II SA/SZ 1031/21

II SA/Sz 1031/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Grzegorczyk-Meder /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 836/22 - Wyrok NSA z 2023-09-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1,3 ,4, 12, art. 87 ust. 3a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] wydaną
na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), art. 36
ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6, art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., zwanej dalej: "u.p.z.p."), § 31 pkt 6 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia
[...] maja 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "J.-C." w K. (Dz. Urz. Woj. Z. z dnia [...] lipca 2018 r., poz. [...]), Prezydent Miasta K. (zwany dalej: "organem
I instancji"), ustalił K. S. (zwanej dalej: "stroną" lub "skarżącą") opłatę w wysokości [...] zł, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej
w K., obr. ew. nr [...], nr działki [...].
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że wskazaną wyżej uchwałą Rady Miejskiej w K. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "J.-C." w K., uległa zmianie funkcja terenu, na którym położona jest nieruchomość strony -działka nr [...], poprzez przeznaczenie jej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ( MN). Z dokumentów zgromadzonych przez organ wynikało, że przed uchwaleniem planu ogólnego nieruchomość pozostawała w tzw. luce planistycznej, ponieważ dla terenu, na którym jest położona nie było obowiązującego wcześniej planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z zapisami widniejącymi w ewidencji gruntów i budynków, przedmiotowa nieruchomość w okresie luki planistycznej oznaczona była symbolem Rlllb - grunty orne.
W dniu [...] kwietnia 2019 r. strona dokonała sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, co spowodowało wszczęcie przez organ z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wzrost wartości nieruchomości potwierdziła opinia rzeczoznawcy majątkowego zawarta w operacie z dnia [...] stycznia 2020 r. W toku postępowania, w wyniku wniesienia zastrzeżeń do powyższego operatu przez stronę, organ powziął wiadomość, potwierdzoną w piśmie Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2020 r., że dla terenu, na którym usytuowana jest działka strony, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w B. z dnia [...] grudnia 1984 r., zmieniony późniejszymi uchwałami.
Według wskazanego planu ogólnego, działka strony znajdująca się uprzednio
w granicach administracyjnych Gminy B. obręb J., położona była
w granicach terenu elementarnego oznaczonego jako [...] - teren rolny - rezerwa kierunkowa dla dzielnicy przemysłowej m. K.. Powzięcie przez organ wiedzy
o tej okoliczności dało podstawę do zlecenia sporządzenia nowego operatu
W operacie z dnia [...] października 2020 r. rzeczoznawca majątkowy oszacowała, że wartość nieruchomości, określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy B., jest niższa niż wartość określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania po utracie mocy tego planu. Wzrost wartości nieruchomości, działki strony, wynikający z operatu i stanowiący kwotę w wysokości [...] zł, stanowi różnicę między wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "J.-C." w K., a wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania przed uchwaleniem nowego planu ogólnego.
Organ ocenił operat szacunkowy z dnia [...] października 2020 r. pod względem formalnym i nie kwestionował jego prawidłowości. Wskazał, że rzeczoznawca właściwie ustaliła wartości nieruchomości dla trzech rodzajów przeznaczenia terenu, stosownie do art. 87 ust. 3a u.p.z.p. oraz dokonała właściwej wykładni pojęcia "rezerwa terenu", gdyż w części tekstowej planu ogólnego z 1984 r. brak było wyjaśnienia znaczenia tego pojęcia. Stawkę procentową wzrostu wartości nieruchomości organ I instancji ustalił w wysokości 30% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do § 31 pkt 6 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K., tj. na kwotę [...]zł.
Strona ponownie wniosła uwagi w sprawie wskazując, że Wójt Gminy B.
w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r., nie uwzględnił aktualizacji planu ogólnego
z 1991 r. Jej zdaniem, tereny znajdujące się we wszystkich jednostkach oznaczonych jako [...] dotychczas opisane jako tereny rolne, przeznaczone zostały
na "projektowane budownictwo jednorodzinne, usługi inne, usługi rzemieślnicze, przemysł spożywczy". Na wezwanie organu I instancji, Wójt Gminy B. w piśmie dnia [...] grudnia 2020 r. poinformował, że przedmiotowa nieruchomość w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1984 r., zmienionym kolejnymi uchwałami, położona była w granicach terenu elementarnego oznaczonego jako:
[...] o przeznaczeniu - teren rolny - rezerwa kierunkowa dla dzielnicy przemysłowej m. K.. Wójt dodał, że nie potrafi jednoznacznie odnieść się do jednostki wskazanej jako [...] gdyż na rysunku planu brak jest odniesienia do terenu o takim oznaczeniu.
Organ I instancji ustosunkował się też do zarzutu strony co do niewłaściwego założenia rzeczoznawcy, że sposób faktycznego wykorzystywania nieruchomości
w okresie luki planistycznej to teren wynikający z opisu użytków. Organ wyjaśnił, iż skoro przed uchwaleniem planu nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to rozważania
w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego, jaki byłby rzeczywisty status nieruchomości. Nie ma podstaw prawnych, aby organ dokonał oceny czy przedmiotowe nieruchomości spełniały potencjalnie przesłanki do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jak również rzeczoznawca majątkowy nie pełni roli urbanisty uprawnionego do wydania stosownej opinii poprzedzającej i warunkującej wydawania decyzji o warunkach zabudowy przez gminy.
Wobec wskazywanej przez stronę wadliwości operatu, z uwagi na przyjętą przez rzeczoznawcę interpretację pojęcia "rezerwa terenu", zawartego w oznaczeniu przeznaczenia wynikającego ze starego, "wygasłego" planu, organ ponowił argumentację na temat rozumienia pojęcia "rezerwy terenu". Dodał, że plan ogólny Gminy B.
z 1984 r. zakładał ramy czasowe dla ustalonych rezerw kierunkowych do roku 2010. Były to zatem potencjalne rezerwy, które w przyszłości planowane były do nie rolnego zainwestowania. Obligatoryjnym załącznikiem do uchwały Rady Gminy B.
Nr [...] z dnia [...] lutego 1992 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy B. (aktualizacji) jest część graficzna przedstawiająca obszar objęty zmianą wraz z symbolami wskazującymi m.in.
na przeznaczenie terenów, czy umiejscowienie obiektów istotnych dla obszaru. Obie te części należy czytać łącznie. Nie można przyjąć, jak wskazuje strona (vidé: pismo
strony z dnia [...] lutego 2021 r.), że jednostka, która otrzymała oznaczenie [...] (z cyfrą kontrolną po znaku "/") oraz odpowiednio literami "[...]", objęła cały obszar wcześniej oznaczony w planie ogólnym jako [...], bowiem z załącznika graficznego jednoznacznie wynika, że jednostką tą objęto tylko fragment tego obszaru. Pozostały obszar, do którego nie odnoszą się jednostki zaktualizowane, pozostają nie zmienione
i aktualne. Wójt Gminy B. jednoznacznie wskazał przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w ogólnym planie miejscowym po jego aktualizacji, na co wskazuje treść pisma z dnia [...] grudnia 2020 r. Informacja Wójta, że nie potrafi jednoznacznie odnieść się do zapisu dotyczącego jednostki wskazanej jako [...], gdyż na rysunku planu brak jest odniesienia do terenu o takim oznaczeniu, nie ma znaczenia dla sprawy, ponieważ badanie spójności zapisów oznaczeń elementarnych w treści planu i ich oznaczeń na załączniku graficznym, nie jest przedmiotem tego postępowania. Przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się w obszarze objętym aktualizacją planu, zatem jej pierwotne przeznaczenie ustalone w planie ogólnym, nie uległo zmianie.
W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka uwzględnienia zasady wynikającej z art. 7a k.p.a., gdyż organ I instancji nie miał żadnych wątpliwości co do treści normy prawnej.
Strona, zastępowana przez radcę prawnego, wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2021 r., której zarzuciła mające wpływ na rozstrzygnięcie naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- art. 7, art. 77, art. 78 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku strony zawartego
w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. w przedmiocie wystąpienia do Wójta Gminy B.
o udzielenie formacji, a tym samym nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący,
- art. 7a k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. nie daje jednoznacznej możliwości określenia w jakiej jednostce elementarnej i o jakim przeznaczeniu znajduje się przedmiotowa działka,
- art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie
do organu, bowiem organ nie wyjaśnił stronie w treści decyzji, dlaczego organ nie ma
w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej i tym samym, dlaczego w sprawie
nie znajduje zastosowania art. 7a k.p.a., oraz dlaczego nie uwzględniono wniosku strony z dnia [...] lutego 2021 r.,
- art. 80 k.p.a., poprzez uznanie w oparciu o sporządzony w sprawie operat szacunkowy, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości, podczas gdy operat nie uwzględnia faktu,
że w uprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość miała tożsame przeznaczenie jak w obecnie obowiązującym planie, oraz że faktyczna możliwość wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu była tożsama z prawną możliwością wykorzystania nieruchomości po uchwaleniu planu.
Nadto strona zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie sprowadzające się
do uznania, iż w związku z uchwaleniem planu wartość nieruchomości wzrosła,
- art. 37 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ustalenie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości, mimo iż przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego
z dnia [...] maja 2018 r. i we wcześniej obowiązującym dla tego obszaru planie z dnia
[...] grudnia 1984 r. wraz aktualizacjami, jest tożsame pod względem prawnym
i faktycznym.
Decyzją z dnia [...] lipca 20201 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 6, ust. 12, art. 87 ust. 3a u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: "organem II instancji") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2021 r.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ przytoczył treść przepisów art. 37 ust. 1
i ust. 12, art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6, art. 154 ust. 1 u.g.n. Zauważył, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy na uwagę zasługuje również treść art. 87 ust. 3a u.p.z.p., co oznacza, że w przypadku, gdy przed wejściem w życie obowiązującego obecnie planu miejscowego uchwalonego po 31 grudnia 2003 r. obowiązywał plan miejscowy uchwalony przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą
z upływem 2003 r., co powoduje, iż pomiędzy obowiązywaniem obu planów zaistniała luka czasowa, dopuszczalność pobrania opłaty (renty planistycznej) wymaga określenia wartości nieruchomości:
- po pierwsze, według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym,
- po drugie, według przeznaczenia w starym planie miejscowym oraz
- po trzecie według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów.
Jak wskazał organ II instancji, w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że
na terenie, na którym usytuowana jest działka nr [...] obowiązywał uprzednio plan miejscowy z 1984 r. (zmieniany i aktualizowany), natomiast w 2018 r. nastąpiło uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nowy plan wszedł w życie w dniu [...] lipca 2018 r., tj. po upływie 14 dni od daty ogłoszenia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] maja 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Z. z dnia [...] lipca 2018 r., poz. [...]), a zbycie nieruchomości nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2019 r., za cenę [...] zł, na podstawie aktu notarialnego, czyli po dacie wejścia
w życie nowego planu i przed upływem 5 lat od tej daty. Również niesprzeczne było dla organu II instancji, że teren działki według "nowego" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
W ocenie organu II instancji, nie budzi wątpliwości okoliczność, wskazana też przez organ I instancji w kwestionowanej odwołaniem decyzji, że część graficzna planu obejmująca obszar objęty zmianą wraz z uchwałą Rady Gminy B. nr [...]
z dnia [...] lutego 1992 r., stanowią technicznie, redakcyjnie i treściowo jedną całość, stąd ich analiza powinna odbywać się łącznie, o czym świadczy zapis w aktualizacji planu przestrzennego zagospodarowania Gminy B., wskazujący, że tekst planu jest integralną częścią rysunku planu. Nie można więc przyjąć, że wskazane w wykazie zmian oznaczenie o symbolu [...] dotyczy wszystkich jednostek elementarnych planu oznaczonych symbolem [...], gdyż rysunek planu z naniesionymi zaznaczeniami na to nie wskazuje. Nieuprawnione jest w takim stanie rzeczy twierdzenie, że zmiany objęły całą jednostkę elementarną [...] Wbrew argumentom odwołania, organ odniósł się do zapisu w wykazie zmian planu wynikającego z jego aktualizacji; dotyczącego jednostki wskazanej jako [...] szczegółowo uzasadniając zajęte stanowisko w treści decyzji. Wobec jednoznacznych naniesień na mapie dotyczących aktualizacji oraz załącznika graficznego do uchwały przed aktualizacją, organ II instancji uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się na terenie objętym aktualizacją, a więc jej przeznaczenie jako terenu rolnego - rezerwy kierunkowej dla dzielnicy przemysłowej
m. K. pozostało w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego niezmienione. Organ II instancji uznał w związku z tym za niezasadny zarzut naruszenia art. 7a k.p.a., gdyż ewentualne wątpliwości w zakresie postanowień planu były możliwe do rozstrzygnięcia poprzez ich weryfikację z rysunkiem planu
i dokonanymi tam zaznaczeniami.
Organ II instancji odniósł się do kolejnej kwestii spornej w sprawie,
tj. znaczenia pojęcia "rezerwa terenu". Strona kwestionowała przyjęte przez rzeczoznawcę założenie, iż w pierwszym zbiorze transakcji winny się znaleźć grunty
o przeznaczeniu rolnym. Organ II instancji nie podzielił argumentacji odwołania
i zgodził się ze stanowiskiem organu potwierdzającym prawidłowość przyjętych przez rzeczoznawcę założeń. Jak wynikało z operatu oraz kwestionowanej odwołaniem decyzji, wykładnię pojęcia "rezerwa terenu" zaczerpnięto z wyroku WSA we Wrocławiu z dnia
5 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 548/14, który do stanu faktycznego sprawy może mieć zastosowanie, gdyż część tekstowa planu ogólnego z 1984 r. nie zawiera wyjaśnienia pojęcia "rezerwa terenu". Wyjaśnił, że pojęcie "rezerwa" należy interpretować jako pewien zasób, który jest trzymany w zapasie i którego nie można użyć od razu, ponieważ jest przeznaczony do wykorzystania w przyszłości. Zdaniem organu II instancji, przeznaczenie gruntów działki nr [...] wskazane w nieobowiązującym planie jako teren rolny - rezerwa (...), jednoznacznie wskazuje na przeznaczenie terenu jako rolnego, zarezerwowanego dopiero pod określone, przyszłe i odmienne przeznaczenie do nierolniczego wykorzystania.
Jak zauważył organ II instancji, w okresie tzw. luki planistycznej, przeznaczenie nieruchomości wynikało z zapisów w ewidencji gruntów i budynków, według której teren gruntu działki nr [...] stanowiły grunty orne, oznaczone symbolem RlIIb, teren niezabudowany. Z opisu użytków wynikał więc sposób faktycznego wykorzystywania nieruchomości w okresie pomiędzy planami. Organ zauważył, że pojęcie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości nie jest zdefiniowane w ustawie u.p.z.p., stąd organ przyjął za utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości ustalić należy na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, przy czym należy przez to rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania bądź wykorzystywania (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2930/18). Organ II instancji nie przyjął argumentacji odwołania,
że faktyczne przeznaczenie nieruchomości stanowi zabudowa mieszkaniowa ponieważ potencjalnie byłaby ona na danym terenie dopuszczalna, a stąd przewidziane w nowym planie przeznaczenie nieruchomości, potwierdzające przeznaczenie dotychczasowe, nie mogłoby mieć wpływu na wartość nieruchomości. Jednocześnie organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie braku jego uprawnień, a także braku podstaw prawnych do dokonania oceny możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości, czy istnienia przesłanek do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania o ustalenie opłaty planistycznej.
Organ II instancji wskazał, że według "nowego" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MN, oznaczającym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla tego terenu w planie ustalono stawkę procentową stanowiącą podstawę do określenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w wysokości 30%, o czym stanowi § 31 pkt 6 uchwały z dnia [...] maja 2018 r.
Zdaniem organu II instancji, sporządzony w sprawie operat szacunkowy, uwzględniający treść art. 87 ust. 3a u.p.z.p., jednoznacznie wskazuje, że wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego
w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego Gminy B. jest niższa niż wartość określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości po utracie mocy obowiązującej tego planu. W sprawie znajduje zastosowanie art. 37 ust. 1 u.p.z.p., w związku z czym wzrost wartości działki nr [...] stanowi różnicę między wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia obowiązującego po uchwaleniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu.
Według organu II instancji nie ma wątpliwości, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości omawianej nieruchomości, co potwierdza opinia rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] października 2020 r. Zmieniło się przeznaczenie terenu działki, co wpłynęło na jej atrakcyjność
i niewątpliwie również ułatwiło jej sprzedaż za cenę znacznie wyższą od wartości działki oszacowanej w operacie. Nie doszło do powołanego w odwołaniu naruszenia
art. 36 ust. 4 oraz 37 ust. 1 u.p.z.p.
W wyniku analizy akt sprawy organ II instancji uznał, że fakt wzrostu wartości nieruchomości na skutek wprowadzenia planu został udowodniony w sposób prawidłowy w operacie z dnia [...] października 2020 r., sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego i brak jest podstaw wobec powyżej zajętego stanowiska do kwestionowania tego operatu. Prawidłowo w operacie zastosowano przepisy ustawy – u.g.n. Operat ponadto spełnia wymogi wynikające z § 56 rozporządzenia
z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przedmiotowy operat został wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego - osobę posiadającą uprawnienia, zawiera podpis, datę i pieczęć tej osoby. W operacie wskazano wszystkie wymagane rozporządzeniem elementy. Rzeczoznawca przedstawił sposób oszacowania wartości nieruchomości, a także dokonał analizy
i charakterystyki rynku nieruchomości tworząc trzy zbiory nieruchomości, tj.:
1. przeznaczonych w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania jako teren rolny - rezerwa kierunkowa dla dzielnicy przemysłowej m. K.,
2. według faktycznego sposobu wykorzystania - grunty orne,
3. przeznaczonych w obowiązującym planie zagospodarowania jako tereny zabudowy mieszkaniowej ([...]).
Określił trend czasowy oraz cechy rynkowe nieruchomości przyjęte dla nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne oraz dla nieruchomości rolnych, dokonał wyboru podejścia i metody wyceny na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. przyjmując podejście porównawcze metodą porównywania parami, jako niezbędne do jego sporządzenia.
Organ II instancji wskazał, że określając wartość nieruchomości przed wejściem
w życie planu, rzeczoznawca ustalił jej wartość na kwotę [...]zł. Wartość faktycznego wykorzystania nieruchomości po utracie mocy przez plan ogólny z 1984 r., rzeczoznawca określił na kwotę [...]zł. Po dniu wejścia w życie nowego planu wynikająca z operatu oszacowana wartość nieruchomości wyniosła [...] zł. Różnica pomiędzy ostatnią wskazaną wartością, a wartością przed wejściem w życie planu według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości to [...] zł, natomiast 30% od tej wartości stanowi kwotę opłaty w wysokości [...] zł.
Oceniając przedmiotowy operat szacunkowy według reguł oceny dowodów
na podstawie k.p.a., organ II instancji uznał, że dokument ten zawiera wymagane prawem elementy, nie zawiera niejasności, braków, które musiałyby być sprostowane lub uzupełnione, a wnioski w nim zawarte są prawidłowe. Jest logiczny, kompletny, zrozumiały i wiarygodny. Analizując odwołanie i akta niniejszej sprawy, organ II instancji nie stwierdził naruszenia prawa w zakresie wyceny wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę oraz w zakresie ustalenia przez organ I instancji jednorazowej opłaty
z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Organ II instancji nie podzielił również argumentacji odwołania o naruszeniu przez organ I instancji przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.
K. S., zastępowana przez radcę prawnego, wystąpiła
do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję organu II instancji z dnia [...] lipca 2021 r., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą
ją decyzją organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7, 77 i art. 78 k.p.a., polegające na zaaprobowaniu przez organ II instancji stanowiska organu I instancji w zakresie nieuwzględnienia wniosku strony zawartego
w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. o wystąpienie do Wójta Gminy B. o udzielenie informacji w przedmiocie wyjaśnienia budzących wątpliwości zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazanej Gminy i dokonania przez organ II instancji ich własnej wykładni, a tym samym niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewystarczający dla jej należytego rozstrzygnięcia,
b) art. 7a k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. nie daje jednoznacznej możliwości określenia w jakiej jednostce elementarnej i o jakim przeznaczeniu znajdowała się według tego planu działka zbyta przez skarżącą w dniu [...] kwietnia 2019 r.,
c) art. 80 k.p.a., poprzez uznanie w oparciu o sporządzony w sprawie operat szacunkowy, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości, podczas gdy operat szacunkowy nie uwzględnia faktu, iż w uprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowana przestrzennego, nieruchomość miała tożsame przeznaczenie jak w obecnie obowiązującym planie, oraz że faktyczna możliwość wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu była tożsama z prawną możliwością wykorzystania nieruchomości po uchwaleniu planu,
d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji
w sytuacji, gdy wobec wskazanych naruszeń przedmiotowa decyzja winna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
a) art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie sprowadzające się do uznania, iż w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości zbytej przez skarżącą wzrosła,
b) art. 37 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ustalenie, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości mimo, iż przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego
z dnia [...] maja 2018 r. i we wcześniej obowiązującym dla tego obszaru planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] grudnia 1984 r. (wraz z późniejszymi aktualizacjami), jest tożsame pod względem prawnym i faktycznym.
W uzasadnieniu skargi, skarżąca podniosła, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy jest obarczony błędami, a tym samym nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie. Nie zgodziła się z ustaleniami organu - zarówno I i II instancji, co do tego, że w toku postępowania w sposób rzetelny wyjaśniono jakie było przeznaczenie nieruchomości zgodnie z zapisami planu z 1984 r. Skarżąca w całości podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie i zarzuty, jakie zostały przez nią sformułowane w treści odwołania od decyzji organu I instancji.
Skarżąca podniosła, że jakkolwiek dla jej działki nr [...], która została zbyta
w dniu [...] kwietnia 2019 r., nigdy nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy,
nie oznacza to jednak, że nieruchomość ta powinna być traktowana jako grunt orny. Skarżąca powołała rozumienie "faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" przedstawione w wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1378/11. Podkreśliła w związku z tym, że fakt uchwalenia planu miejscowego bądź jego zmiany nie jest jednoznaczny ze wzrostem wartości nieruchomości, gdyż taka zmiana powinna znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym, co zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu należy rozumieć w sposób odnoszący się do rzeczywistej wartości, jaką nieruchomość ta posiadała zanim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określający aktualne przeznaczenie nieruchomości wszedł w życie. Jeśli przed wejściem w życie planu ustalającego, że dana nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową, na nieruchomości tej istniała możliwość wzniesienia takiej zabudowy (np. po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy), to przewidziane w nowym planie przeznaczenie (w istocie potwierdzające faktyczne dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości) w rzeczywistości mogło nie mieć wpływu na wartość takiej nieruchomości, skoro zarówno przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu można było na tym terenie wznosić zabudowę mieszkaniową. W takiej sytuacji uprawnione byłoby twierdzenie, że przeznaczenie nieruchomości nie uległo zmianie.
Kierując się powyższym, skarżąca podniosła, że wbrew stanowisku organu zarówno I jak i II instancji, dla ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania zbytej przez skarżącą nieruchomości przed uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie było wystarczające stwierdzenie na podstawie danych z ewidencji gruntów, że nieruchomość ta stanowi grunty RIIIB - grunty orne oraz RIVa. Należało sprawdzić, czy na przedmiotowym terenie można było realizować zabudowę mieszkaniową, tj. czy dla sąsiednich nieruchomości wydawane były decyzje
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także decyzje o pozwoleniu na budowę. Według skarżącej, na okoliczność tę, pomimo podniesionego w tym zakresie zarzutu, organ II instancji w ogóle nie zwrócił uwagi.
Skarżąca nie podzieliła stanowiska organu co do tego, iż nie można przyjąć, że wskazane w wykazie zmian (w planie ogólnym gm. B., zatwierdzonym uchwałą RN nr [...] z dnia [...] grudnia 1984 r.) oznaczenie symbolu [...] dotyczy wszystkich jednostek elementarnych planu oznaczonych symbolem [...], gdyż rysunek planu z naniesionymi zaznaczeniami na to nie wskazuje. Zauważyła, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. Wójt Gminy B. wskazał, iż "nie potrafi jednocześnie odnieść się do zapisu dot. jednostki wskazanej jako [...] gdyż na rysunku planu brak jest odniesienia do terenu o takim oznaczeniu".
W ocenie skarżącej, z uwagi na treść "wykazu zmian w planie ogólnym gm. B., zatwierdzonym uchwałą RN nr [...] z dnia [...] r., wynikających z aktualizacji planu w 1991 roku.", zmiany objęły również jednostkę elementarną
[...] Skarżąca w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. przedstawiła szeroką wykładnię wskazanego zapisu. Skarżąca w całości podtrzymała swoje stanowisko w tym zakresie, kwestionując przeciwne twierdzenia organu I i II instancji, które w jej ocenie nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym.
Ponadto skarżąca argumentowała, że jeżeli uchwałodawca miejscowego planu zagospodarowania sam ma wątpliwości co do treści planu (a na istnienie takich wątpliwości wskazuje wprost pismo Wójta Gminy B. z dnia [...] grudnia 2020 r.), zastosowanie winna znaleźć zasada wynikająca z art. 7a k.p.a., zobowiązująca organ do rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony. W ocenie skarżącej organ zarówno I jak i II instancji, przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy uchybił przywołanej zasadzie.
Skarżąca uważa, że Wójt Gminy B. wydał jedynie opinię, iż obszar aktualizacji został zaznaczony na rysunku planu. Żadna treść normy prawnej, czy tytuł dokumentu tego jednak nie potwierdza. Nie można więc przyjąć, iż wykaz aktualizacji planu z 1991 r. obejmuje tylko te jednostki elementarne, które oznaczone są na rysunku planu. W toku postępowania przed organem I instancji, skarżąca wniosła, aby w celu wyjaśnienia rodzących się wątpliwości organ wystąpił do Wójta Gminy B.
z ponownym zapytaniem, czy możliwa jest wykładania zapisów planu o treści proponowanej przez skarżącą. Skarżąca nie zgodziła się z dokonaną przez organy oceną wskazanego wniosku. Rzecz bowiem w tym, że przedstawienie wykładni miałoby nastąpić przez organ właściwy dla obszaru, dla którego budzący wątpliwości plan zagospodarowania został uchwalony, a zatem przez organ, który w zakresie postanowień przedmiotowego planu i okoliczności towarzyszących ich uchwaleniu dysponuje wiedzą szerszą niż organ wydający rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.
Skarżąca nie zgodziła się z przedstawionym przez organ II instancji pojęciem "rezerwa terenu". Argumentowała, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., która uchyliła ustawę o planowaniu przestrzennym z 1984 r., w miejsce planów ogólnych i szczegółowych, wprowadziła jeden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym odpadła już możliwość sporządzenia obok miejscowego planu ogólnego, planu szczegółowego. W związku z tym nie można było postanowień zawartych w nadal obowiązujących planach ogólnych, traktowanych obecnie jako miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu przepisów ustawy – u.p.z.p. wskazujących na to, że będzie jeszcze dla danego terenu sporządzony plan szczegółowy, traktować jako norm prawnych tworzących rezerwy terenu pod ewentualną przyszłą (do ustalenia w nieokreślonej konkretną datą przyszłości) regulację nowego planu. W praktyce oznacza to, iż przeznaczenie terenu określone jako rezerwa winno być traktowane równoważnie z podstawowym przeznaczeniem terenu ujawnionym w treści planu. Tym samym błędne było przyjęcie przez rzeczoznawcę założenia, że w pierwszym zbiorze transakcji winny znaleźć się grunty o przeznaczeniu rolnym.
Według skarżącej, organ I instancji błędnie przeniósł do wydanej decyzji rozważania dotyczące interpretacji pojęcia "rezerwa terenu" wprost z treści operatu szacunkowego i powielił je, a stanowisko to niesłusznie spotkało się z aprobatą organu II instancji. Skarżąca uważa, że wydana przez organ decyzja, oparta na operacie, który nie może stanowić podstawy dla ustalenia wartości zbytej nieruchomości, jest wadliwa
i nie może ostać się w mocy. Podkreśliła, że fakt sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą określone wymagania fachowe, sam w sobie nie jest wystarczający do uznania jego mocy dowodowej. To bowiem na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy
i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie, także obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej w toku postępowania opinii, gdyż to one, a nie rzeczoznawca, w sposób władczy kształtują stosunek administracyjnoprawny, a więc ustalają prawa i obowiązki stron. Obowiązkowi temu,
w ocenie skarżącej, uchybił organ prowadzący postępowanie w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 20219 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy u.p.z.p. Zgodnie z art. 36 ust. 4 tej ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wobec takiej redakcji wskazanego przepisu, właściwy organ jest zobowiązany do ustalenia opłaty i jej pobrania każdorazowo w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany lub uchwalenia planu miejscowego. Z dalszej części tego przepisu wynika, że wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ograniczone w czasie – pobiera się ją w przypadku zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.). Sposób ustalania opłaty planistycznej określa przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, natomiast wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jak przy tym stanowi art. 37 ust. 12 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy u.g.n. Należy zatem brać pod uwagę także przepisy wykonawcze, to jest przywołane już wcześniej rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca zbyła działkę nr [...] położoną w K. i uczyniła to przed upływem okresu 5 lat, liczonym od dnia, w którym zaczął obowiązywać obejmujący przedmiotową nieruchomość miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "J.-C." w K. wprowadzony uchwałą nr [...] Rady Miejską w K. z dnia [...] maja 2018 r. Nie jest również kwestionowane, że na mocy postanowień tego planu teren działki został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś stawkę procentową określono na poziomie 30 %. Natomiast spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organy uznały, że uchwalenie ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmieniło przeznaczenie działki, powodując wzrost jej wartości.
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.
Analiza treści powołanych przepisów wskazuje, że w przypadku, gdy przed wejściem w życie obowiązującego planu miejscowego uchwalonego po dniu 31 grudnia 2003 r. obowiązywał plan miejscowy uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r., co powoduje, iż pomiędzy obowiązywaniem obu planów zaistniała luka czasowa (tzw. luka planistyczna), to wartość działki po uchwaleniu obowiązującego miejscowego planu powinna zostać przez organy porównana z wartością tej działki ustalonej na podstawie jej faktycznego sposobu wykorzystania w okresie ww. luki lub też wartością tej działki obliczoną z uwzględnieniem jej przeznaczenia w poprzednio obowiązującym miejscowym planie, zaś dla obliczenia opłaty planistycznej należy wybrać wyższą z tych wartości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 905/21). Niewątpliwie podstawy do obliczenia opłaty planistycznej w związku z uchwaleniem planu powstają zatem tylko wtedy, gdy plan ten wprowadził nowy sposób zagospodarowania danej nieruchomości, który skutkował obiektywnym zwiększeniem jej wartości.
Treść akt administracyjnych dotyczących działki nr [...] w K. wskazuje, że wystąpiła tzw. luka planistyczna, gdyż do dnia [...] grudnia 2003 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podjęty przez Gminną Radę Narodową w B. uchwałą z dnia [...] grudnia 1984 r. nr [...], zaś dopiero w dniu [...] lipca 2018 r. weszła w życie uchwała Rady Miejską w K. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "J.-C." w K.. W związku z tym w świetle art. 37 ust.1 i art. 87 ust. 3a u.p.z.p. istotne znaczenie miało prawidłowe ustalenie przeznaczenia nieruchomości w trzech okresach, tj. według przeznaczenia w planie z 1984 r., według przeznaczenia w nowym planie z 2018 r. oraz według faktycznego sposobu jej wykorzystania w okresie ww. luki planistycznej. Rzeczoznawca majątkowy dla każdego z trzech okresów obliczył wartość zbytej działki, po wcześniejszym stwierdzeniu dla każdego z tych okresów jej przeznaczenia. Z kolei organy podzielając ustalenia rzeczoznawcy przyjęły że, skoro wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w poprzednim planie miejscowym jest niższa niż wartość określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej korzystania po utracie mocy tego planu, to wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia wynikającego z nowego planu a wartością określoną przy uwzględnieniu jej faktycznego wykorzystania przed jego uchwaleniem. Stanowisko to zasługuje na akceptację, gdyż jest konsekwencją należycie zebranego i ocenionego materiału dowodowego, prawidłowych ustaleń faktycznych i właściwego zastosowania przepisów u.p.z.p.
Sąd nie dostrzegł jednak uchybień w wyjaśnieniu sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie luki planistycznej.
W przedmiotowej sprawie faktyczny sposób wykorzystania działki ustalono na podstawie danych z ewidencji gruntów, w której działkę sklasyfikowano jako grunty orne oznaczone symbolem R IIIb i RIVa, teren niezabudowany. Skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że nieruchomość mogła być wykorzystywana w jakikolwiek inny sposób. Nie stwierdzono również, aby dla wskazanej działki przed wejściem w życie nowego planu uzyskano decyzję ustalającą warunki zabudowy. W takiej sytuacji wystarczające było stwierdzenie na podstawie danych ewidencyjnych, że nieruchomość ta stanowi grunt orny, niezabudowany. Sugerowana przez skarżącą analiza możliwości zabudowy przedmiotowej działki, z uwagi na istniejące sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej prowadziłaby do hipotetycznych dywagacji podczas gdy przez faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w świetle u.p.z.p. należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1146/13). Pogląd ten przeważa w orzecznictwie, w którym dodatkowo podnosi się, że skoro przed uchwaleniem planu nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego jaki był rzeczywisty status nieruchomości (zob. np. wyroki NSA: z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 958/18; z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 954/18; z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 719/17; a także wyroki z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 409-414/18). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie akceptując tą linię orzeczniczą również uznaje, że sama potencjalna możliwość uzyskania warunków zabudowy nie oznacza zmiany przeznaczenia nieruchomości ani nie dowodzi innego niż faktycznego sposobu wykorzystywania tej nieruchomości. Zauważyć trzeba, że organ rozpatrujący sprawę w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu nie rozstrzyga w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Dlatego też brak jest podstaw prawnych do nałożenia na organ ustalający opłatę planistyczną obowiązku badania, czy dla danej nieruchomości potencjalnie możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1496/11). Stąd też na tle badanej sprawy organ nie był zobligowany do rozważania, czy na działce skarżącej możliwa była zabudowa mieszkaniowa. Z tych samych powodów bez znaczenia prawnego pozostaje także okoliczność, czy dla sąsiednich nieruchomości wydawane były decyzje o warunkach zabudowy lub pozwolenia na budowę, a także, czy wielkość działek, będąca wynikiem podziałów, mogła wskazywać, że służyły one innej działalności niż rolnicza. Zdaniem Sądu, ewentualna możliwość zabudowy, wobec braku decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki, nie może stanowić wystarczającego dowodu dla ustalenia innego sposobu użytkowania wycenianej nieruchomości niż wynikającego z danych ewidencyjnych.
Analiza akt sprawy potwierdza także ustalenia organu, że przedmiotowa nieruchomość w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1984 r. była przeznaczona jako teren rolny – rezerwa kierunkowa dla dzielnicy przemysłowej K. i leżała w granicach terenu elementarnego [...], poza obszarem objętym aktualizacją planu ogólnego z 1991 r. Prawidłowe odczytanie ustaleń planu jak i jego zmiany dowodzi, że niewątpliwie ww. aktualizacja nie zmieniła przeznaczenia działki, zaś argumentacja skargi w żaden sposób nie podważa powyższego stanowiska. Co prawda pod poz. [...] "Wykazu zmian w planie ogólnym gminy B., zatwierdzonym uchwałą RN Nr [...] z dnia [...] grudnia 1984 r. wynikających z aktualizacji planu z 1991 r." wskazano, że oznaczone na rysunku planu z 1984 r. uprawy rolne otrzymują nowe przeznaczenie "projektowane budownictwo jednorodzinne, usługi inne, usługi rzemieślnicze, przemysł spożywcze i nowe oznaczenie w postaci symbolu [...] jednakże wbrew twierdzeniom skarżącej, nie można przyjąć, aby wskazany symbol odnosił się do wszystkich jednostek elementarnych planu oznaczonego symbolem [...]. Obszary objęte bowiem aktualizacją planu zostały określone na rysunku planu, który jest integralną częścią tekstu planu, zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] lutego 1992 r., co oznacza, że obie te części należy odczytywać łącznie. Zgodzić należy się zatem z organem odwoławczym, że w takiej sytuacji uchwała z dnia [...] lutego 1992 r. wraz z częścią graficzną planu stanowią jedną całość. Zapis w uchwale zmieniającej, że tekst planu jest integralną częścią rysunku planu wskazuje na kierunek interpretacji dokonanych zmian, który należy odczytywać z uwzględnieniem rysunku planu. Z kolei zestawienie tekstu wykazu zmian z załącznikiem graficznym uchwały prowadzi do wniosku, że dotychczas opisane jako tereny rolne, a przeznaczone na projektowane budownictwo jednorodzinne, usługi inne, usługi rzemieślnicze, przemysł spożywczy, dotyczą tylko obszarów objętych aktualizacją zaznaczonych na rysunku planu kolorem czerwonym. W rezultacie zmiany te nie odnoszą się do całego obszaru oznaczonego jako [...], lecz jego fragmentu, który nie obejmuje przedmiotowej działki skarżącej. Okoliczność, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. Wójt Gminy B. wskazał, że nie potrafi odnieść się do zapisu dotyczącego jednostki [...] gdyż na rysunku planu brak jest odniesienia do terenu o takim oznaczeniu, nie ma znaczenia. Organy orzekające w sprawie uprawione były bowiem do samodzielnego ustalenia, jakie przeznaczenie miała przedmiotowa nieruchomość według planu z 1984 r., stąd zbędnym było występowanie do Wójta Gminy B. z zapytaniem dotyczącym wykładni zapisów planu. Dysponowanie tekstem planu (ogólnego i zmienionego) oraz załącznikami mapowymi pozwalało na właściwe odczytanie intencji uchwałodawcy, zaś weryfikacja rysunku aktualizacji planu i naniesień poczynionych na mapie, na której zaznaczono obszar podlegający aktualizacji wraz z numerami poszczególnych działek, pozwalał na usunięcie wątpliwości co do obszarów objętych zmianą, o której mowa poz. [...] wykazu. Analiza tych aktów umożliwiła jednoznaczne wskazanie jednostki elementarnej i przeznaczenia przedmiotowej działki pod rządami planu z 1984 r. Zważywszy, że nieruchomość skarżącej nie podlegała aktualizacji, to przyjęcie, że działka znajdowała się w jednostce elementarnej [...] o przeznaczeniu teren rolny – rezerwa kierunkowa dla dzielnicy przemysłowej K. było w pełni uprawnione zwłaszcza, że w świetle postanowień uchwały zmieniającej elementy tekstowe jak i rysunkowe niezmienione aktualizacją zachowały aktualność. Skoro wynik przeprowadzonej przez organ wykładni dawał jasność co do sposobu rozumienia postanowień uchwały, to nie było podstaw do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. Na mocy tego przepisu tylko niedające się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej rozstrzyga się na korzyść strony. Nie chodzi zatem tu o pojawienie się w ogóle wątpliwości interpretacyjnych, a wyłącznie przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu tzw. pat interpretacyjny (por. wyrok NSA z 3 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3286/21, wyrok NSA z 13 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1140/20 czy wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2794/18). W realiach niniejszej sprawy nie zaistniała tego rodzaju sytuacja, a tylko typowy na gruncie stosowania prawa administracyjnego, spór interpretacyjny, który dał się jednoznacznie rozstrzygnąć.
Za zbyt daleko idące należy również uznać wywody skargi zmierzające do zakwestionowania rolniczego przeznaczenia działki w oparciu o zapis dotyczący rezerwy terenu. Zdaniem Sądu, użyte w uchwale z 1984 r. sformułowanie "teren rolny – rezerwa kierunkowa dla dzielnicy przemysłowej K." odczytywane literalnie wskazuje wprost na przeznaczenie terenu jako rolnego, zarezerwowanego w przyszłości pod przemysł. Rezerwa w powszechnym słowa tego rozumieniu oznacza zapas czegoś, do wykorzystania w przyszłości, lecz na gruncie niniejszej sprawy ww. rezerwa nie została zrealizowana. Z oczywistych więc względów określenie "rezerwa kierunkowa dla dzielnicy przemysłowej K." nie może być traktowane jako osobna jednostka strukturalna, a tym bardziej nie przesądza o podstawowym przeznaczeniem terenu. Fakt, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., uchyliła ustawę o planowaniu przestrzennym z 1984 r. i w miejsce planów ogólnych i szczegółowych, wprowadziła jeden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może przemawiać za odmiennym sposobem rozumienia postanowień planu z 1984 r. Zmiana prawa pozostaje bowiem bez wpływu na wykładnię postanowień szczegółowych nieobowiązującego już planu.
Podsumowując, Sąd podziela stanowisko organów, że nowy plan określając przeznaczenie nieruchomości skarżącej jako pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną spowodował zmianę sposobu jej zagospodarowania. Niewątpliwe zmiana ta z uwagi na to, że na tej nieruchomości wcześniej nie istniała prawna możliwość zabudowy mieszkaniowej, spowodowała wzrost jej wartości, co znalazło odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym jak i ocenionym operacie szacunkowym z dnia [...] października 2020 r. opracowanym przez rzeczoznawcę majątkowego K. S.. Zauważyć należy, że rzeczoznawca oparł się na prawidłowych faktach dotyczących szacowanej nieruchomości, zasadnie przyjmując do porównania trzy grupy transakcji, tj. nieruchomości przeznaczonych pod tereny rolne, pod grunty orne i pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Z kolei określając wartość działki według jej przeznaczenia w nowym planie, w starym planie oraz faktycznego sposobu jej wykorzystania w okresie luki planistycznej postępował zgodnie z art. 87 ust. 3a i art. 37 ust.1 u.p.z.p, gdyż brak było podstaw do stwierdzenia, aby przeznaczenie nieruchomości w nowym planie było tożsame z faktyczną możliwością jej wykorzystania przed uchwaleniem planu oraz z przeznaczeniem wynikającym pod rządami uprzednio obowiązującego planu. Operat szacunkowy zawierał wszystkie elementy wymagane prawem, był spójny, jasny i logiczny, zaś postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ nie potwierdziło zasadności zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego co do operatu szacunkowego. Słusznie zatem operat został uznany za wiarygodny dowód
w sprawie. Z uwagi na to, że zawarte w nim wyliczenia dowodziły wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem organ zobligowany był do ustalenia skarżącej opłaty z tego tytułu, którą określono w prawidłowej wysokości.
Wobec powyższego, uznając za nieuzasadnione zarzuty skargi przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 24 akt sądowych).
Orzeczenia sądów administracyjnych przytoczone w uzasadnieniu wyroku dostępne są w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl