodniopomorski uchylił w części decyzję Organu I instancji z 19 maja 2021 r., orzekając w pozostałym zakresie. Wydając swoje rozstrzygnięcie Organ II instancji podważył pomniejszenie kwoty odszkodowania o kwotę 3.625,00 zł ustalając wartość odszkodowania za działkę nr [...] - zgodnie z wartością odtworzeniową wyliczoną w operacie, na kwotę 93.339,00 zł. Tak ustaloną kwotę odszkodowania Wojewoda podzielił i przyznał: na rzecz B. odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego w postaci hipoteki obciążającej działkę, w kwocie 92.113 zł; na rzecz E. S.A. z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania ustanowionego na działce, na kwotę 540 zł oraz na rzecz Skarbu Państwa - [...] w S. (repr. Przez A. w S.), z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności gruntowej przechodu i przejazdu, ustanowionego na działce, w kwocie 686 zł. W pozostałej części (w tym w zakresie objętym odwołaniem S. ) Wojewoda utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję Organu I instancji wskazując, że Strona nie zakwestionowała skutecznie operatu, tym samym ustalenia rzeczoznawcy w odniesieniu do służebności (S. ) pozostają w mocy.
Strona złożyła skargę na ww. decyzję Organu II instancji z 4 października
2019 r., w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wydał wyrok
z 2 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Sz 1159/19), uchylający zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji z 25 czerwca 2019 r. w części dotyczącej odszkodowania dla S. .
W ponownie toczącym się postępowaniu, w związku z brakiem możliwości aktualizacji wcześniejszego operatu szacunkowego, Organ I instancji powtórnie powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego w sprawie ustalenia odszkodowania za wygaszone ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności przesyłu na rzecz S. Biegły złożył na ręce Organu operat szacunkowy z 24 marca 2021 r. Rzeczoznawca określił cenę za 1 m2 nieruchomości szacowanej na kwotę 977,90 zł, jednocześnie ustalając na tej podstawie wartość wygasłego prawa rzeczowego przysługującego Stronie na kwotę 3.911,60 zł.
Uwzględniając ww. operat, Organ I instancji uznał prawo Strony
do odszkodowania w wysokości wyliczonej przez biegłego, jednakże decyzją wydaną
w dniu 19 maja 2021 r. ustalił odszkodowanie w kwocie 0,00 zł. Powodem powyższego był fakt, iż odszkodowania przyznane na podstawie (ostatecznych i prawomocnych) decyzji Organu I instancji z 25 czerwca 2019 r. oraz decyzji Wojewody z 4 października 2019 r. na rzecz pozostałych stron postępowania, tj.: B. (92.113 zł), E. S.A. (540 zł) oraz A. (686 zł), w całości "skonsumowały" ustaloną kwotę odszkodowania wynoszącą 93.339 zł, za działkę nr [...], co było bezpośrednim następstwem zastosowanych zasad kolejności zaspokajania roszczeń. W każdym z badanych przez Organ przypadków, roszczenie S. pozostawało w dalszej kolejności w stosunku do pozostałych roszczeń, co z kolei powodowało wyczerpanie ustalonej kwoty odszkodowania bez możliwości zaspokojenia (jak wykazano - zasadnych roszczeń) S. .
Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji Organu I instancji z 19 maja 2021 r. podnosząc, że zastosowane przez Organ reguły ustalenia kolejności zaspokajania poszczególnych stron są bezpodstawne. Ponadto niedopuszczalna jest sytuacja,
w której jedna ze stron może nie doznać jakiegokolwiek zaspokojenia.
Decyzją z 11 marca 2022 r. Wojewoda Zachodniopomorski uchylił w całości decyzję Organu I instancji z 19 maja 2021 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia decyzji Organu II instancji wynika, że nie znalazły uznania zarzuty Strony. Natomiast Organ I instancji nie orzekł co do istoty sprawy we wskazanym w uzasadnieniu zakresie i zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie przez Organ wskazany.
W ponownie toczącym się postępowaniu, Organ I instancji czyniąc zadość zaleceniom sformułowanym w uzasadnieniu ww. decyzji kasacyjnej, w pierwszej kolejności zwrócił się pismem z 7 lipca 2022 r. do S. , o złożenie dodatkowych wyjaśnień odnoszących się do parametrów sieci [...], znajdującej się na działce nr [...]. W piśmie z 21 lipca 2022 r. Strona złożyła oświadczenie, z którego wynika, iż sieć [...] opisana w księdze wieczystej nr [...], to ta sama sieć [...], która znajduje się na działce nr [...] i jest oznaczona symbolem [...]. Zdaniem S. , "Różnica pomiędzy oznaczeniami w opisie sieci [...] polega na tym, że w jednym przypadku wpisano średnicę nominalną [...], natomiast w drugim przypadku opisano przedmiotową sieć [...] za pomocą średnicy zewnętrznej rury wraz ze średnicą izolacji [...]". Oświadczenie S. , zgodnie z sugestią Wojewody, podpisane zostało przez Kierownika Działu Nadzoru Inwestycji. Do pisma Strony zostały dołączone dokumenty potwierdzające nadane autorowi oświadczenia stosowne uprawnienia budowlane, potwierdzające jednocześnie posiadanie specjalistycznej wiedzy kierunkowej. Również pismo przekazujące oświadczenie zostało prawidłowo podpisane (zgodnie z reprezentacją opisaną w KRS) przez dwóch prokurentów S. . Tym samym w opinii Organu I instancji, w sposób dostateczny wyjaśnione zostało zagadnienie rodzaju infrastruktury S. posadowionej na wywłaszczonej działce nr [...].
Organ I instancji postanowieniem z 18 października 2022 r. orzekł o wyłączeniu dotychczas powołanego biegłego od udziału w postępowaniu administracyjnym. Następnie Organ I instancji powołał nowego biegłego rzeczoznawcę majątkowego w sprawie ustalenia przedmiotowego odszkodowania na rzecz S. .
Określając zakres nowej wyceny, Organ I instancji przeanalizował stanowisko Organu II instancji, który w uzasadnieniu decyzji uchylającej decyzję Organu I instancji wskazał: "W ocenie organu nadzoru, w operacie szacunkowym powinna być wyceniona wartość całej przejętej nieruchomości, a nie tylko jedno ograniczone prawo rzeczowe ją obciążające. Wprawdzie organy prowadzą postępowanie w zakresie wynikającym z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 02.07.2020 r. (...), jednakże wartość ograniczonego prawa rzeczowego jest, co do zasady, niejako pochodną wartości całej nieruchomości''.
Organ I instancji nie zgodził się z ww. tezą, tj. że wartość służebności jest pochodną wartości nieruchomości. Argumentował, że wśród metod szacowania wartości służebności przesyłu (opis w PKZW Krajowy Standard Wyceny Specjalistyczny) nie znajduje się żadna - wymagająca wyceny "całości" działki, na której ustanowione było ograniczone prawo rzeczowe (2 metody bezpośrednie oraz metoda pośrednia - zastosowana w opisywanym operacie). Ponadto to do rzeczoznawcy należy wybór metody, a zastosowana w niniejszym przypadku procedura, zakładała jedynie oparcie się o wartość 1 m2 działki obciążonej (co w żadnym przypadku nie implikuje szerszej wyceny całości gruntu). Dodatkowo Organ I instancji podniósł, że w uzasadnieniu decyzji Organ II instancji nie wskazał podstaw prawnych dla dokonania ponownej wyceny całości działki. Organ I instancji stwierdził, że nie znajduje podstaw prawnych dla dokonania ponownej wyceny w ww. zakresie. Ponadto takie działanie (zbieranie nowego materiału dowodowego) godziłoby w poczynione w prawomocnie zakończonym postępowaniu ustalenia, co wydaje się niedopuszczalne.
Dalej Organ I instancji wskazał, że przekazał biegłemu kopię oświadczenia Strony w zakresie sieci [...], celem uwzględnienia w operacie. Biegły złożył operat szacunkowy z 25 listopada 2022 r. Dokonując wyceny wartości prawa służebności przesyłu biegły posłużył się sposobem pośrednim. Oszacowanie przez biegłego miało za przedmiot jedynie sieć [...], gdyż pozostała sieć opisana w Dziale III księgi wieczystej oznaczona [...], nie znajdowała się w granicach działki nr [...]. Czyniło to zbędnym dokonywania ustaleń w zakresie alternatywnego oznaczenia tejże sieci. Biegła oszacowała wartość służebności przesyłu ustanowionej na rzecz Strony na kwotę 3.900 zł.
Organ I instancji uznał, iż ww. operat mógł zostać przyjęty jako materiał dowodowy w sprawie. W tym stanie rzeczy Organ ten ustalił na rzecz Strony odszkodowanie w kwocie 0,00 zł. Organ ten nie zanegował istnienia prawa Strony do otrzymania odszkodowania, co więcej uznał, że prawo to jest bezsporne, co zostało udowodnione ponad wszelką wątpliwość, w przewodzie administracyjnym jak i w przewodzie sądowym. Jedynym i wciąż aktualnym w opinii Organu powodem rozstrzygnięcia o powyższej treści, jest pozostawanie prawa przysługującego Stronie w dalszej kolejności zaspokajania w stosunku do pozostałych, już zaspokojonych praw innych stron postępowania. Efektem zaspokajania poszczególnych uprawnionych w stosownej kolejności, jest "wyczerpanie kwoty" odpowiadającej wysokości pierwotnie ustalonego odszkodowania za działkę nr [...] - czyli kwoty 93.339 zł.
2. Skarżąca wniosła odwołanie od opisanej we wstępie decyzji Organu I instancji z 23 marca 2023 r., której zarzuciła naruszenie:
1) art. 18 ust. 1a-1c specustawy w zw. z art. 65 ustawy z 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r., poz. 1984, dalej zwanej "u.k.w.h."), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w przypadku równoległego istnienia hipotek i innych ograniczonych praw rzeczowych osoba uprawniona z tytułu hipoteki korzysta z pierwszeństwa zaspokojenia przed innymi osobami uprawnionymi
z ograniczonych praw rzeczowych, co oznacza, iż w sytuacji, gdy wysokość wierzytelności zabezpieczonej hipoteką znacznie przekracza wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to całość odszkodowania powinna zostać wypłacona na rzecz wierzyciela hipotecznego z uwagi na pierwszeństwo zaspokojenia hipoteki przed wierzycielami osobistymi właściciela, podczas gdy w specustawie nie przewidziano jakichkolwiek wyjątków od obowiązku wypłaty odszkodowania za nieruchomość na rzecz każdej z uprawnionych osób na podstawie art. 12 ust. 4f specustawy (tj. dotychczasowych właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe), ani też w przepisach regulujących ustalanie wysokości i wypłacanie odszkodowania nie zawarto odesłania do regulacji u.k.w.h celem ustalenia kolejności przyznawania odszkodowań za wywłaszczoną nieruchomość;
2) art. 18 ust. 1a-1c specustawy w zw. z art. 249 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 11 u.k.w.h., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w przypadku równoległego istnienia hipotek i innych ograniczonych praw rzeczowych kolejność przyznawania odszkodowań za wywłaszczoną nieruchomość wynika z pierwszeństwa ograniczonych praw rzeczowych wpisanych do księgi wieczystej, co oznacza, że jeżeli prawa "wcześniejsze" (w niniejszej sprawie w szczególności hipoteka oraz inne służebności) wyczerpałyby w całości kwotę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to podmioty, którym przysługuje "późniejsze" prawo w ogóle nie otrzymają odszkodowania, podczas gdy w specustawie nie przewidziano jakichkolwiek wyjątków od obowiązku wypłaty odszkodowania za nieruchomość na rzecz każdej z uprawnionych osób na podstawie art. 12 ust. 4f specustawy (tj. dotychczasowych właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe), ani też w przepisach regulujących ustalanie wysokości i wypłacanie odszkodowania nie zawarto odesłania do regulacji kodeksu cywilnego celem ustalenia kolejności przyznawania odszkodowań za wywłaszczoną nieruchomość ani też nie wprowadzono koncepcji "wyczerpania" kwoty odszkodowania wypłatami odszkodowania dokonywanymi na rzecz wierzyciela hipotecznego oraz podmiotów uprawnionych z wcześniej wpisanych innych ograniczonych praw rzeczowych (jak to przyjął organ pierwszego stopnia w niniejszej sprawie);
3) art. 21 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1
do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, poprzez ich niezastosowanie w procesie wykładni art. 12 ust. 4f specustawy w zw. z art. 18 ust. 1a - 1d specustawy, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, może w ogóle nie zostać wypłacone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ze względu na pierwszeństwo zaspokojenia pozostałych podmiotów uprawnionych do tegoż odszkodowania, czy też z uwagi na ustalenie, iż przyznane dotychczas przez Organy kwoty odszkodowania "wyczerpały" kwoty odszkodowania przeznaczone do wypłaty przez organ pierwszego stopnia, co doprowadza do pozbawienia strony prawa do odszkodowania pomimo odjęcia podlegającego stosownej ochronie jak własność - ograniczonego prawa rzeczowego (...), zaś brak wypłaty słusznego odszkodowania na rzecz niektórych z podmiotów uprawnionych, z uwagi na wypłatę przez organ całej kwoty odszkodowania na rzecz pozostałych podmiotów uprawnionych (w szczególności wierzyciela hipotecznego), stanowi nieuzasadnione ograniczenie własności oraz świadczy o nierównym traktowaniu wszystkich podmiotów uprawnionych do otrzymania odszkodowania.
3. Decyzją z 13 października 2023 r., nr [...], wydaną
na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda Zachodniopomorski (zwany dalej: "Organem II instancji"), utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji z 23 marca
2023 r.
W uzasadnieniu decyzji Organ II instancji przytoczył ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tym zauważył, że rozstrzygnięcie Wojewody zawarte w ostatecznej decyzji z 4 października 2019 r., zmienionej postanowieniem z dnia 15 października 2019 r., oraz decyzja Organu I instancji z 25 czerwca 2019 r., stały się prawomocne z dniem 22 października 2020 r. W konsekwencji, organy administracji publicznej orzekające w tej sprawie, mają prawny obowiązek niewkraczania w zakres rozstrzygnięcia, które stało się prawomocne wskutek wiążącego je wyroku WSA w Szczecinie z 2 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Sz 1159/19), chyba że wyrok ten zostałby podważony i zmieniony w dopuszczalnym prawnie trybie przez zainteresowane strony.
Stąd Organ II instancji uznał, że na dzień orzekania nie ma prawnej możliwości zmiany dotychczasowego rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania za prawo własności działki nr [...], ani za ograniczone prawa rzeczowe obciążające tę nieruchomość, z wyjątkiem służebności przesyłu przysługującej S. . Podkreślił, że zachodzi ścisła zależność pomiędzy dotychczas wydanymi decyzjami a niniejszym rozstrzygnięciem. Zwrócił uwagę, że Sąd nakazał organom prowadzącym postępowanie zweryfikowanie tezy rzeczoznawcy, czy [...] znajdujący się na działce nr [...] to ten sam [...], do którego odnosi się zapis ograniczonego prawa rzeczowego w księdze wieczystej, który przytoczył w swym operacie rzeczoznawca i w oparciu o te ustalenia, w tym poprzez uzupełnienie operatu szacunkowego, należy dokonać oceny wygasłego wobec działki nr [...], przysługującego Stronie, ograniczonego prawa rzeczowego, służebności przesyłu, realizowanego przy pomocy znajdującej się na wskazanej działce sieci.
Według Organu II instancji, Organ I instancji uczynił zadość zaleceniom Sądu
w zakresie ustalenia, że [...], znajdujący się na działce nr [...],
to [...], do którego odnosi się zapis ograniczonego prawa rzeczowego w księdze wieczystej.
Dalej Organ II instancji wskazał, że zgodnie z opisem przedmiotowej nieruchomości, zamieszczonym w operacie szacunkowym, przedmiotowa działka była niezabudowana obiektami kubaturowymi, użytkowana jako parking osiedlowy. Bezpośrednio przez działkę, pod powierzchnią ziemi, przebiegała przesyłowa sieć [...] o długości ok. 40 mb. i sieć [...]. Biegła ustaliła,
że powierzchnia pasa służebności wynosiła 40 m2 (40 m x 1 m).
W operacie szacunkowym z 25 listopada 2022 r. podano, że na dzień wydania decyzji zrid działka nr [...] objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "K.-N." w S., przyjętym uchwałą
Nr [...] Rady Miasta S. z dnia 20 grudnia 2007 r. i znajdowała się:
w przeważającej części, tj. w ok. 95%, na obszarze oznaczonym Z.K.1001.KD.G - przeznaczenie terenu: droga publiczna - ulica główna wraz z trasą tramwajową;
w znikomej części, tj. w ok. 5%, na obszarze oznaczonym Z.K.1003.MW - przeznaczenie terenu: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna; dopuszcza się mieszkalnictwo zbiorowe; dopuszcza się lokalizacje naziemnych stacji telefonii i stacji radiowych oraz wolnostojących masztów antenowych. Biegła ustaliła, że pas służebności praktycznie w całości przebiegał w terenie elementarnym Z.K.1001.KD.G - przeznaczonym pod drogę publiczną, w związku z tym uwzględniła to w dalszej części operatu szacunkowego i procedurze wyceny.
Przystępując do wyceny przedmiotowego ograniczonego prawa rzeczowego biegła w pierwszej kolejności oszacowała wartość prawa własności działki nr [...]. Biegła oszacowała wartość działki nr [...] na podstawie transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Do analizy wybrano 5 nieruchomości najbardziej zbliżonych pod względem lokalizacji i innych cech. Informacje o datach transakcji, cenach transakcyjnych i atrybutach tych nieruchomości przedstawiono w tabeli nr 1. Ceny działek najbardziej zbliżonych do wycenianej kształtowały się w przedziale od 112,80 zł/m2 do 281,41 zł/m2, co dało cenę średnią na poziomie 171,63 zł/m2. Analizując rozkład cen transakcyjnych w czasie, biegła stwierdziła, że w badanym okresie doszło do wzrostu cen, stąd przyjęła trend czasowy w wysokości 5 %.
Do wyceny gruntu biegła przyjęła podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wartość służebności przesyłu ustaliła metodą pośrednią - przy wykorzystaniu współczynnika współkorzystania. W operacie szacunkowym biegła obliczyła wartość służebności przesyłu na podstawie podanego wzoru, według którego jest to iloczyn: wartości rynkowej jednostki powierzchni gruntu nieruchomości obciążonej służebnością przesyłu (bez uwzględnienia tego prawa] = 309,48 zł/m2; powierzchni pasa służebności przesyłu = 40 m2 oraz współczynnika KSP = 0,35 x [1-0,1]. Biegła oszacowała wartość służebności przesyłu ustanowionej na rzecz S. Sp. z o.o. na kwotę 3.900 zł.
Zdaniem Organu II instancji, pozostawała do rozstrzygnięcia kwestia,
czy i ewentualnie w jakiej wysokości, przysługuje odszkodowanie za wygaśnięcie służebności przesyłu na działce nr [...], polegającej na prawie posadowienia w tej działce sieci [...].
Wskazując na art.12 ust. 4c specustawy, Organ II instancji zauważył,
że z dniem 18 lipca 2018 r. wygasła również służebność przesyłu ustanowiona na rzecz Skarżącej na ww. działce w stosunku do sieci [...], więc w myśl art. 12 ust. 4f specustawy Stronie przysługiwałoby odszkodowanie.
Dodał, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marzec 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2023 r., poz. 645 ze zm.), istniejące w pasie drogowym urządzenia obce, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie.
Oznacza to, że Strona może kontynuować swoją dotychczasową działalność przesyłową na ww. działce. Powyższe ustalenia znajdują również potwierdzenie w stanie faktycznym istniejącym na działce nr [...]. Z porównania zamieszczonych w operacie szacunkowym na stronach 9 i 11 mapek z trasą przebiegu sieci [...] w działce nr [...] z aktualną mapą usytuowania sieci infrastruktury technicznej, w tym [...], na tej działce, zamieszczoną na www.geoportal.gov.pl wynika, że trasa przebiegu przedmiotowej sieci [...] przez ww. działkę w dacie wydania decyzji zrid pokrywa się z trasą przebiegu sieci [...] na ww. działce w dacie orzekania.
Według Organu II instancji, prowadzi to do wniosku, że nie doszło do uszczuplenia możliwości realnego korzystania Strony z działki nr [...] z punktu widzenia przesyłu lub dystrybucji [...] przez Stronę z wykorzystaniem przedmiotowej działki. Również pełnomocnik Strony nie zgłaszał w toku postępowania, ani w odwołaniu, aby wystąpiły jakiekolwiek niedogodności, czy przeszkody w prowadzeniu dotychczasowej działalności przez Stronę w związku z wydaniem decyzji zrid w stosunku do działki nr [...]. W konsekwencji Organ II instancji ustalił, że Strona nie poniosła szkody w związku z przebudową ulicy na działce nr [...].
W związku z tym, Organ II instancji uznał, że Organ I instancji nie naruszył
art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Organ I instancji nie naruszył także art. 18 ust. 1a-1c specustawy w zw. z art. 65 u.k.w.h., ani art. 18 ust. 1a-1c specustawy w zw. z art. 249 k.c. i w zw. z art. 11 u.k.w.h. Jak zauważył bowiem Organ II instancji, Sąd w wyroku z 2 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Sz 1159/19), zaakceptował stanowisko Organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu decyzji z 4 października 2019 r., poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia w części odnoszącej się do ustalenia odszkodowania na rzecz B. oraz E. S.A. i Skarbu Państwa - [...] w S. (rep. przez A. w S.). W uzasadnieniu decyzji z 4 października 2019 r. Organ odwoławczy zajął wyraźne i jednoznaczne stanowisko w kwestii pierwszeństwa ograniczonych praw rzeczowych. Pierwotne założenie Organu I instancji, wyrażone w decyzji z 25 czerwca 2019 r., że hipoteka wpisana do księgi wieczystej, ma pierwszeństwo względem innych ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na nieruchomości, stoi w sprzeczności z treścią art. 12 ust. 4f specustawy, który zrównuje prawa wszystkich stron wymienionych w tym przepisie do uzyskania odszkodowania, a więc właścicieli, użytkowników wieczystych oraz osób, którym przysługiwały do nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe.
Jak wyjaśnił Organ II instancji, z treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji Organu I instancji wynika, że powodem ustalenia odszkodowania na rzecz Strony
w wysokości 0 zł był fakt, że odszkodowania przyznane na podstawie ostatecznych
i prawomocnych decyzji Organu I instancji z 25 czerwca 2019 r. i Organu II instancji
z 4 kwietnia 2019 r. na rzecz pozostałych stron postępowania, w całości "skonsumowały" ustaloną kwotę odszkodowania za działkę nr [...], wynoszącą 93.339 zł. Słusznie zatem Organ I instancji przyjął, że górną granicę przyznanego odszkodowania wyznacza w tej sytuacji art. 18 ust. 1b specustawy, stanowiący że odszkodowanie nie może przekroczyć wartości wywłaszczonej nieruchomości (por. wyroki: WSA w Warszawie z 16 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2900/14; WSA w Krakowie z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 224/16). Wskazał m.in., że uchylenie decyzji wyłącznie w zakresie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie ograniczonego prawa rzeczowego, przy pozostawieniu niezmienionej kwoty odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności, mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego byłaby ostatecznie zobowiązana do zapłaty odszkodowania wyższego, niż wyszacowana wartość nieruchomości. Wartość ta bowiem w tym przypadku jest sumą tych dwóch odszkodowań". Sąd wyrokiem z 2 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Sz 1159/19), w sytuacji rozdysponowania całej kwoty odszkodowania, odpowiadającego wartości wywłaszczonej nieruchomości, w kontekście powołanego wyroku WSA w Krakowie z 20 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Kr 224/16), zablokował organom administracyjnym orzekającym w niniejszej sprawie przyznanie ewentualnego odszkodowania na rzecz Strony.
4. Niezadowolona z rozstrzygnięcia Skarżąca, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję Organu II instancji z 13 października 2023 r., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji z 23 marca 2023 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto Skarżąca wniosła o zasądzenie od Organu II instancji na Jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Wydanej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu
w mocy decyzji Organu I instancji z 23 marca 2023 r., orzekającej o ustaleniu odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przesyłu w wysokości 0 zł (faktyczny brak odszkodowania), podczas gdy
w sprawie w wyniku wywłaszczenia działki nr [...] zostało wygaszone jej ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności przesyłu, związane ze znajdującą się na przedmiotowej działce instalacją [...] - zatem zaistniały przesłanki do naliczenia z tego tytułu odszkodowania ustalone przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania administracyjnego w pierwszej instancji,
2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten Organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a., prowadzące do ustalenia, iż Skarżącej jest należne (co do zasady) odszkodowanie, lecz w wysokości wynoszącej 0,00 zł.
3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1a-1c specustawy w zw. z art. 65 u.k.w.i.h., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przypadku równoległego istnienia hipotek i innych ograniczonych praw rzeczowych osoba uprawniona z tytułu hipoteki korzysta z pierwszeństwa zaspokojenia przed innymi osobami uprawnionymi z ograniczonych praw rzeczowych, co oznacza, iż w sytuacji gdy wysokość wierzytelności zabezpieczonej hipoteką znacznie przekracza wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to całość odszkodowania powinna zostać wypłacona wyłącznie na rzecz wierzyciela hipotecznego z uwagi
na pierwszeństwo zaspokojenia hipoteki przed wierzycielami osobistymi właściciela, podczas gdy w specustawie drogowej nie przewidziano jakichkolwiek wyjątków od obowiązku wypłaty odszkodowania za nieruchomość na rzecz każdej z uprawnionych osób na podstawie art. 12 ust. 4f specustawy (tj. dotychczasowych właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe), ani też w przepisach regulujących ustalanie wysokości i wypłacanie odszkodowania nie zawarto odesłania do regulacji u.k.w.i.h. celem ustalenia kolejności przyznawania odszkodowań za wywłaszczoną nieruchomość,
4) przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1a-1c specustawy w zw. z art. 249 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 11 u.k.w.i.h., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przypadku równoległego istnienia hipotek i innych ograniczonych praw rzeczowych kolejność przyznawania odszkodowań za wywłaszczoną nieruchomość wynika z pierwszeństwa ograniczonych praw rzeczowych wpisanych do księgi wieczystej, co oznacza, że jeżeli prawa "wcześniejsze" (w niniejszej sprawie w szczególności hipoteka oraz inne służebności) wyczerpałyby w całości kwotę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to podmioty, którym przysługuje "późniejsze" prawo w ogóle nie otrzymają odszkodowania, podczas gdy w specustawie drogowej nie przewidziano jakichkolwiek wyjątków od obowiązku wypłaty odszkodowania za nieruchomość na rzecz każdej z uprawnionych osób na podstawie art. 12 ust. 4f specustawy (tj. dotychczasowych właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe), ani też w przepisach regulujących ustalanie wysokości i wypłacanie odszkodowania nie zawarto odesłania do regulacji Kodeksu cywilnego celem ustalenia kolejności przyznawania odszkodowań za wywłaszczoną nieruchomość ani też nie wprowadzono koncepcji "wyczerpania" kwoty odszkodowania wypłatami odszkodowania dokonywanymi na rzecz wierzyciela hipotecznego oraz podmiotów uprawnionych z wcześniej wpisanych innych ograniczonych praw rzeczowych (jak to przyjął organ I stopnia w sprawie),
5) przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez ich niezastosowanie w procesie wykładni art. 12 ust. 4f specustawy drogowej w zw. z art. 18 ust. 1a-1d specustawy, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe może w ogóle nie zostać wypłacone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ze względu na pierwszeństwo zaspokojenia pozostałych podmiotów uprawnionych do tegoż odszkodowania czy też z uwagi na ustalenie, iż przyznane dotychczas przez Organ kwoty odszkodowania "wyczerpały" kwoty odszkodowania przeznaczone do wypłaty przez Organ I stopnia, co doprowadza do pozbawienia strony prawa do odszkodowania pomimo odjęcia podlegającego stosownej ochronie jak własność - ograniczonego prawa rzeczowego, podczas gdy prokonstytucyjna wykładnia przepisów art. 12 ust. 4f w zw. z art. 18 ust. 1a-1d specustawy w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wskazuje, iż konstytucyjnej ochronie podlega nie tylko własność w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale i inne prywatnoprawne postaci własności (w sensie szerokim), w szczególności własność intelektualna, przemysłowa, własność przedsiębiorstwa, energii, kopalin i wód, prawa rzeczowe ograniczone, wierzytelności, prawa z udziałów i akcji oraz innych papierów wartościowych, prawa obligacyjne i in., wobec czego również wygaszenie ograniczonych praw rzeczowych w związku z wywłaszczeniem nieruchomości na cele publiczne (w niniejszej sprawie na realizację inwestycji drogowej) powinno nastąpić za słusznym odszkodowaniem w stosunku do wszystkich osób uprawnionych, zaś brak wypłaty słusznego odszkodowania na rzecz niektórych z podmiotów uprawnionych z uwagi na wypłatę przez organ całej kwoty odszkodowania na rzecz pozostałych podmiotów uprawnionych (w szczególności wierzyciela hipotecznego), stanowi nieuzasadnione ograniczenie własności oraz świadczy o nierównym traktowaniu wszystkich podmiotów uprawnionych do otrzymania odszkodowania.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca zgodziła się z Organem, iż wyznacznikiem ustalenia odszkodowania jest wartość nieruchomości, której wysokości odszkodowanie nie może przekroczyć. Wskazała, że nie można interpretować przepisów prawa tak, aby były one sprzeczne z innymi przepisami zawartymi zwłaszcza w tej samej ustawie. Nie można też uznać, zdaniem Skarżącej, że prawodawca ustanawiając przepisy działał nieracjonalnie. Interpretując przepisy należy bowiem mieć na uwadze przede wszystkim cel regulacji prawnej. Ratio legis powyższego przepisu, jak wskazała Skarżąca jest wypłata słusznego odszkodowania za przejętą nieruchomość. Skarżąca powołała się przy tym na uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z 14 grudnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 1545/12). W oparciu o stanowisko przedstawione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 1990 r. (sygn. akt K 1/90; OTK 1990, Nr 1, poz. 2) oraz z wyroku TK z 19 czerwca 1990 r. (sygn. akt K 2/90, OTK 1990, Nr 1, poz. 3), Skarżąca podnosiła sprawę ustalenia słusznego i jednocześnie ekwiwalentnego odszkodowania. Dokonana przez Organy obu instancji wykładnia przepisów art. 18 ust. 1a-1d specustawy, w ocenie Skarżącej jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności, którego jednym z konstytucyjnie ustanowionych warunków jest słuszne odszkodowanie (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), a nie sposób przyjąć, iż słuszne odszkodowanie wynosi 0,00 zł.
Według Skarżącej, nie sposób jest także uznać za prawidłową wykładnię prowadzącą do uznania, iż podmiot uprawniony do uzyskania odszkodowania
za wygaszone ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości może zostać całkowicie pozbawiony wypłaty odszkodowania (przy spełnieniu co do zasady wszystkich przesłanek do jego otrzymania), z uwagi na pierwszeństwo zaspokojenia przysługujące innym podmiotom uprawnionym, mające wynikać z art. 65 u.k.w.i.h., czy też z art. 249 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 11 u.k.w.i.h., w sytuacji gdy z orzecznictwa wynika, iż konstytucyjnie zagwarantowany obowiązek zapewnienia słusznego odszkodowania za pozbawienie prawa własności (ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości) nie powinien podlegać w żaden sposób uszczuplaniu/ograniczaniu i to zarówno poprzez sposób wyliczenia jego wysokości, jak i przez tryb jego wypłacenia, tak w zakresie terminu wypłaty odszkodowania, jak i jego dostępności).
Skarżąca uważa, że dokonana przez Organ interpretacja przepisów, w wyniku której zaspokojeniu uległo przede wszystkim roszczenie wynikające z hipoteki ustanowionej na rzecz B. z pokrzywdzeniem pozostałych podmiotów, którym przysługiwały ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, godzi nie tylko
w konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania, ale również godzi w sam cel regulacji prawnej przepisów specustawy, bowiem ratio legis przepisów specustawy jest wypłata słusznego odszkodowania za przejętą nieruchomość dla wszystkich uprawnionych podmiotów, a nie zaspokojenie roszczeń wynikających z ustanowionej hipoteki. Taka interpretacja jest szczególnie rażąca w sytuacji, gdy nastąpił podział nieruchomości obciążonej hipoteką, a przejęcie na podstawie decyzji realizacji inwestycji drogowej na podstawie specustawy dotyczyło jedynie części takiej nieruchomości, albowiem w takim przypadku tylko na tej części nieruchomości wygasają wszelkie ograniczone prawa rzeczowe, w tym hipoteka, co oznacza, iż utrzymuje się ona natomiast nadal na pozostałej części nieruchomości pierwotnej (por. M. Wolanin Komentarz do art. 12 specustawy drogowej [w:] Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz pod red. M. Wolanin 2010, wyd. 2, Legalis). W takiej bowiem sytuacji wierzyciel hipoteczny w dalszym ciągu może zaspokoić się z pozostałej części nieruchomości pierwotnej, która nie podlegała wywłaszczeniu.
Według Skarżącej, odnosząc powyższe do realiów sprawy, uznać należy, iż skoro działka nr [...] uległa podziałowi na działkę nr [...] i [...], zaś pod inwestycję drogową przeznaczona została wyłącznie działka nr [...], w konsekwencji ustanowiona na działce nr [...] hipoteka na rzecz B. wygasła na wywłaszczonej części tej działki, tj. wydzielonej działce nr [...], zaś nadal utrzymuje się ona na nowo wydzielonej działce nr [...], gwarantując wierzycielowi hipotecznemu zaspokojenie (co znajduje potwierdzenie w widniejącym w dalszym ciągu wpisie w dziale IV księgi wieczystej), a do czego w zaskarżonej decyzji Organ II instancji w ogóle się nie odniósł.
Dalej Skarżąca podkreślała, że powierzchnia części nieruchomości wywłaszczonej stanowiącej działkę nr [...] (0,0254 ha) jest dużo mniejsza niż powierzchnia działki nr [...] (2,8150 ha). Stąd też nie można przyjąć by tak nieznaczne zmniejszenie powierzchni nieruchomości przedpodziałowej mogło wpłynąć w istotny sposób na wartość istniejącego w dalszym ciągu zabezpieczenia hipotecznego. Wypłacenie w tej sytuacji wierzycielowi hipotecznemu, tj. B. odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki na nieruchomości wywłaszczonej, zabezpieczonej dotąd hipoteką na nieruchomości przedpodziałowej bez uwzględnienia faktu, że zabezpieczenie hipoteczne obciąża w dalszym ciągu część nieruchomości, która nie została wywłaszczona, uznać należy za nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Uznać bowiem należy, iż zmniejszenie wartości nieruchomości obciążonej hipoteką nie mogło w istotny sposób pogorszyć sytuacji wierzyciela hipotecznego, skoro powierzchnia podlegająca wywłaszczeniu wynosiła jedynie 0,0254 ha.
Dodatkowo Skarżąca zauważyła, że w toku wszczętego z urzędu przez Organ
I instancji postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za przejęcie przez Gminę działki nr [...] nie zostało nawet uprawdopodobnione, aby B. był zmuszony do skorzystania z ustanowionego zabezpieczenia hipotecznego z uwagi na brak spłaty wierzytelności (do czego w zaskarżonej decyzji Organ II instancji także w ogóle się nie odniósł), co dodatkowo przemawia za uznaniem, iż nie doszło do pogorszenia sytuacji wierzyciela hipotecznego, a zatem nie sposób jest mówić o poniesieniu przez wierzyciela hipotecznego materialnej straty w związku z wywłaszczeniem działki nr [...], aby wypłacone mu odszkodowanie można było uznać za słuszne.
Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności Skarżąca podniosła, że wypłacenie B. kwoty 92.113 zł tytułem odszkodowania, która de facto "wyczerpała" ("skonsumowała") prawie w całości kwotę odszkodowania za działkę
nr [...] ustalonego przez biegłego sądowego na kwotę 93.339,00 zł, było skutkiem dokonania przez Organ błędnej wykładni, która skutkowała pokrzywdzeniem pozostałych podmiotów uprawnionych do uzyskania odszkodowania z tytułu pozbawienia przysługujących im ograniczonych praw rzeczowych do nieruchomości, w tym Skarżącej na rzecz której odszkodowanie zostało ustalone w kwocie 0 zł.
Skarżąca argumentowała, iż to, że jest "ostatnia w kolejce", nie wynika jednak z jej winy, ale wyłącznie z wadliwego prowadzenia postępowania przez Organ I instancji, który pierwotnie ustalił, iż Skarżącej nie należy się w ogóle odszkodowanie, co zostało zweryfikowane i skorygowane przez Sąd w wyroku z 2 lipca
2020 r. (sygn. akt II SA/Sz 1159/19), który jednoznacznie potwierdził, iż Skarżąca - co do zasady - jest uprawniona do otrzymania odszkodowania za wygaszenie służebności przesyłu. W konsekwencji Organ I instancji realizując wytyczne zawarte w ww. wyroku powołał w toku otwartego na nowo postępowania administracyjnego rzeczoznawcę majątkowego, który wyliczył - co bezsporne - odszkodowanie należne Skarżącej na kwotę 3.900 zł. Jedyną przyczyną braku wypłaty tego odszkodowania było kwestionowane przez Skarżącą "skonsumowanie" kwot przeznaczonych do wypłaty odszkodowań. Ale do takiej "konsumpcji" doszło na skutek wypłaty tych kwot nie tylko dla wierzyciela hipotecznego (B. ) ale E. S.A., której za wygaszenie służebności przesyłu zostało przyznane odszkodowanie w kwocie 540 zł z puli, która jeszcze nie została "skonsumowana". Innymi słowy, gdyby Skarżąca była pierwotnie prawidłowo zakwalifikowana jako podmiot uprawniony do odszkodowania wówczas odszkodowanie zapewne by otrzymała ale skoro swoje prawo do odszkodowania Skarżąca wywalczyła na etapie po "skonsumowaniu" kwoty przeznaczonej na odszkodowanie, to - w ocenie Organów obu instancji - odszkodowania należy ustalić w kwocie 0,00 zł (co narusza także logiczną istotę ustalenia odszkodowania do wypłaty w kwocie 0,00 zł).
Według Skarżącej nie może być tak, że wywłaszczenie, będące z natury instytucją prawa publicznego, powoduje samo w sobie arbitralne odebranie ograniczonych praw rzeczowych, przy zachowaniu oczywiście warunków prawnie określonych, a więc bez zachowania równorzędności stron tego stosunku prawnego (władcza przewaga wywłaszczającego nad wywłaszczanym) i bez zachowania wolnej woli podmiotu wywłaszczanego, ale na etapie ustalania wysokości odszkodowania (bo prawo do odszkodowania ustawodawca przyznał niezależnie od woli wywłaszczającego), nadawany jest temu odszkodowaniu charakter cywilnoprawny, pomimo że odszkodowanie to jest pozbawione normatywnych atrybutów odszkodowania cywilnoprawnego.
W ocenie Skarżącej, sytuacja w której jedynie niektórym z podmiotów uprawnionych do otrzymania odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 4f specustawy odszkodowanie zostaje faktyczne wypłacone, jest niezgodne również z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W tej sprawie Skarżąca uważa, że jest traktowana nierówno, a na dodatek ta nierówność wynika z pierwotnych błędów Organu I instancji, które zostały dopiero zweryfikowane i skorygowane przez Sąd w wyroku o sygn. akt II SA/Sz 1159/19.
5. W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
6. Uczestnik postępowania Gmina [...], zastępowana przez radcę prawnego, w piśmie z 9 stycznia 2024 r. wniosła o oddalenie w całości skargi. Ponadto uczestnik wniósł o przeprowadzenie dowodu z:
- decyzji Organu I instancji z 25 czerwca 2019 r. na okoliczność poczynienia przez Organ ustaleń w przedmiocie wysokości zadłużenia objętego hipoteką ustanowią na rzecz uczestnika, tj. B. , zakresu związania przez Organ I oraz II instancji ustaleniami wynikającymi z tejże decyzji,
- opracowania pracowników Departamentu Orzecznictwa Ministerstwa Infrastruktury zatytułowanego: "Wybrane zagadnienia dotyczące odszkodowań za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne" z czerwca 2011 r., na okoliczność prawidłowości stanowiska oraz postępowania Organu l i II instancji,
- odwołania, skargi oraz wyroku z 2 lipca 2020 r. znajdujących się w aktach sprawy
o sygn. akt II SA/Sz 1159/19, na okoliczność zakresu zaskarżenia przez Skarżącą decyzji z 25 czerwca 2019 r., utrzymującej ją w mocy decyzji organu II instancji, podnoszonych przez Skarżącą zarzutów, zakresu uchylenia decyzji z 25 czerwca 2019 r., przyczyn jej uchylenia, zakresu związania Sądu oraz Organów w niniejszym postępowaniu treścią przedmiotowego wyroku w zakresie decyzji w części utrzymanej w mocy.
Uczestnik postępowania w obszernym uzasadnieniu ww. pisma poparł argumentację podniesioną w odpowiedzi na skargę udzielonej przez Organ II instancji. Podniósł, że nie sposób pominąć okoliczności, iż w dniu 25 czerwca 2019 r. została wydana przez Organ I instancji decyzja w przedmiocie odszkodowania z tytułu wydania decyzji zrid. W decyzji tej m.in. odmówiono przyznania odszkodowania na rzecz Skarżącej (pkt II.2. decyzji). Wojewoda rozpoznając odwołanie Skarżącej nie przychylił się do jej argumentacji i nie zmienił decyzji we wnioskowanym przez nią zakresie (decyzja z 4 października 2019 r. sprostowana postanowieniem z dnia 15 października 2019 r.). Sąd uchylił ww. decyzję w części z uwagi na nierozpoznanie odwołania, jak i nieustalenie stanu faktycznego, poprzez brak odpowiedniej weryfikacji rodzaju i posadowienia sieci należących do Skarżącej. W swoim odwołaniu Skarżąca nie podnosiła zarzutów odnośnie nieprawidłowości w przedmiocie przyznania odszkodowania na rzecz Banku jako wierzyciela hipotecznego, ani w zakresie wysokości przedmiotowego odszkodowania, jak i sposobu ustalenia tej wysokości. Skarżąca nie kwestionowała rozstrzygnięć Organów obu instancji w tym przedmiocie, a skoro tak to uznawała je za prawidłowe.
Jak argumentował Uczestnik, wobec zaniechania zaskarżenia przez Skarżącą rozstrzygnięć Organów I i II instancji w ww. zakresie, przedmiotowe decyzje wraz z uprawomocnieniem się wyroku z dnia 2 lipca 2020 r. nabrały waloru decyzji prawomocnych zgodnie z art. 16 § 3 k.p.a. Oznacza to, że organy rozpoznając sprawę ponownie są związane okolicznościami faktycznymi stwierdzonymi w tych decyzjach, jak również konsekwencjami prawnymi z nich wynikającymi. Zarzuty Skarżącej podnoszone obecnie, a dotyczące naruszenia art. 18 ust. 1a-c w zw. z art. 65 u.k.w.i.h oraz w zw. z art. 249 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 11 u.k.w.i.h. zmierzają w istocie rzeczy do podważenia stanu prawnego oraz faktycznego wynikającego z decyzji prawomocnych, co nie jest możliwe w toku niniejszego postępowania. Wniesiona skarga nie może stanowić skutecznego ku temu narzędzia.
Wskazał ponadto, że ani Organ II instancji ani tutejszy Sąd, analizując decyzję
z 25 czerwca 2019 r. nie stwierdził, jakoby przyjęta przez Organ I instancji metoda wypłaty odszkodowania była nieprawidłowa. Wydając tę decyzję Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Skarżącej co do zasad rządzących procedurą ustalenia kolejności wypłaty odszkodowań.
Za nieprawidłowe Uczestnik uznał stanowisko Skarżącej, zgodnie z którym uzależnia ona możliwość wypłaty odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego od uprawdopodobnienia przez niego, że był zmuszony do skorzystania z ustanowionego zabezpieczenia hipotecznego z uwagi na brak spłaty wierzytelności.
Zdaniem Uczestnika, żaden z przepisów ustawy nie wskazuje, by wypłata takiego odszkodowania podyktowana była poniesieniem przez wierzyciela hipotecznego materialnej straty. Błędne jest twierdzenie Skarżącej, jakoby Organ I instancji w toku postępowania zaniechał podjęcia czynności zmierzających do ustalenia czy wierzyciel hipoteczny został zaspokojony niezależnie od uprawnień wynikających z hipoteki. Na stronie 6 decyzji z 25 czerwca 2019 r. wprost wskazano, że Organ zwrócił się do wierzyciela hipotecznego z zapytaniem o aktualną wysokość wierzytelności zabezpieczonej hipoteką. W odpowiedzi Organ pozyskał informację od wierzyciela. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez Skarżącą w odwołaniu oraz skardze, które dotyczyły przedmiotowej decyzji.
Odnosząc się do argumentacji prawnej przedstawionej przez Skarżącą w skardze, Uczestnik postępowania, wskazał, iż treść art. 18 ust. 1a - c specustawy nie tylko określa krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania odszkodowania, ale również wyznacza limit kwotowy sumy należnych odszkodowań. Nie jest zatem dopuszczalna sytuacja, w której organ ustaliłby odszkodowanie w kwocie przekraczającej wartość nieruchomości/prawa użytkowania wieczystego. Decyzja taka obciążona byłaby wadą prawną, a w konsekwencji byłaby decyzją, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Dodatkowo stałaby ona w sprzeczności z normą zawartą w art. 6 k.p.a. Wypłata odszkodowania w takich warunkach mogłaby narażać wypłacającego na poniesienie odpowiedzialności na podstawie przepisów ustawy o dyscyplinie finansów publicznych. W tym zakresie Uczestnik poparł stanowisko zawarte w orzeczeniach przywołanych przez Organ II instancji w odpowiedzi na skargę.
Zdaniem Uczestnika, w sytuacji pełnego skonsumowania wysokości odszkodowania, nie jest obecnie możliwie ustalenie na rzecz Skarżącej odszkodowania w kwocie innej niż 0 zł. Organ orzekający w sprawie uprawniony jest, wbrew twierdzeniom Skarżącej, do poszukiwania rozwiązania w drodze analogii do innych przepisów bądź też z zastosowaniem przepisów pochodzących z innych aktów prawnych. Rozwiązanie takie ma na celu wypełnienie luki prawnej, która niewątpliwie istnieje w przepisach. Mając na uwadze powyższe za uzasadnione uznać należy posługiwanie się przez Organ przepisami zarówno ustawy o księgach wieczystych i hipotece, jak i kodeksu cywilnego. Tym samym za prawidłową oraz zasadną uznać należy całość argumentacji przedstawionej w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji Organu I instancji z 23 marca 2023 r. bez konieczności jej powielania w niniejszym piśmie.
Uczestnik postępowania uzupełnił ww. argumentację, stanowiskiem judykatury (wyrok WSA w Białymstoku z 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 608/22) i doktryny (zob. A. Monkiewicz, Wywłaszczenie nieruchomości obciążonej hipoteką bankową na cele związane z realizacją inwestycji drogowych, Monitor Prawa bankowego z 2016 r., nr 2 str. 76-87). Podniósł, iż skoro w przypadku ustanowienia kilku hipotek organ ustalający odszkodowanie kierować się powinien zasadami ogólnymi dotyczącymi hipotek i kolejności ich zaspokajania, to w przypadku istnienia na nieruchomości hipoteki oraz innego ograniczonego prawa rzeczowego, zasadnym jest stosowanie przez organ regulacji wynikającej z art. 65 ust. 1 u.k.w.i.h. tj. zaspokojenie wierzyciela hipotecznego z pierwszeństwem w stosunku do innych uprawnionych, nawet pomimo braku odesłania w specustawie. W odniesieniu zaś do pozostałych, konkurujących ze sobą ograniczonych praw rzeczowych zastosowanie znajdzie reguła zawarta w art. 249 § 1 Kodeksu cywilnego. Podkreślił również, że żaden z przepisów specustawy, jak i innych przepisów mogących mieć zastosowanie w sprawie, nie przewiduje wypłaty odszkodowana proporcjonalnie. Stanowisko Organu I i II instancji w przedmiocie możliwości zastosowania w sprawie przepisów u.k.w.i.h. oraz k.c. nie jest odosobnione Uczestnik postępowania zauważył, że zostało ono zaprezentowane również w opracowaniu pracowników Departamentu Orzecznictwa Ministerstwa Infrastruktur, zatytułowanym: "Wybrane zagadnienia dotyczące odszkodowań za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne".
Dalej Uczestnik odniósł się do zarzutu Skarżącej, zgodnie z którym wydane decyzje naruszają art. 21 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez ich niezastosowanie. Uczestnik powołał fragment uzasadnienia wyroku WSA w Białystoku z 15 listopada 2022 r. (sygn. akt: II SA/Bi 637/22), który wskazał z kolei na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w uzasadnieniu wyroku z 20 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 11/02). Powołał ponadto fragment uzasadnienia wyroku NSA z 5 lutego 2020 r. (sygn. akt II OSK 3586/19). W kontekście wywodów przedstawionych w ww. orzeczeniach Uczestnik wskazał, że zasada słusznego odszkodowania nie jest zasadą bezwzględną i doznawać może ograniczeń, w szczególności gdy realizowany ma być interes publiczny, a za taki niewątpliwie uznać należy budowę drogi w oparciu o decyzję zrid. Ponadto w ocenie Uczestnika, w świetle okoliczności niniejszej sprawy, a więc w sytuacji obowiązywania limitów wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod zrid, powoływanie się przez Skarżącą na zasadę słusznego odszkodowania celem uzyskania odszkodowania przekraczającego te limity jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Ponadto Uczestnik powołał się na zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Uważa, że konstytucyjna zasada równości nie oznacza jednakże identycznego stosowania norm prawnych w konkretnych przypadkach. Również zasada równości nie ma charakteru bezwzględnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Uczestnik podkreślił, że choć art. 18 ust. 1 a-c specustawy nakazują wypłatę odszkodowania podmiotom uprawnionym, to sytuacja prawna tychże podmiotów może być różna, co uzasadnia różne ich traktowanie przez organ, bez naruszenia zasady równości. W przedmiotowej sprawie mamy bowiem
do czynienia z podmiotami w stosunku do których poza ww. wspomnianymi przepisami specustawy zastosowanie mają również inne regulacje, tj. u.k.w.i.h oraz Kodeksu cywilnego, co różnicuje ich sytuację prawną. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że w stosunku do części uczestników postępowania obowiązują prawomocne decyzje, określające wysokość należnego im wynagrodzenia Również ta okoliczność różnicuje sytuację prawną uczestników postępowania i Skarżącej, co jednakże w żaden sposób nie będzie stanowić naruszenia zasady równości.
Uczestnik wskazał na marginesie, że w zarzutach (pkt 5) Skarżąca powołuje się na naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, przy czym w jego rozwinięciu wskazuje na konstytucyjna ochronę prawa własności, która uregulowana jest w art. 21 ust. 1 Konstytucji. Tym niemniej Uczestnik postępowania podniósł, że "przyjęcie wąskiego pojmowania "własności" (więc odróżnienie jej od innych mniej rozwiniętych praw majątkowych) pozwala na zaakcentowanie szczególnej rangi i znaczenia właśnie własności jako najpełniejszej formy władztwa nad rzeczą. Najpełniej nawiązuje to też do art. 20, bo gdy mówi on o podstawowej roli "własności prywatnej", to wskazuje wyższość tej instytucji nad ograniczonymi prawami rzeczowymi'" (L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, LEX). Tym samym ograniczonych praw rzeczowych nie należy utożsamiać z konstytucyjnym prawem własności.
7. Na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł
jak w skardze. Pełnomocnik Uczestnika wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
8. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy decyzji Organu II instancji utrzymującej w mocy decyzję Organu I instancji z 23 marca 2023 r. ustalającej Skarżącej odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa rzeczowego w postaci służebności przesyłu w wysokości 0 zł.
Kontrola sprawowana przez Sąd na podstawie ww. kryterium legalności działań organu administracyjnego, potwierdziła zasadność wniesionej skargi.
9. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 162 ze zm., zwanej dalej: "specustawą"), nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa:
1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,
2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Jak wynika z art. 12 ust. 4a ww. ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W myśl art. 12 ust. 5 specustawy, do ustalenia wysokości
i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., zwanej dalej: "u.g.n."), z zastrzeżeniem art. 18.
W art. 18 specustawy, mowa jest o tym, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.
Stosownie do art. 18 ust 1b specustawy, suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu,
z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. 1e i 1f, i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.
Z art. 23 specustawy wynika, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3. Nabywanie nieruchomości pod drogi, stosuje się przepisy u.g.n.
W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje
po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości
w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje autor operatu, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Stosownie zaś do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
10. Przypomnieć w tym miejscu należy, że sprawa ta była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który wyrokiem z 2 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Sz 1159/19), uchylił decyzję Organu II instancji z 4 października 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji z 25 czerwca 2019 r., wskazując na konieczność usunięcia nasuwających się w wątpliwości i niejasności, zgłaszanych przez Skarżącą co do znajdujących się na wywłaszczonej działce nr [...] elementów sieci [...], którą zidentyfikowano na podstawie widniejącego na tych elementach oznaczenia [...] i porównując je z oznaczeniem wpisanego w księdze wieczystej ograniczonego prawa rzeczowego odnoszącego się do całej sieci istniejącej niegdyś na działce nr [...], z której wydzielono podlegającą wywłaszczeniu działkę [...]. Rzeczoznawca stwierdził, iż zapisane w księdze wieczystej ograniczone prawo rzeczowe, nie dotyczy elementów sieci [...] znajdujących się na działce nr [...]. Sąd ww. wyroku uznał, że w ww. sytuacji obowiązkiem Organu rozpatrującego odwołanie było bądź zwrócenie się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do twierdzeń Skarżącej zawartych w jej odwołaniu, lub w trybie art. 136 § 1 K.p.a. uzupełnienie postępowania dowodowego w tym zakresie, o co zresztą Skarżąca postulowała. Zaniechanie tego obowiązku przez Organ w tym Organ odwoławczy stanowiło naruszenie art. 136 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Należy zaznaczyć, że ww. wyrokiem Sąd uchylił decyzję Organu II instancji
z 4 października 2019 r. oraz Organu I instancji z 25 czerwca 2019 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania dla Skarżącej. Oznacza to, że została utrzymana w mocy ta część decyzji, która dotyczy przyznania na rzecz wierzyciela hipotecznego B. S.A, odszkodowania w wysokości 92.093 zł, z tytułu wygaśnięcia na działce nr [...], ograniczonego prawa rzeczowego. Na rzecz E. SA w P., Organ II instancji przyznał z tytułu z tytułu wygaśnięcia na działce nr [...], ograniczonego prawa rzeczowego, w postaci użytkowania, odszkodowanie w wysokości 560 zł. Natomiast na rzecz Państwa – M. , przyznał odszkodowanie w wysokości 686 zł, z tytułu wygaśnięcia na działce nr [...], ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności gruntowej. W pozostałym zakresie Organ II instancji pozostawił bez zmian decyzję Organu I instancji z 25 czerwca 2019 r., ta ostania zaś stwierdzała brak podstaw do przyznania Skarżącej odszkodowania tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego na ww. działce w postaci służebności przesyłu.
Sąd zwraca uwagę, że w uzasadnieniu decyzji z 4 października 2019 r. Organ
II instancji przedstawił stanowisko, którego nie zanegował Sąd kontrolujący tę decyzję, a mianowicie, że art. 12 ust. 4 specustawy, zrównuje prawa wszystkich stron wymienionych w tym przepisie, do uzyskania odszkodowania, a więc – właścicieli, użytkowników wieczystych oraz osób, którym przysługiwały do nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Tak więc rozpatrujący sprawę na nowo Organ, a także aktualnie kontrolujący sprawę Sąd związany jest przedstawioną wykładnią prawa materialnego. Oznacza to, że nie można się powoływać na pierwszeństwo zaspokojenia hipoteki przed wierzycielami osobistymi właściciela i uznać należy, że w specustawie nie przewidziano jakichkolwiek wyjątków od obowiązku wypłaty odszkodowania za nieruchomość na rzecz każdej z uprawnionych osób na podstawie art. 12 ust. 4f specustawy, a na co zwracała uwagę Skarżąca w zarzutach skargi. W procedurze wypłaty odszkodowania nie można było w kontrolowanej sprawie pominąć wartości ograniczonego prawa rzeczowego należącego do Skarżącej. Tak więc podnoszone przez Uczestnika postępowania względy pierwszeństwa zaspokojenia roszczeń odszkodowawczych nie mogą być uznane za trafne na gruncie kontrolowanej sprawy.
11. Związanie oceną wyrażoną w ww. uzasadnieniu wyroku oznacza zarazem, że brak jest aktualnie podstaw do podważania praw do odszkodowania należnego pozostałym, oprócz Skarżącej, uczestnikom postępowania administracyjnego. Ta więc argumentacja skargi odnosząca się do zasadności ustalenia odszkodowania należnego B. nie mogą być przez Skarżącą skutecznie podniesiona.
12. Nie jest zarazem zasadne stanowisko Organu II instancji, iż Skarżąca nie poniosła szkody w związku z przebudową ulicy na działce nr [...]. Twierdzeniu Organu przeczy całokształt dokonanych przez niego ustaleń w tym operaty biegłych z 24 marca 2021 r. oraz z 25 listopada 2022 r., w których określono wielkość poniesionej przez Skarżącą szkody. Należy przy tym wytknąć Organowi II instancji brak konsekwencji w swych zapatrywaniach co do uszczupleń wynikających z decyzji zrid, których w tych samych realiach sprawy nie kwestionował w przypadku pozostałych podmiotów, którym ustalono odszkodowanie.
Sąd wskazuje, że w ponownie toczącym się postępowaniu, w następstwie ww. wskazań sądowych, Organ I instancji ustalił, że sieć [...] opisana w księdze wieczystej nr [...], to ta sama sieć [...], która znajduje się na działce nr [...] i jest oznaczona symbolem [...]. Zagadnienie rodzaju infrastruktury S. posadowionej na wywłaszczonej działce nr [...], nie jest aktualnie kwestionowane w sprawie.
Osią sporu pozostaje natomiast wyliczenie Skarżącej odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przesyłu, które Organ ustalił na 0 zł.
Organy obu instancji, powołując się na zasadę określoną w art. 18 ust. 1b specustawy, uznały zgodnie w kontrolowanych aktualnie decyzjach, że odszkodowania przyznane na podstawie ostatecznych i prawomocnych decyzji Organu I instancji z 25 czerwca 2019 r. i Organu II instancji z 4 kwietnia 2019 r. na rzecz pozostałych stron postępowania, w całości "skonsumowały" ustaloną kwotę odszkodowania wynoszącą 93.339 zł. Skarżąca nie zgodziła się z taki rozstrzygnięciem, podnosząc m.in. że ww. stanowisko Organów jest błędne, skutkujące przyjęciem, że "wyczerpanie" kwoty odszkodowania przeznaczonego przez Organ I instancji, doprowadza do pozbawienia prawa Skarżącej do odszkodowania pomimo odjęcia podlegającego stosownej ochronie jak własność - ograniczonego prawa rzeczowego.
W zaistniałym sporze, Sąd przyznał trafność argumentacji Skarżącej, co czyni wniesioną skargę zasadną.
13. Sąd pragnie podkreślić, że w pełni podziela stanowisko judykatury akcentujące, że przy ograniczeniu wypłaty odszkodowania za przejęte na realizację celu publicznego nieruchomości do wysokości ich rzeczywistej wartości ustalonej przez biegłego rzeczoznawcę w sposób zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa należy interpretować mając na uwadze przede wszystkim cel regulacji prawnej, w tym wartości konstytucyjne. Przepisy regulujące wywłaszczenie godzą ze swojej natury w konstytucyjnie chronione prawo własności, a jednym z jego konstytucyjnie ustanowionych warunków jest słuszne odszkodowanie (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP).
Wymaga przede wszystkim podkreślenia, że z uwagi na racje ekonomiczne, społeczne i prawne, nie jest dopuszczalna w realiach sprawy taka wykładnia art. 18 ust. 1c specustawy, która z uwagi na częściowe utrzymanie przez Sąd poprzednio badający sprawę, decyzji Organu I i II instancji określającej odszkodowanie pozostałym podmiotom uprawnionym, z tytułu ustanowionego ograniczonego prawa rzeczowego na działce nr [...], skutkować miałaby niemożliwością zaspokojenia Skarżącej, jako podmiotu uprawnionego, czego nie kwestionowały Organy w kontrolowanej sprawie, poprzez wypłatę słusznego odszkodowania, zgodnie z zasadą proporcjonalności.
Również z uzasadnienia ww. wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1159/19, nie sposób odczytać stanowiska Sądu, wedle którego rozdysponowanie całej kwoty odszkodowania odpowiadającego wartości wywłaszczonej nieruchomości, zamknęło Skarżącej możliwość uzyskania słusznego odszkodowania. W przeciwnym razie nie doznawałoby ochrony zgłaszane przez Skarżącą roszczenie, a ww. orzeczenie sądowe miałoby charakter iluzoryczny. W tej sytuacji Sąd nie podziela przeciwnych ww. wywodom, stanowisk Organu II instancji oraz Uczestnika postępowania.
Uwzględniając wyżej przedstawione racje oraz brzmienie art. 18 ust. 1c specustawy, wskutek ww. wyroku aktualny pozostawał obowiązek Organu ponownie badającego sprawę, do ustalenia odszkodowania Skarżącej według stanu nieruchomości działki nr [...], na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według wartości tej działki w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.
14. Sąd podkreśla, że przysługujące Skarżącej ograniczone prawo rzeczowe nie zostało należycie zweryfikowane przez Organ I i II instancji już w pierwotnie toczącym się postępowaniu administracyjnym. Dlatego też Sąd wyrokiem z 2 lipca 2020 r. uchylając w części dotyczącej Skarżącej decyzje Organów I i II instancji, wskazał na potrzebę uzupełnienia postępowania dowodowego co do tego czy zapisane w księdze wieczystej ograniczone prawo rzeczowe Skarżącej dotyczy elementów sieci [...] znajdujących się na działce nr [...]. Konieczność określenia wszystkich okoliczności powodujących istotne dla stron postępowania skutki prawne była obowiązkiem Organu i to już od pierwszych czynności toczącego się postępowania administracyjnego. Gwarancje dopełnienia takiego obowiązku organu znajdują swoje źródło w zasadach postępowania administracyjnego w tym w zasadzie praworządności (art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., zwanej dalej : "k.p.a."), a także w zasadzie prawdy obiektywnej; zasadzie uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz w zasadzie budowania zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Naruszenie ww. zasad naruszałoby zarazem istotne wartości konstytucyjne: zasadę zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP).
Skarżąca nie może aktualnie ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z nieprawidłowego działania Organu. Oznacza to, iż skoro wobec Skarżącej nie zachowano normy gwarancyjnej, mającej służyć ochronie Jej praw, nie można aprobować niekorzystnych dla niej skutków prawnych w postaci pozbawienia słusznego odszkodowania. Zatem w ponownie toczącym się postępowaniu, wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, w pierwszej kolejności wymagał dokonania przez rzeczoznawcę wyceny wartości całej przejętej nieruchomości i ponowne przeliczenie wszystkich ograniczonych praw rzeczowych ją obciążających. Na przeszkodzie do tego nie mógł stać obowiązek prowadzenia postępowania w zakresie wynikającym z prawomocnego wyroku Sądu z 2 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Sz 1159/19). Za tak zakreślonym kierunkiem prowadzenia postępowania administracyjnego dowodowego, opowiedział się Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej z 11 marca 2022 r. Bez wątpienia, ww. koniecznego zakresu wyceny nie dokonał biegły w operacie szacunkowym z 24 marca 2021 r., przyjętym za podstawę ustaleń Organu przy wydaniu decyzji z 19 maja 2021 r.
Sąd zauważa, że Organ I instancji, będąc de facto związany wytycznymi organu odwoławczego (patrz art. 138 ust. 2 i ust. 2a k.p.a.), w uzasadnieniu decyzji z 23 marca 2023 r. stwierdził, że nie znajduje podstaw prawnych do dokonania ponownej wyceny w ww. zakresie. Wydając zaskarżoną decyzję Organ II instancji utrzymując w mocy ww. decyzję Organu I instancji w istocie powielił wadliwe przekonanie o braku podstawy prawnej do wyceny nieruchomości raz już wycenianej.
W następstwie ww. zapatrywań Organ I instancji zlecając wycenę trzeciemu już w sprawie biegłemu, wadliwie zakreślił granice badania sprawy, co skutkowało ponownie nieprawidłowo sporządzonym operatem szacunkowym, tj. z 25 listopada 2022 r.
Uwzględniając ww. dostrzeżone wadliwości, dotychczas sporządzone
w kontrolowanej sprawie operaty szacunkowe nie spełniają wymogu rzetelności. Nie bez znaczenia jest także aspekt ważności operatu szacunkowego, bowiem może on być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, ale przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (patrz art. 156 ust. 3 u.g.n.).
15. Z powołanych względów, nie mogło być uznane za trafne stanowisko Organu I instancji, według którego za odstąpieniem od ponownej wyceny całości działki przemawia m.in. to, że to do biegłego należy wybór metody szacowania nieruchomości. Dostrzeżona przez Sąd wadliwość dotyczy kwestii fundamentalnych, tj. pominięcia wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego sprawy wskutek błędnej wykładni prawa, a zatem problem jest szerszy niż ocena stanu faktycznego przez biegłego. Jak zwracał już na to uwagę Sąd w wyroku o sygn. akt II SA/Sz 1159/19, niemożność zakwestionowania przez organ sporządzonego przez rzeczoznawcę szacunkowego operatu odnosi się wyłącznie do tych elementów operatu, które oparte są na wiadomościach specjalnych posiadanych przez biegłego. Wszelkie inne elementy operatu, jak jego kompletność, spójność, logiczność, ustalenie stanu nieruchomości i jej elementów mających znaczenie dla opracowywanej wyceny nieruchomości bądź związanych z nią praw podlegają weryfikacji, do czego organ jest zobowiązany. Winien on zatem wszelkie nasuwające się w tym zakresie wątpliwości i niejasności, w tym w szczególności zgłoszone przez strony wyjaśnić.
Trzeba mieć w sprawie na względzie, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej w sprawach o odszkodowanie za przejętą nieruchomość, wymaga oceny, czy odszkodowanie zostało ustalone w prawidłowej wysokości, a podstawowym dowodem co do wartości nieruchomości jest operat szacunkowy. Operat szacunkowy wpływa więc bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania (por. wyrok NSA z 26 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 232/23).
W ocenie Sądu, wobec wadliwych założeń co do zakresu koniecznej w sprawie wyceny nieruchomości nr [...], które miały wpływ na określenie wysokości należnego odszkodowania Skarżącej, należy podważyć przydatność dowodową dotychczas sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych. Pomijają one wszystkie istotne elementy dla ustalenia wartości nieruchomości, które zostały wyżej przez Sąd wyeksponowane. Konieczne jest ponowne przeliczenie wartości działki podlegającej wywłaszczeniu oraz wyliczenie ograniczonych praw rzeczowych jako pochodnych wartości nieruchomości i w następstwie określenie szkody, której wyliczenia i wypłacenia domaga się Skarżąca. Bez wątpienia miałoby to miejsce, gdyby Organ w pierwotnie toczącym się postępowaniu rzetelnie wyjaśnił okoliczność usytuowania sieci [...] Skarżącej w działce nr [...].
Zdaniem Sądu, ustalając w takich okolicznościach wysokość odszkodowania należnego Skarżącej w wysokości 0 zł, Organ I instancji nie mógł tłumaczyć bliżej nie sprecyzowanymi, a tym samym nie dającymi się zweryfikować, względami dotyczącymi standardów wyceny specjalistycznej, czy też dotyczącymi zmieniających się realiów np. spadku wartości nieruchomości. Taka argumentacja Organu nie budzi w uczestnikach postępowania zaufania do władzy publicznej.
16. W ocenie Sądu, nie stoi na przeszkodzie do ponownego oszacowania wartości nieruchomości działki nr [...] (i w tym kontekście wartość ustanowionych na niej,w tym dla Skarżącej ograniczonych praw rzeczowych), częściowa prawomocność wskazanych przez Organ decyzji Organu I i II instancji. Nawet, gdy doszło do wypłaty przyznanego dotąd odszkodowania, a w wyniku ponownej wyceny uległa zmianie wartość ww. działki i w konsekwencji wysokość należnych stronom odszkodowań, nadal jest możliwe ustalenie i wypłata Skarżącej odszkodowania.
W tym przypadku, zgodnie z art. 145 k.p.a., możliwe jest wzruszenie w trybie nadzwyczajnym prawomocnej i ostatecznej części decyzji określającej odszkodowania, które zostały dotychczas wypłacone stronom postępowania. Błędy w postępowaniu dowodowym mogą uzasadniać wznowienie postępowania, a są nimi takie, które wynikają z braku wiedzy o istotnych dla sprawy okolicznościach. Nieustalony przez Organ fakt znajdowania się instalacji [...] w działce nr [...] w momencie uzyskania przez inwestora decyzji zrid oraz istnienia tej instalacji, na kolejnych etapach kontrolowanej sprawy, należało więc rozważyć w ramach przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Na marginesie należy jedynie zauważyć, że sam ustawodawca przewidział,
że upływ czasu może mieć wpływ na wypłacane odszkodowanie w przypadku przejęcia nieruchomości na cel drogowy, które może ulec zmianie, już choćby z faktu waloryzacji odszkodowania na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, o czym mowa jest w art. 18 ust. 3 specustawy.
17. Sąd nie przeprowadził na wniosek Uczestnika wskazanych przez niego dowodów z opracowania pracowników Ministerstwa Infrastruktury na okoliczność ustalenia wartości szkody. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji, wydającym zaskarżoną decyzję. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami postępowania, a w konsekwencji, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych norm prawa materialnego. Natomiast treść podanych przez Uczestnika decyzji, wydanych w ramach kontrolowalnej sprawy, podlegała badaniu w całokształcie na zasadach ogólnych sądowej kontroli, o której mowa była na wstępie.
18. Podsumowując Sąd uznał, że Organom obu instancji należy postawić zarzut wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i niedokonania pełnych ustaleń stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) oraz postawić zarzut naruszenia zasad prowadzenia postępowania wynikających z art. 6, 7 § 1 oraz § 8 k.p.a., które należy powiązać z wadliwą oceną skutków, wynikających z wyroku Sądu z 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1159/19, a które przełożyły się jednocześnie na wadliwą wykładnię przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania kontrolowanych w sprawie decyzji.
Sąd uznał, że niezbędne dla końcowego rozpoznania sprawy administracyjnej, będzie uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także uchylenie poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., rzeczą Organu, będzie ocena sprawy Skarżącej, z uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd stanowiska.
19. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji z 23 marca 2023 r., o czym orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania zasądzonych na rzecz Skarżącej od Organu, Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).